LEGITTIMA LA SCELTA DEL VOLUME DEI FLACONI PER SPECIFICHE ESIGENZE CLINICHE (58.1)

Nelle gare per la fornitura di farmaci, è legittima la suddivisione in lotti basata sulla capacità volumetrica del flacone qualora la stazione appaltante giustifichi tale scelta con ragioni di carattere clinico-operativo. L'equivalenza farmacologica tra prodotti non determina l'obbligo di considerare fungibili diversi formati, poiché il rischio clinico derivante dalla maggiore manipolazione del farmaco costituisce un parametro tecnico oggettivo che giustifica il legittimo esercizio della discrezionalità amministrativa.

ESTINZIONE DEL GIUDIZIO PER RINUNCIA AGLI ATTI NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO (35.2)

La rinuncia agli atti determina l'estinzione del giudizio ai sensi dell'art. 35, comma 2, lett. c) c.p.a., in quanto il giudice non può procedere d'ufficio né sostituirsi alla parte nella valutazione dell'interesse ad agire, prevalendo il principio dispositivo che garantisce alla parte la piena disponibilità dell'azione sino al momento della decisione.

IL SERVIZIO DI CUSTODIA, RICOVERO E MANTENIMENTO DEGLI ANIMALI D'AFFEZIONE E' UN APPALTO DI SERVIZI AD ALTA INTENSITÀ DI MANODOPERA (108)

Nei servizi di custodia e cura degli animali d'affezione, l'utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso è radicalmente illegittimo. Tale servizio, caratterizzandosi per l'alta intensità di manodopera, esige l'applicazione cogente del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. L'utilizzo del massimo ribasso risulta in contrasto con i principi costituzionali di tutela degli animali, in quanto espone esseri senzienti al rischio concreto di cure inadeguate, risultando altresì viziato dalla violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica.

"[...] il Collegio osserva che il servizio oggetto della gara impugnata rientra pacificamente nella categoria dei servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti dall'art. 2, comma 1, lett. e), dell'Allegato I.1 al D. Lgs. n. 36/2023, per i quali l'art. 108, comma 2, lett. a), del medesimo Codice impone il criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

Tale disposizione ha carattere imperativo e non ammette deroghe discrezionali da parte della stazione appaltante. Il servizio di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani randagi è caratterizzato da una componente di manodopera largamente prevalente rispetto ad altri fattori produttivi [...].

La giurisprudenza ha già avuto modo di affermare – con orientamento che questo Collegio condivide e fa proprio – che «la necessità di tutelare gli animali e le specifiche condizioni di custodia degli stessi [...] non giustifica il ricorso al criterio del prezzo più basso», risultando tale criterio strutturalmente inidoneo a garantire gli standard qualitativi che la normativa in materia di benessere animale impone (TAR Lazio - Roma, Sez. II, sentenza n. 10131/2015).

Del resto, affidare la cura di esseri senzienti a chi offre il prezzo più basso, partendo, peraltro, da una base d'asta già esigua, significa esporre gli animali al rischio concreto di ricevere cure, alimentazione e spazi inadeguati, in violazione del principio fondamentale di tutela degli animali sancito dall'art. 9 della Costituzione, nella formulazione introdotta dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1."

ILLEGITTIMO IL CRITERIO DEL MINOR PREZZO PER SERVIZI DI GESTIONE RANDAGISMO NON STANDARDIZZATI (108.3)

Negli appalti di servizi, il ricorso al criterio di aggiudicazione del minor prezzo ha carattere eccezionale ed è circoscritto alle prestazioni che, per loro natura, sono strettamente vincolate a standard tecnici o contrattuali precisi, tali da non richiedere un confronto sulla qualità dell'offerta; ne consegue l'illegittimità della lex specialis che applichi tale criterio a servizi complessi, come la gestione del randagismo, dove la variabilità delle prestazioni sanitarie e di mantenimento richiede una valutazione del rapporto qualità/prezzo.

ILLEGITTIMITÀ DEL CONFRONTO A COPPIE SENZA LE PREFERENZE INDIVIDUALI DI CIASCUN COMMISSARIO DI GARA

In tema di evidenza pubblica e metodo del confronto a coppie, è illegittimo l'operato della Commissione giudicatrice che omette di tracciare e verbalizzare le preferenze individuali dei singoli commissari, elaborando sin da subito un'unica matrice collegiale.

"[...] la disposta aggiudicazione risulta dunque inficiata dal ravvisato vizio dell’operato della Commissione, che inevitabilmente si riverbera sulla valutazione delle offerte tecniche: la stessa ha difatti violato la menzionata regola, espressamente stabilita dall’art. 18.2 del disciplinare, necessitante dell’inderogabile espressione e verbalizzazione della preferenza individuale di ciascun commissario.

La fondatezza della censura è ulteriormente avvalorata dalle indicazioni offerte in materia dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 14 dicembre 2022 n. 16, lì dove è stato posto l’accento sul “fondamentale passaggio dal coefficiente individuale di ciascun commissario (prima fase) a quello collegiale della commissione giudicatrice (seconda fase)” (p. 31.2), che si riversa sull’obbligo di fornire un chiaro e trasparente riscontro delle operazioni eseguite in aderenza al metodo prescritto (cfr. Ad. Plen. cit., p. 31.3: “L’espressione delle preferenze deve avvenire in modo autonomo e distinto l’una dall’altra e, come tale, deve essere correttamente verbalizzata dalla commissione, ma l’osservanza di questa regola formale – e, cioè, l’attestazione del fatto che ogni commissario abbia compilato autonomamente la propria tabella triangolare o a matrice completa – è una condizione necessaria, ma non sufficiente per la trasparenza delle operazioni e la razionalità del metodo, se poi la coincidenza delle preferenze e l’indistinzione dei singoli giudizi annullano quella irriducibile individualità che, nella prima fase del ‘confronto a coppie’, deve necessariamente contraddistinguere il giudizio del singolo commissario”).

Invero, nel caso di specie non v’è alcuna risultanza comprovante che ogni commissario abbia, in autonomia, compilato la propria tabella, laddove la verbalizzazione dell’operato in tal senso compiuto dal Commissione costituisce adempimento ineludibile ai fini della correttezza della sua azione."

DIFFORMITÀ DELL'OFFERTA: L'ENTE CONSERVA IL POTERE DI ANNULLARE IN AUTOTUTELA L'AGGIUDICAZIONE DI UNA GARA, TRAVOLGENDO L'EFFICACIA DEL CONTRATTO STIPULATO (108)

L'Amministrazione conserva il potere discrezionale di annullare in autotutela l'aggiudicazione di una gara, travolgendo di riflesso l'efficacia del contratto stipulato, qualora riscontri un vizio di legittimità originario derivante dalla palese difformità dell'offerta rispetto alle prescrizioni obbligatorie del capitolato.

"[...] deve riconoscersi un potere dell’amministrazione, vuoi fondato sui generali principi dell’autotutela amministrativa, vuoi sulla espressa previsione dell’art. 108 del codice dei contratti, di incidere unilateralmente sulla efficacia del contratto per ragioni riconducibili ai vizi della fase della evidenza pubblica” (T.A.R. Napoli Campania sez. II, 13.04.2023, n. 2254)."

IL PRINCIPIO DI INVARIANZA DELLE OFFERTE TROVA APPLICAZIONE ANCHE IN CASO DI RECESSO SPONTANEO DI CONCORRENTI PRECEDENTEMENTE AMMESSI (95)

Il principio di invarianza opera anche in caso di ritiro spontaneo dei partecipanti, in quanto "non si può dubitare, infatti, che la rinuncia volontaria alla prosecuzione nella procedura sia assimilabile, quoad effectum, all’esclusione, mentre appare di limpida interpretazione la prima ipotesi enucleata dal legislatore laddove sterilizza tali mutamenti soggettivi sopravvenuti “ai fini del calcolo di medie nella procedura”.

Inoltre "[...] il mutamento in itinere del paradigma valutativo di un elemento – quello economico – che non era mai stato oggetto di contenzioso se non con riguardo alla potenziale anomalia dell’offerta si pone insanabilmente in conflitto:

i) col principio di invarianza o cristallizzazione delle offerte ex art. 95, co. 15, d.lgs. n. 50/2016 una volta avvenuta la prima aggiudicazione definitiva, ancorché annullata in parte qua per quanto attiene alle valutazioni tecniche;

ii) con la stessa lex specialis - profilo accennato in modo cursorio nel gravame -laddove all’art. 17.3 sancisce l’individuazione della formula aritmetica da applicare in funzione del numero delle “offerte da valutare (ammesse all’apertura della busta economica) in un lotto”, essendo un dato irrefutabile che nella procedura de qua le offerte ammesse all’apertura della busta economica fossero quattro e non già due;

iii) con gli effetti conformativi del giudicato amministrativo di cui alle sentenze T.A.R. n. 747/2024 e Cons. Stato n. 4774/2025, che erano circoscritti alla rinnovazione della valutazione delle sole offerte tecniche in parte qua, lasciando intangibili gli altri elementi delle offerte (sia tecnici sia economici)."

LEGITTIMA L'ESCLUSIONE PER MANCATO RISPETTO DEL TERMINE PERENTORIO ASSEGNATO IN SEDE DI SOCCORSO ISTRUTTORIO (101.1)

In tema di gare pubbliche, il termine concesso dalla stazione appaltante per l'adempimento del soccorso istruttorio deve considerarsi perentorio. Ne consegue che l'invio tardivo della documentazione integrativa, anche se dovuto a difficoltà tecniche non oggettivamente provate, legittima l'esclusione del concorrente, non potendo l'amministrazione essere gravata di un obbligo di diligenza superiore a quello esigibile dal partecipante nella fase di confezionamento dell'offerta.

NATURA GIUSTIFICATIVA DEL PROSPETTO COSTI E LIMITI ALLA MODIFICA DELL'OFFERTA (108.9)

In sede di gara d'appalto, l'eventuale discrasia tra il monte ore di personale indicato nel prospetto dei costi e quello previsto come minimo inderogabile dal capitolato non comporta l'esclusione del concorrente qualora l'offerta tecnica contenga l'impegno formale al rispetto della dotazione minima, assumendo il prospetto economico una valenza meramente giustificativa della congruità dell'offerta, soggetta alla valutazione globale e non parcellizzata della stazione appaltante.

SE SONO PREVISTE PRESTAZIONI ACCESSORIE DI MONTAGGIO E ASSEMBLAGGIO DEI BENI, NON SI TRATTA DI MERA FORNITURA E VI E' L'OBBLIGO DI INDICARE I COSTI DELLA MANODOPERA (108)

Ove gli atti di gara, pur definendo l'appalto come fornitura, richiedano in concreto l'espletamento di attività accessorie di montaggio e assemblaggio, sorge in capo ai concorrenti l'obbligo dichiarativo dei costi della manodopera a pena di esclusione; in tale ipotesi, l'eventuale clausola del disciplinare che esonera da tale adempimento deve considerarsi un mero refuso inidoneo a paralizzare l'obbligo di legge.

Ai fini della comprova del fatturato specifico, non concorrono i proventi derivanti da forniture aventi natura oggettivamente diversa rispetto a quella richiesta.

"[...] deve ritenersi - contrariamente rispetto alla conclusione a cui è pervenuta la sentenza impugnata - che oggetto dell’appalto non sia una mera fornitura ma una fornitura con una parte, sia pure minima, di manodopera, come si desume dalla tabella 4 del Capitolato sopra richiamata, che ricomprende anche due tipi diversi di carrellati da 240 lt. e una tipologia di cassonetti da 1100 lt. Tali oggetti devono evidentemente essere assemblati e non solo consegnati all’utenza, come si desume dall’art. 6, lett. c) e d), del capitolato speciale di appalto, “c. I beni oggetto dell’appalto dovranno essere consegnati perfettamente funzionanti, completi degli accessori d’uso e di tutti i documenti previsti dalle vigenti leggi per la loro utilizzazione. d. Sono a carico della ditta aggiudicataria tutte le spese nessuna esclusa, oneri e formalità inerenti la verifica di conformità, il trasporto, la consegna, il montaggio e/o l’assemblaggio, i materiali di consumo per le prove di funzionamento e, in ogni caso, quant’altro necessario per l’effettuazione della fornitura a perfetta regola d’arte e funzionante”.

***

Per quanto concerne il calcolo del fatturato medio richiesto: "Ai fini del calcolo del fatturato medio dell’aggiudicataria, devono essere esclusi i proventi derivanti dalla consegna di macchine spazzatrici e dei veicoli attrezzati per la raccolta di rifiuti e macchine operatrici, in quanto aventi natura e caratteristiche diverse rispetto a quelle dell’oggetto di gara [...]"

IL 3° CLASSIFICATO CHE IMPUGNA L'AGGIUDICAZIONE HA L'ONERE DI CONTESTARE LA POSIZIONE DI TUTTI I CONCORRENTI CHE LO PRECEDONO IN GRADUATORIA, PENA L'INAMMISSIBILITÀ PER CARENZA DI INTERESSE

È inammissibile per carenza di interesse il ricorso proposto dal terzo classificato che lamenti profili di illegittimità limitatamente alla posizione dell’aggiudicatario, senza formulare specifiche censure avverso la società seconda classificata, non essendo ravvisabile un interesse strumentale alla rinnovazione della gara ove i vizi dedotti non travolgano l'intera procedura.

"[...] «per consolidato orientamento giurisprudenziale si è affermato che l’interesse all’aggiudicazione del terzo classificato sussiste solo ove risultino fondate sia le censure proposte avverso la prima classificata sia quelle spese nei confronti della seconda graduata (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 7 gennaio 2020, n. 83; Cons. Stato, sez. III, 2 marzo 2017, n. 972). In tale ottica, “è invece inammissibile per carenza di interesse il ricorso per l’impugnazione degli atti di gara, con il quale la terza classificata lamenti profili di illegittimità limitatamente alla posizione dell’aggiudicatario (ipotesi alla quale è assimilabile quella in cui le censure investano le posizioni sia del primo che del secondo classificati, ma siano fondate solo nei confronti di uno dei due), in quanto l’accoglimento delle suddette censure determinerebbe uno scorrimento della graduatoria a favore dell’impresa seconda classificata, senza recare una concreta utilità al ricorrente, non essendo ravvisabile in capo al medesimo soggetto neppure un interesse strumentale all’annullamento degli atti ai fini della rinnovazione della gara, nella misura in cui i vizi dedotti non si caratterizzino per una generalità tale da determinare l’illegittimità e il travolgimento dell’intera procedura” (v. Cons. Stato, sez. V, 2 gennaio 2024 n. 29, con richiamo a Cons. Stato, sez. III, 8 maggio 2023, n. 4584 e Cons. Stato, sez. VI, 16 novembre 2020, n. 7065)».

- tali argomentazioni devono trovare applicazione anche nell’ipotesi di inversione procedimentale, gravando sulla parte ricorrente l’onere di estendere l’impugnazione all’operatore economico secondo graduato, formulando specifiche censure elaborabili alla luce dell’accesso agli atti di gara riguardanti quest’ultimo; accesso che, ove illegittimamente denegato, legittima la proposizione di un gravame “al buio”, con contestuale proposizione di istanza ex art. 116 c.p.a.

In conclusione, anche in presenza di inversione procedimentale, la ricorrente terza classificata non può limitarsi a censurare la sola posizione dell’aggiudicataria, né può invocare la mancata previa verifica dei requisiti della seconda graduata per sottrarsi all’onere di proporre specifiche doglianze anche nei confronti di quest’ultima. Proprio perché l’accesso agli atti di gara della seconda graduata è consentito dagli artt. 35 e 36 del d.lgs. n. 36/2023 e la sua eventuale denegata ostensione è tutelabile con il rito speciale di cui all’art. 116 c.p.a., la mancata deduzione di censure utili avverso tale posizione comporta che il ricorso difetti ab origine di interesse concreto e attuale."

LE CLAUSOLE CHE STABILISCONO LE FORMULE MATEMATICHE PER L'ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO ECONOMICO NON SONO ESCLUDENTI E NON IMPONGONO UN ONERE DI IMMEDIATA IMPUGNAZIONE (108)

In tema di contenzioso sui contratti pubblici, la clausola del bando che fissa la formula per l'attribuzione del punteggio economico non riveste carattere immediatamente lesivo, in quanto la sua incidenza pregiudizievole si manifesta unicamente all'esito delle operazioni valutative. Nel merito, la scelta della formula matematica costituisce espressione di discrezionalità tecnica, non sindacabile se coerente con la struttura economica dell'affidamento.

"Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, ribadito dall’Adunanza Plenaria, le clausole della lex specialis devono essere immediatamente impugnate solo quando siano immediatamente escludenti ovvero tali da impedire la stessa partecipazione alla gara o da precludere in radice la possibilità di conseguire l’aggiudicazione.

In particolare, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito che l’onere di immediata impugnazione sussiste esclusivamente con riferimento alle clausole che incidono direttamente sull’ammissione o che comportano l’impossibilità di formulare un’offerta competitiva, mentre le clausole relative ai criteri di valutazione delle offerte non rivestono, di regola, carattere immediatamente lesivo, poiché la loro effettiva incidenza si manifesta solo all’esito della procedura e in relazione al concreto esito della valutazione (Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4; in termini, ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 20 febbraio 2026, n. 1395).

La giurisprudenza ha, infatti, precisato che, in presenza di criteri valutativi, il concorrente non è in grado, al momento della pubblicazione della lex specialis, di prevedere l’esito della gara né l’incidenza concreta di tali criteri sulla propria posizione, sicché l’interesse all’impugnazione sorge solo quando la lesione si concretizza con l’aggiudicazione.

Nel caso di specie, la clausola relativa alla formula di attribuzione del punteggio economico non impediva alla ricorrente né la partecipazione alla gara né la formulazione di un’offerta competitiva, come dimostrato dal fatto che la stessa ha partecipato alla procedura.

Ne consegue che l’interesse all’impugnazione della suddetta clausola si è concretizzato solo all’esito della gara, con la definizione della graduatoria, con conseguente tempestività della censura.

[...]

la scelta dei criteri di attribuzione del punteggio e delle relative formule rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sindacabile solo nei casi di manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.

Nel caso di specie, la formula utilizzata – riconducibile a una funzione non lineare concava – non presenta profili di irragionevolezza tali da giustificarne la caducazione.

In primo luogo, non risulta dimostrato che la stessa abbia determinato l’annullamento della componente economica, essendo comunque emersa una differenziazione nei punteggi attribuiti alle offerte; ciò che si rileva è, piuttosto, una attenuazione del peso marginale del ribasso, coerente con la struttura della gara.

In secondo luogo, tale impostazione appare coerente con la struttura dell’appalto di somministrazione di lavoro, nel quale l’offerta economica incide, secondo quanto previsto dalla lex specialis, esclusivamente sulla componente relativa alla fee di agenzia, mentre il costo del lavoro resta sostanzialmente predeterminato. Ne consegue che la competizione economica si sviluppa su una quota fisiologicamente ridotta del valore complessivo del contratto, con conseguente legittimità della scelta della stazione appaltante di attenuare l’impatto dei ribassi, anche al fine di evitare effetti distorsivi derivanti da offerte prossime allo zero. [...]"

SOPRAVVENUTA ILLEGITTIMITÀ DELLA PROROGA DEI TERMINI DI PRESENTAZIONE DELLE OFFERTE: VI E' REVIVISCENZA DELL’OFFERTA TEMPESTIVA (92)

In tema di gare telematiche, l'utilizzo del termine di proroga da parte del concorrente per la presentazione di offerte integrative non configura acquiescenza al provvedimento di dilazione, né comporta la rinuncia implicita all'offerta precedentemente presentata, la quale riprende efficacia (reviviscenza) a seguito dell'annullamento giurisdizionale della proroga stessa.

I disguidi tecnici legati a fusi orari, traduzioni o sistemi di firma digitale estera non integrano il "malfunzionamento oggettivo" del portale ma costituiscono un impedimento ascrivibile a carenza di diligenza professionale dell'operatore.

"Trova quindi ulteriore conferma quel dato orientamento giurisprudenziale secondo cui, in particolare: “Il concorrente che si appresta alla partecipazione di una gara telematica, fruendo dei grandi vantaggi logistici e organizzativi che l'informatica fornisce ai fruitori della procedura, è consapevole che occorre un certo tempo per eseguire materialmente le procedure di upload, e che tale tempo dipende in gran parte dalla performance dell'infrastruttura di comunicazione (lato utente e lato stazione appaltante), quest'ultima a sua volta interferita da variabili fisiche o di traffico. Trattasi della dinamica fisiologica e ampiamente prevedibile dei fattori impiegati per la comunicazione elettronica, che dev'essere conosciuta, data per presupposta e accettata nei suoi vantaggi e nei suoi (pochi) svantaggi una volta che il legislatore ha dato ad essa validità. … In tale chiave ricostruttiva, l'esperienza e abilità informatica dell'utente, la stima dei tempi occorrenti per il completamento delle operazioni di upload, la preliminare e attenta lettura delle istruzioni procedurali, il verificarsi di fisiologici rallentamenti conseguenti a momentanea congestione del traffico, sono tutte variabili che il partecipante ad una gara telematica deve avere presente, preventivare e "dominare" quando si accinge all'effettuazione di un'operazione così importante per la propria attività di operatore economico, non potendo il medesimo pretendere che l'amministrazione, oltre a predisporre una valida piattaforma di negoziazione operante su efficiente struttura di comunicazione, si adoperi anche per garantire il buon fine delle operazioni, qualunque sia l'ora di inizio delle stesse, prescelto dall'utente, o lo stato contingente delle altre variabili sopra solo esemplificamente indicate” (Cons. Stato, Sez. III, 24 novembre 2020 n. 7352; cfr., inoltre, Cons. Stato, sez. I, 24 gennaio 2020 n. 220; sez. III, 2 luglio 2014, n. 3329; sez. V, 29 dicembre 2014, n. 6416)” (Cons. Stato, sez. V, 18 novembre 2025, n. 8986; sez. IV, 24 gennaio 2022, n. 448)."

[...] si è dimostrato che la prima offerta, quella ossia tempestivamente e correttamente formulata prima del provvedimento di proroga, non era stata effettivamente rinunziata da T. (data anche la pendenza del termine per invocare la eventuale illegittimità della proroga stessa). Dall’annullamento dell’aggiudicazione e della proroga dei termini, avente effetti ex tunc, discende quindi la reviviscenza della prima offerta che, in quanto tale, sarà successivamente valutata anche in termini di convenienza ad opera della stazione appaltante."

PROGETTO DI ASSORBIMENTO: LEGITTIMO ANCHE SE FORMULATO CON CLAUSOLE DI FLESSIBILITÀ, PURCHÉ DESCRIVA L'ITER PROCEDURALE PER LA SALVAGUARDIA DELLA STABILITA' OCCUPAZIONALE (102)

In tema di appalti pubblici, l'obbligo di indicare le modalità di attuazione della clausola sociale non richiede l'impiego di formule sacramentali, essendo sufficiente che l'offerente presenti un progetto che illustri le fasi del processo di assorbimento e garantisca le tutele del CCNL di settore.

"Non appare condivisibile la tesi prospettata dal RTI S. secondo cui l’aggiudicataria non avrebbe previsto il passaggio diretto del personale, ma un vero e proprio iter selettivo ex novo, in quanto nel progetto di riassorbimento si afferma chiaramente che la società avrebbe garantito la stabilità occupazionale del personale impiegato e le stesse tutele del CCNL indicato, accettando ‘in toto’ la clausola sociale riportata dalla società di gestione aeroportuale nel disciplinare di gara.

Né si può predicare che la locuzione ‘si cercherà’, utilizzata dalla P. nella dichiarazione di impegno a garantire la continuità occupazionale, possa essere interpretata, come pretende l’appellante, come impegno ipotetico, potestativo o discrezionale, tenuto conto che, come precisato dall’operatore economico in memoria, ‘non tutti i dipendenti attivi presso precedenti operatori economici vorranno proseguire il rapporto contrattuale con la nuova società subentrante’, dovendosi dare rilievo anche al fatto che il progetto di assorbimento deve essere reso compatibile con l’organizzazione aziendale, atteso che ‘la possibilità di procedere con il riassorbimento del personale è sempre condizionata al fatto che il dipendente abbia interesse e l’intenzione di proseguire nel rapporto di lavoro con un nuovo appaltatore’."

***

Si segnala inoltre il passaggio della sentenza relativo al costo della manodopera dichiarato dall'Operatore Economico, coincidente con quello indicato dalla Stazione Appaltante all'interno del disciplinare: "Se il costo della manodopera indicato dall’operatore economico coincide con quello indicato dalla Stazione appaltante [...], si deve presumere, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, che l’offerta proposta è finanziariamente sostenibile, dovendo essere invece giustificato un eventuale ribasso del costo della manodopera con congrua motivazione."

STRUTTURA MONOFASICA DELLA VERIFICA DI ANOMALIA DELL'OFFERTA E IMMODIFICABILITÀ DEGLI ONERI DELLA SICUREZZA AZIENDALI (110)

In tema di appalti pubblici, la verifica di anomalia dell'offerta non impone alla Stazione Appaltante l'obbligo di plurime interlocuzioni, essendo il contraddittorio regolarmente attivato con una richiesta di chiarimenti puntuale sulle voci critiche.

Gli oneri aziendali per la salute e la sicurezza sul lavoro sono elementi immodificabili dell'offerta economica e non possono essere oggetto di rimodulazione postuma o di soccorso istruttorio processuale, neppure a parità di importo complessivo, qualora l'operatore intenda compensare sottostime di voci specifiche con accantonamenti generici.

"[...] sono infondate le censure con le quali parte appellante deduce l’illegittimità del modus operandi della S.A. in sede di verifica dell’anomalia con conseguente lesione del contraddittorio e l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha affermato che “l’attuale disciplina configura un modulo procedimentale di natura sostanzialmente monofasica, non imponendo plurime interlocuzioni”, che “l’eventuale richiesta di chiarimenti ulteriori – come precisato anche dall’art. 26 del Capitolato - integra una mera facoltà dell’Amministrazione, esercitabile solo qualora residuino margini utili di approfondimento (Cons. Stato, Sez. V, 20 agosto 2025, n. 7089)” e che “nel caso di specie, il contraddittorio è stato regolarmente attivato con richiesta puntuale sulle voci ritenute critiche; le giustificazioni rese sono state esaminate e ritenute insufficienti con motivazione coerente, senza introduzione di nuovi profili in sede provvedimentale”.

Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, formatasi in relazione al previgente art. 97 del d.lgs. n. 50/2016 e soprattutto al vigente art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, “la tempistica procedimentale stabilita dal legislatore prevede che il contraddittorio sia articolato in una sola richiesta istruttoria, con assegnazione di un termine non superiore a quindici giorni per l’inoltro delle giustificazioni. La procedura è così delineata dallo stesso legislatore e si basa su un termine acceleratorio, “non superiore” a quindici giorni, che evidenzia la necessità del superamento della prima parvenza di anomalia nel minor tempo possibile, secondo una “impostazione accelerata” della sequenza procedimentale, che si inscrive in un contesto di rispetto del principio del risultato, in base al quale le stazioni appaltanti “perseguono il risultato dell'affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo” (art. 1 comma 1 del d. lgs. n. 36 del 2023). Lo stesso articolo prevede espressamente che il principio del risultato “costituisce criterio prioritario per l'esercizio del potere discrezionale e per l'individuazione della regola del caso concreto” (comma 4). Pertanto, soccorrono specifiche regole di gara a presidiare il rispetto della sequenza e della tempistica procedimentale sopra delineata, regole che risultano coerenti con il principio di autoresponsabilità che informa le procedure di evidenza pubblica” (Cons. Stato, V, n. 7114 del 2024; Cons. Stato, V, n. 844 del 2025).

Ne discende, pertanto, che non sussiste alcun obbligo delle S.A., in caso di attivazione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, di fare precedere l’adozione del provvedimento di esclusione da un’ulteriore fase di confronto con l’operatore economico, conclusione che, oltre ad essere coerente col principio di non aggravamento del procedimento amministrativo di cui all’art. 1, comma 2, della legge n. 241/1990, è anche diretta conseguenza della discrezionalità riconosciuta nella conduzione della verifica di anomalia, rispetto alla quale il contraddittorio assolve ad una funzione istruttoria, essenziale ai fini dell’esercizio del detto potere discrezionale (Cons. Stato, V, n. 8080 del 2025).

[...]

Il giudice di primo grado ha affermato che “la legittimità del provvedimento deve pertanto essere valutata con riferimento agli elementi conoscibili alla data della sua adozione e alle giustificazioni tempestivamente fornite, in applicazione del principio tempus regit actum”, che non è “consentita alcuna rimodulazione postuma delle singole voci di costo, tanto più con riferimento agli oneri di sicurezza aziendale, che costituiscono elementi costitutivi autonomi e immodificabili dell’offerta” e che a ciò consegue “l’inammissibilità della rielaborazione in sede processuale delle giustificazioni economiche relative ai costi per la sicurezza – anche a parità di importo complessivo – atteso che l’operatore economico avrebbe potuto e dovuto fornire tali chiarimenti in sede procedimentale, sottoponendoli al previo vaglio della P.A..”.

Il Collegio ritiene di dover condividere anche tali affermazioni."

APPALTI DI SERVIZI DI RISTORAZIONE E CATERING: VERIFICA DELL'IDONEITA' DEL CENTRO DI COTTURA PROPOSTO E LIMITI DEL SINDACATO ISTRUTTORIO GIUDIZIALE

Il giudice amministrativo ha la facoltà di respingere l'istanza di verificazione tecnica qualora ritenga il quadro probatorio documentale sufficiente ai fini della decisione, in quanto tale mezzo istruttorio rientra nel suo potere discrezionale e non costituisce un diritto della parte.

Ai fini della valutazione dell'offerta tecnica, la produzione della SCIA, del contratto di locazione registrato e del certificato di agibilità commerciale costituisce prova idonea della disponibilità e dell'idoneità del centro di cottura, non essendo necessaria la prova della concreta operatività qualora la lex specialis richieda solo la rappresentazione di una soluzione organizzativa.

"Dall’esame delle predette disposizioni della lex di gara e, segnatamente, della seconda che è quella in forza della quale è stato attribuito alla controinteressata il punteggio contestato si conferma la condivisibilità della lettura datane dal giudice di primo grado secondo cui “non viene richiesta la dimostrazione della concreta operatività di un centro cottura già esistente e funzionante, bensì la rappresentazione di una soluzione organizzativa, misurabile in termini di tempo di percorrenza, attraverso un parametro uniforme e verificabile ex ante; né tanto meno sono indicati requisiti di “produttività”, sui quali si sofferma parte ricorrente.”.

[...]

A fronte delle [...] risultanze documentali e di quanto previsto dalla lex di gara il giudice di primo grado ha ritenuto nell’esercizio del proprio potere discrezionale che non vi fosse necessità di disporre una verificazione risultando il quadro probatorio sufficiente ai fini della decisione della questione controversa.

Al riguardo osserva il Collegio che secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio la verificazione, analogamente alla consulenza tecnica d’ufficio, è un “mezzo istruttorio (…) sottratto alla disponibilità delle parti ed affidato al prudente apprezzamento del giudice, rientrando nel suo potere discrezionale la valutazione di disporre o meno la nomina dell’ausiliario e potendo la motivazione dell’eventuale diniego essere anche implicitamente desumibile dal contesto generale delle argomentazioni svolte e dalla valutazione del quadro probatorio unitariamente considerato” (Cons. Stato, II, n. 2223 del 2024; Cons. Stato, V, n. 5208 del 2023).

Ne discende che non può essere fondatamente predicata alcuna omessa pronuncia o violazione del giusto processo ovvero del diritto di difesa per non aver il giudice di primo grado dato seguito alla richiesta dell’interessato."

L'OPERATORE ECONOMICO ASSOLVE L'OBBLIGO DICHIARATIVO DEGLI ONERI DI SICUREZZA INDICANDO L'IMPORTO COMPLESSIVO IN OFFERTA, SENZA NECESSITÀ DI DETTAGLIO ANALITICO (108)

"Ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, norma della quale l’appellante assume la violazione, “Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”, indicazione che è incontestabilmente presente nell’offerta del RTI aggiudicatario. La norma, val la pena evidenziare, pone espressamente l’obbligo di dichiarare la totalità dei costi in questione, non anche di esporne nel dettaglio le singole componenti."

PRIMA DELL'AGGIUDICAZIONE, LA STAZIONE APPALTANTE PUÒ E DEVE RICALCOLARE LA SOGLIA DI ANOMALIA A SEGUITO DI ESCLUSIONI CHE MUTINO IL NUMERO DELLE OFFERTE VALIDE (108)

In tema di gare pubbliche, il principio di invarianza della soglia di anomalia cristallizza la graduatoria solo successivamente al provvedimento di aggiudicazione, non operando nelle fasi antecedenti, anche qualora la stazione appaltante abbia fatto ricorso all'inversione procedimentale. Fino al momento dell'aggiudicazione, ogni variazione nel numero dei concorrenti ammessi derivante da esclusioni per carenza di requisiti di partecipazione comporta la regressione procedimentale e la necessaria rideterminazione della soglia di anomalia, restando preclusa la mera tecnica dello "scorrimento" della graduatoria provvisoria se la stessa non è stata ancora approvata.

"Il principio di invarianza di cui al comma 12 dell’art. 108 stabilisce l’immodificabilità della soglia di anomalia solo dopo il provvedimento di aggiudicazione.

La disposizione invocata stabilisce che ogni variazione intervenuta dopo l’aggiudicazione, anche a seguito di pronunce giurisdizionali e tenuto conto dell’eventuale inversione procedimentale, non incide sul calcolo delle medie è sull’individuazione della soglia di anomalia fissata nei documenti di gara, né sugli altri lotti della stessa gara. Nella fase di valutazione delle offerte, l’Amministrazione conserva la possibilità di ricalcolare la soglia di anomalia ogni volta che cambi il numero degli operatori ammessi, ma solo fino al momento dell’aggiudicazione, dopo il quale la soglia diventa immodificabile. La rideterminazione della soglia, in applicazione del meccanismo della regressione procedimentale, comporta la rinnovazione degli atti di gara successivi alla individuazione della prima soglia e la conseguente modifica della graduatoria già predisposta.

Ciò in quanto, la soglia di anomalia è una funzione matematica dipendente dal numero e dall’entità delle offerte valide, con la conseguenza che è necessario che essa venga determinata solo dopo l’accertamento definitivo dei soggetti legittimamente partecipanti (Corte Cost. n. 77 del 2025).

In definitiva, in sede di valutazione delle offerte, l’Amministrazione può ricalcolare la soglia di anomalia ogni volta che cambi il numero degli operatori ammessi.

La disposizione stabilisce infatti che: “Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente al provvedimento di aggiudicazione, tenendo anche conto dell’eventuale inversione procedimentale, non è rilevante ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l’individuazione della soglia di anomali delle offerte, eventualmente stabilita nei documenti di gara, e non produce conseguenze sui procedimenti relativi agli altri lotti della medesima gara”."

IL RISPETTO DI NORME TECNICHE INDEROGABILI (ES. NORMATIVA ANTINCENDIO) SI CONSIDERA IMPLICITAMENTE CONTENUTO NELL'OFFERTA TECNICA (108)

Il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche della commissione di gara è limitato al rilievo di vizi di macroscopica irragionevolezza o arbitrarietà, non potendo il giudice sovrapporre la propria valutazione a quella riservata alla pubblica amministrazione. Il principio di eterointegrazione stabilisce che il rispetto della normativa tecnica vincolante deve ritenersi implicitamente incluso nell'offerta, con la conseguenza che l'omessa descrizione di specifici dettagli esecutivi imposti dalla legge non determina l'esclusione del concorrente o l'inattendibilità della proposta.

"Va preliminarmente ricordato che, per giurisprudenza consolidata (ex pluribus, Cons. Stato, V, 29 luglio 2022, n. 6696), il controllo del giudice, pur essendo pieno ed effettivo, non può mai essere sostitutivo: può dunque ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione per verificarne la ragionevolezza, la logicità e la coerenza, ma non può sostituirvi un proprio sistema valutativo.

La giurisprudenza ha inoltre precisato che sono inammissibili le censure che, pur formalmente dirette a contestare vizi di legittimità, mirano in realtà ad ottenere una sostituzione delle valutazioni tecniche riservate alla stazione appaltante: in particolare (cfr. Cons. Stato, V, 7 settembre 2021, n. 6231), non è sufficiente dedurre genericamente l’irrealizzabilità o l’inidoneità delle offerte tecniche sulla base di una diversa valutazione dei criteri tecnici, ma occorre dimostrare puntuali e specifiche difformità rispetto al progetto posto a base di gara.

Più in generale, le valutazioni (in primis, quelle concernenti l’adeguatezza dell’offerta rispetto alle previsioni della lex specialis di gara) che siano espressione della discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, sono di norma sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente inficiate da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti (ex multis, Cons. Stato, V, 14 giugno 2021, n. 4620; 1° giugno 2021, n. 4209).

In questi termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa l’adeguatezza, o meno, dell’offerta (ovvero alla sua anomalia), trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione."

AMMISSIBILITÀ DELLE MIGLIORIE QUALI IMPLEMENTAZIONI TECNICHE GIA' DELINEATE DALL'ENTE E TEMPI DI VALUTAZIONE DELLE OFFERTE (108)

È legittima l’ammissione di proposte migliorative che implementano opzioni progettuali già contemplate da strumenti urbanistici o convenzioni della Stazione Appaltante, in quanto tali interventi non alterano il quadro autorizzatorio essenziale ma ne costituiscono una specificazione tecnica in sede di gara.

Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica della Commissione giudicatrice deve arrestarsi di fronte a valutazioni che non presentino palesi illogicità, non potendo il ricorrente limitarsi a contrapporre proprie valutazioni quantitative a quelle qualitative dell'organo di gara.

"Si deve quindi affermare che, mentre sono inammissibili le migliorie proposte dal singolo concorrente che comportino la modifica sostanziale del “quadro autorizzatorio” già a suo tempo concepito dalla stazione appaltante (e ciò in quanto simili modifiche non sono state ancora poste al vaglio di soggetti pubblici deputati alla tutela di taluni interessi, il che produrrebbe un inaccettabile ritardo nella procedura oltre ad una sicura alea nella accettazione di simili modifiche), risultano invece ammissibili tutte quelle migliorie che, come nel caso di specie, comunque si attestano all’interno di un “quadro autorizzativo” già delineato nelle sue linee essenziali, mediante analisi di fattibilità, dalla stessa stazione appaltante (un quadro, ossia, ove gli interessi pubblici fondamentali che concorrono alla definizione di un dato progetto hanno già formato oggetto di un sia pur generale vaglio sostanziale);

In altre parole, le migliorie inammissibili sono soltanto quelle proposte integralmente dal concorrente (ossia dietro esclusiva iniziativa di quest’ultimo) e non anche quelle proposte solo mediatamente dal concorrente stesso ma originariamente concepite (e presumibilmente inserite all’interno di specifici strumenti urbanistici) dalla pubblica amministrazione ossia dalla stazione appaltante;"

***

"Per giurisprudenza costante dalla quale il collegio non ha motivo di discostarsi: “la brevità del tempo impiegato per la valutazione di un'offerta (come di un elaborato concorsuale) può dipendere da molteplici fattori quali, ad esempio, le particolari doti, anche di sintesi, dei commissari, l'efficienza nell'organizzazione dei lavori della commissione, l'utilizzo di modelli precompilati, la rilevazione ictu oculi delle peculiari caratteristiche delle offerte presentate (cfr. le sentenze già richiamate dal giudice di primo grado: Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 255; V, 28 luglio 2014, n. 3998; IV, 23 marzo 2011, n. 1871). Ne segue quale logica conseguenza che la parte non può limitarsi a contestare la brevità del tempo impiegato dalla commissione per esaminare l'offerta, così come i giustificativi prodotti dagli operatori in sede di verifica di anomalia, ma deve necessariamente accompagnare tale contestazione con più significative censure sul risultato finale della valutazione della commissione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 febbraio 2020, n. 1323)” (ex multis: Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2024, n.6720);"

CONCRETEZZA NELLA SALVAGUARDIA DELLA PARITÀ DI GENERE E RIGORE ISTRUTTORIO NELLA VALUTAZIONE DELL'ANOMALIA DELL'OFFERTA IN RELAZIONE AI CAM

L'omessa inserzione nel bando di gara della clausola premiale obbligatoria per la parità di genere, prevista dall’art. 108, comma 7, del D.Lgs. n. 36/2023, non determina l'annullamento dell'intera procedura qualora l’operatore economico istante risulti comunque privo della relativa certificazione alla data di scadenza delle offerte e l'aggiudicataria ne sia invece in possesso.

"[...] visto che l’impresa che ha ottenuto il miglior punteggio complessivo è in ogni modo titolare della certificazione di parità, l’eventuale annullamento si porrebbe in evidente contrasto con i principi di buon andamento (art. 97 della Costituzione), di conservazione degli atti giuridici, di continuità dell’azione amministrativa e del risultato di cui all’art. 1 del codice [...]"

***

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, il giudizio di congruità espresso dalla stazione appaltante, pur essendo espressione di discrezionalità tecnica, è illegittimo qualora risulti fondato su un'istruttoria superficiale o approssimativa, specialmente con riguardo a voci di costo essenziali per il rispetto dei Criteri Ambientali Minimi (CAM).

"Nel merito, il terzo motivo di appello è fondato nella parte in cui lamenta un difetto di istruttoria della stazione appaltante sul livello dei prezzi e dei costi proposti dall’aggiudicataria per la fornitura delle derrate in conformità ai CAM.

Le anomalie e le incongruenze segnalate dalla ricorrente S., anche mediante la relazione tecnica prodotta in primo grado (la quale non ha portata innovativa, ma soltanto specificativa della censura di inattendibilità dell’offerta svolta nel ricorso introduttivo), dimostrano che la verifica sul costo delle derrate da parte della stazione appaltante si è svolta con modalità approssimative e superficiali, inadeguate rispetto ad una voce di costo così rilevante, ed in presenza di un margine di utile piuttosto ridotto.

Il giudizio sulla complessiva attendibilità dell’offerta della S., con particolare riferimento a tale voce di costo, non può essere compiuto in sede giurisdizionale, ostandovi, tra l’altro, la previsione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., sicché va disattesa la richiesta di attività istruttoria (con verificazione o CTU) avanzata dall’appellante.

L’accoglimento di tale motivo di appello comporta piuttosto l’ordine rivolto alla stazione appaltante di rinnovare il giudizio di congruità dell’offerta con specifico riguardo ai costi esposti per la fornitura delle derrate."

VALUTAZIONE DI ANOMALIA, CRITERIO DEL MINOR PREZZO E IMPEGNO FORMALE ALL'ORGANICO MINIMO NEGLI APPALTI CON PRESTAZIONI STANDARDIZZATE (110)

In tema di appalti standardizzati aggiudicati secondo il criterio del minor prezzo, l’accettazione senza riserve della documentazione di gara e delle clausole del disciplinare tecnico da parte dell’operatore economico vale a conformare l'offerta ai requisiti minimi richiesti; l’asserita insufficienza degli oneri del personale rispetto all’organico prescritto non integra una deroga inammissibile alle condizioni di gara, ma rileva unicamente sul piano della congruità dell'offerta, il cui giudizio positivo operato dalla stazione appaltante è sindacabile solo in presenza di macroscopici travisamenti o irragionevolezze non dimostrate per presunzioni generiche.

"La procedura di gara in questione è stata indetta ai sensi dell’art. 108, co. 3, d.lgs. n. 36/2023. È stato in questo modo utilizzato il criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;

Poiché si tratta di un criterio che valorizza esclusivamente il ribasso percentuale unico sugli elenchi prezzi posti a base della procedura di gara, il disciplinare di gara richiedeva la presentazione della sola offerta economica ma non anche di quella tecnica;

In siffatta direzione, nella domanda di partecipazione la società F. ha dichiarato “di accettare, senza condizione o riserva alcuna, tutte le norme e disposizioni contenute nella documentazione gara”. F. ha pertanto accettato tutte le disposizioni contenute nella documentazione di gara ivi comprese quelle relative all’organico minimo da utilizzare;

In questo senso, dalla documentazione di F. non poteva emergere, diversamente da quanto si afferma in sentenza, alcuna deroga al numero di addetti prescritti dal disciplinare tecnico da sanzionare con l’espulsione dalla procedura;

In altre parole F., domandando di partecipare, ha accettato tutte le disposizioni contenute nella documentazione di gara ivi comprese quelle relative all’organico minimo da utilizzare.

[...]

Sul punto della valutazione di anomalia conclusasi positivamente, la giurisprudenza si è così espressa:

- secondo Cons. Stato, sez. V, 18 settembre 2024, n. 7629: “il giudizio della stazione appaltante è connotato da ampio margine di apprezzamento discrezionale ed è sindacabile solo in caso di manifesta erroneità o macroscopica irragionevolezza; l'obbligo di motivazione da parte della stazione appaltante sussiste solo in caso di giudizio negativo, non richiedendosi motivazione analitica in caso di giudizio positivo; in tale eventualità, quando cioè la stazione appaltante abbia concluso favorevolmente il sub-procedimento di anomalia dell'offerta della controinteressata, spetta al concorrente che contesta l'aggiudicazione e il giudizio di anomalia positivo dedurre le cause specifiche dell'insostenibilità ed offrire gli elementi a sostegno di tali deduzioni, dai quali il giudice amministrativo possa evincere che la valutazione tecnico discrezionale dell'amministrazione sia stata, come detto, manifestamente irragionevole o travisata (Cons. Stato, V, 15 settembre 2023, n. 8356, nonché già Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7178 e id., 27 dicembre 2017, n. 7251)”;

- per Cons. Stato, sez. III, 4 gennaio 2024, n. 163: “la valutazione favorevole sulle giustificazioni dell'offerta sospetta di anomalia, non postula un rincarato onere motivazionale, essendo piuttosto richiesta una motivazione più approfondita soltanto là dove l'Amministrazione avesse ritenuto di non condividere le giustificazioni prodotte dall'impresa, in tal modo disponendone l'esclusione (cfr. ex plurimisCons. Stato, sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4912). Nella diversa ipotesi di giudizio positivo dell'offerta sospettata di anomalia, spetta - per contro - a colui che contesta l'anomalia dell'offerta l'onere di dimostrarne l'irragionevolezza o l'erroneità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2021, n. 3174; id., 27 settembre 2017 n. 4527), non essendo sufficiente allegare considerazioni parcellizzate sulla incongruenza o insufficienza (solo) di talune voci di costo”;

- ed ancora secondo Cons. Stato, sez. V, 17 giugno 2022, n. 4966: “La valutazione favorevole delle giustificazioni dell'offerta sospetta di anomalia non richiede un particolare onere motivazionale, essendo richiesta una motivazione più approfondita solo laddove l'amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni offerte dall'impresa, in tal modo disponendone l'esclusione; inoltre, nella ipotesi di giudizio positivo dell'offerta sospettata di anomalia, incombe a chi lo contesta l'onere di dimostrarne l'irragionevolezza o l'erroneità, non essendo sufficiente allegare considerazioni parcellizzate sulla incongruenza o insufficienza di talune voci di costo (Consiglio di Stato sez. V, 18 novembre 2021, n. 7717)”; [...]"

PREVALE LA CONSERVAZIONE DEGLI ATTI DI GARA SE L'OMESSA PREVISIONE DI CLAUSOLE PREMIALI PER LA PARITA' DI GENERE NON AVREBBE ALTERATO L'ESITO DELLA PROCEDURA (108)

In materia di appalti pubblici, l’obbligo per le stazioni appaltanti di prevedere nei bandi di gara criteri premiali connessi al possesso della certificazione della parità di genere (art. 108, comma 7, D.Lgs. n. 36/2023) risponde a una finalità di promozione sociale che deve essere bilanciata con i principi di conservazione degli atti giuridici e del risultato. Pertanto, l’omessa inserzione di tale clausola nella lex specialis non determina l'annullamento dell’intera procedura qualora l’operatore economico risultato aggiudicatario sia comunque in possesso della predetta certificazione: in tale ipotesi, l’interesse pubblico sostanziale perseguito dalla norma risulta comunque soddisfatto, rendendo la riedizione della gara un atto contrario ai principi di buon andamento e continuità dell'azione amministrativa.

Sotto il profilo processuale, il concorrente non in possesso della certificazione di parità alla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte difetta di interesse a impugnare l’omissione della clausola premiale, in quanto l'eventuale inserimento della stessa non avrebbe potuto in alcun modo mutare la sua posizione in graduatoria.

"Il T.a.r. -dato atto che il provvedimento di parziale annullamento argomenta che, visto che l’impresa che ha ottenuto il miglior punteggio complessivo è in ogni modo titolare della certificazione di parità, l’eventuale annullamento si porrebbe in evidente contrasto con i principi di buon andamento (art. 97 della Costituzione), di conservazione degli atti giuridici, di continuità dell’azione amministrativa e del risultato di cui all’art. 1 del Codice- ha ritenuto priva di pregio la doglianza di Si. e l’ha respinta.

[...]

D’altronde, la previsione del punteggio aggiuntivo per la certificazione della parità di genere non avrebbe potuto incidere sul punteggio attribuito, né avrebbe potuto alterare la graduatoria finale, considerato che Sa. non era in possesso della certificazione alla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte (24 aprile 2025) e quindi difetta addirittura di interesse alla prospettazione della censura."

LA STAZIONE APPALTANTE NON PUÒ LIMITARE L'ATTIVAZIONE DELLA VERIFICA DI ANOMALIA ALLA SOLA MANCATA CONFERMA DEI COSTI DELLA MANODOPERA STIMATI (110)

È illegittima la previsione della lex specialis che assoggetta a verifica di anomalia le sole offerte che presentino un ribasso sul costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante, ponendosi in contrasto con la finalità della disciplina codicistica volta ad accertare la complessiva affidabilità dell'offerta e determinando un effetto distorsivo. Tale obbligo sussiste indipendentemente da stime parziali della P.A., in forza del principio di eterointegrazione. Parimenti, sotto il profilo dei requisiti generali, incorre in difetto d'istruttoria il RUP che valuta positivamente le misure di self-cleaning adottate da un concorrente attinto da misura cautelare penale, basandosi esclusivamente sull'informativa di quest'ultimo senza acquisire l'ordinanza cautelare, precludendo una valutazione effettiva e consapevole.

"La previsione dettata dall'art. 22 della lettera d'invito è viziata per violazione degli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, oltre che per manifesta irragionevolezza e illogicità.

Ai sensi dell'art. 22 della lettera d'invito, le offerte sono assoggettate a verifica di anomalia esclusivamente nell'ipotesi in cui l'operatore economico ribassi “anche il costo della manodopera stimato dalla Stazione Appaltante di cui al punto 3”.

La clausola si pone in contrasto con la disciplina codicistica della verifica di anomalia, la quale è finalizzata ad accertare la complessiva affidabilità dell'offerta e non già la sola sostenibilità dei costi della manodopera.

L'art. 108, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 prevede infatti che la stazione appaltante valuti la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità delle offerte che appaiano anormalmente basse sulla base di elementi specifici, "inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9". Il dato normativo è inequivoco nel chiarire che i costi della manodopera costituiscono soltanto uno degli elementi rilevanti ai fini del giudizio di anomalia e non possono essere elevati a criterio esclusivo per l'attivazione del relativo procedimento.

***

[...] con riferimento al procedimento penale r.g. n. -OMISSIS-, viene dato conto dell’ordinanza del G.I.P. di -OMISSIS- del 28 novembre 2025 soltanto nella parte in cui la stessa ha rigettato la richiesta di applicazione di una misura cautelare nei confronti della società. La comunicazione ha omesso, invece, di evidenziare che, con il medesimo provvedimento, sono state applicate nei confronti dell’allora presidente del consiglio di amministrazione, consigliere e amministratore delegato misure cautelari personali e del consulente, consistenti negli arresti domiciliari, nella sospensione dall’esercizio di pubblici uffici e nel divieto di esercitare attività d’impresa e di ricoprire uffici direttivi presso persone giuridiche. Del pari, nessuna indicazione viene fornita circa il contenuto delle contestazioni poste a fondamento di tali misure.

Il RUP ha basato la propria valutazione unicamente su tale comunicazione, come si evince dalla frettolosa rappresentazione dei fatti indicata in motivazione in cui - contrariamente a quanto affermato dalla difesa della ASST - non viene indicata alcun ulteriore atto o fonte da cui la stazione appaltante possa avere tratto informazioni.

Ne consegue che il giudizio espresso è stato formulato senza l’acquisizione di informazioni essenziali per l’apprezzamento della concreta rilevanza dei fatti e della loro incidenza sull’affidabilità professionale dell’operatore.

Né tale carenza istruttoria può ritenersi superata dalla circostanza che il soggetto destinatario delle misure cautelari abbia rassegnato le dimissioni e cessato il rapporto di lavoro con la società in data 10 novembre 2025, ovvero dal fatto che sia stato interrotto il rapporto di consulenza con l’altro soggetto coinvolto nelle indagini. Tali iniziative, pur astrattamente rilevanti ai fini della valutazione delle misure di self cleaning, presuppongono pur sempre una conoscenza adeguata e completa dei fatti ai quali esse intendono porre rimedio. Non possono, pertanto, giustificare l’omessa rappresentazione delle contestazioni formulate dall’autorità giudiziaria né esonerare la stazione appaltante dal dovere di acquisire gli elementi necessari per una valutazione effettiva e consapevole.

La mancanza di chiarezza dei contorni fattuali della vicenda, che vede coinvolto il vertice della società, palesa quindi il difetto di istruttoria e la manifesta illogicità del giudizio espresso dal RUP, con conseguente illegittimità del provvedimento con cui lo stesso ha concluso positivamente la verifica dei requisiti di integrità e affidabilità dell’operatore."

INDIVIDUAZIONE DI SUB-CRITERI E SUB-PUNTEGGI PER LA VALUTAZIONE QUALITATIVA: RIENTRA NELLA SFERA DI FACOLTÀ DISCREZIONALE DELLA STAZIONE APPALTANTE (108)

In tema di affidamento di contratti pubblici, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche della commissione giudicatrice è pieno e penetrante ma incontra l'invalicabile limite del divieto di sostituzione, essendo circoscritto al riscontro estrinseco di ragionevolezza e all'assenza di palese travisamento dei fatti.

Sotto il profilo della lex di gara, l'art. 108, comma 7, del D.Lgs. 36/2023 degrada la previsione di sub-criteri e sub-punteggi a mera facoltà per la Stazione Appaltante, non sussistendo vizio di legittimità della procedura laddove la trasparenza valutativa sia presidiata da chiare direttive motivazionali nel disciplinare e da un corrispondente giudizio analitico espresso in sede di valutazione.

"[...] va in via preliminare rimarcato che per consolidata giurisprudenza (da ultimo: Cons. Stato, Sez. V, 28-7-2026, n. 6126):

a) la valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla commissione attraverso l’espressione di giudizi e l’attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione insindacabile salvo che essa sia affetta da manifesta illogicità;

b) il controllo del giudice è pieno, ossia tale da garantire piena tutela alle situazioni giuridiche private coinvolte; è vero che egli non può agire al posto dell’amministrazione ma può sicuramente censurare la scelta chiaramente inattendibile, frutto di un procedimento di applicazione della norma tecnica viziato, e annullare il provvedimento basato su di essa;

[...]

d) se è assodato che il giudice ha pieno accesso al fatto, occorre aggiungere che l’accesso al fatto non può consentire la sostituzione del giudice alla pubblica amministrazione nelle valutazioni ad essa riservate;

e) scontata l’opinabilità della valutazione, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione, essendogli consentita la sola verifica di ragionevolezza, coerenza e attendibilità delle scelte compiute dalla stessa; se è stata riscontrata una corretta applicazione della regola tecnica al caso di specie, il giudice deve fermarsi, quando il risultato a cui è giunta l’amministrazione è uno di quelli resi possibili dall’opinabilità della scienza, anche se esso non è quello che l’organo giudicante avrebbe privilegiato;

[...]

g) in conclusione sul punto, il sindacato del giudice nel valutare la legittimità di valutazioni frutto di discrezionalità tecnica, è pieno, penetrante, effettivo, ma non sostitutivo; dinanzi a una valutazione tecnica complessa il giudice può pertanto ripercorrere il ragionamento seguito dall’amministrazione al fine di verificare in modo puntuale, anche in riferimento alla regola tecnica adottata, la ragionevolezza, la logicità, la coerenza dell’iter logico seguito dall’autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato (tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7931, Consiglio di Stato, Sez. V, 27 maggio 2026, n. 4294)."

INTERPRETAZIONE LETTERALE DELLA LEX SPECIALIS E VALENZA DEI CHIARIMENTI

In materia di procedure ad evidenza pubblica, le clausole della lex specialis non possono essere assoggettate a procedimenti ermeneutici con funzione integrativa volti a rintracciare significati inespressi, dovendo prevalere l'interpretazione letterale delle prescrizioni. Parimenti, i chiarimenti resi dalla Stazione Appaltante in corso di gara non possiedono alcuna efficacia modificativa o novativa.

«Nondimeno, in ragione delle preminenti esigenze di certezza connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali, deve reputarsi preferibile, a tutela dell'affidamento dei destinatari e dei canoni di trasparenza e di "par condicio", l'interpretazione letterale delle previsioni contenute nella legge di gara, evitando che in sede interpretativa si possano integrare le regole di gara, palesando significati del bando non chiaramente desumibili dalla sua lettura testuale (in termini, Consiglio di Stato Sez. V, 20.10.2025, n. 8114) [...] Conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale [...] i chiarimenti non sono idonei a modificare la legge di gara, essendo pacifica la loro inidoneità a innovare la regola cristallizzata nella lex specialis, avendo i medesimi una mera funzione di illustrazione delle regole già formate e predisposte dalla disciplina di gara [...] (ex multis, Consiglio di Stato sez. V, 5.6.2025, n. 4903)».

È LEGITTIMA L’ATTIVITÀ DELLA COMMISSIONE GIUDICATRICE CHE CONSULTA FONTI TECNICHE UFFICIALI E PUBBLICAMENTE ACCESSIBILI PER VERIFICARE LA COERENZA DELLE CARATTERISTICHE DEI PRODOTTI OFFERTI (93)

Nelle procedure di aggiudicazione secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la consultazione di cataloghi ufficiali, manuali tecnici o documentazione web liberamente accessibile da parte della Commissione non costituisce un'indebita integrazione dell'offerta, né una violazione della par condicio, qualora sia finalizzata esclusivamente alla verifica istruttoria di caratteristiche tecniche di prodotti già specificamente individuati dai concorrenti. Tale attività conoscitiva è legittima poiché volta ad accertare l'effettiva corrispondenza tra le caratteristiche dichiarate in sede di gara e quelle proprie del modello proposto, restando invece preclusa l'acquisizione di elementi nuovi idonei a modificare o integrare il contenuto negoziale dell'offerta.

"La questione, pertanto, non attiene all’astratta ammissibilità di tale attività conoscitiva, bensì ai limiti entro i quali essa può essere legittimamente esercitata dalla Commissione senza alterare il contenuto delle offerte presentate.

Occorre, infatti, distinguere tra:

A) la consultazione di cataloghi ufficiali del produttore, manuali tecnici o documentazione liberamente accessibile che non costituisce, di per sé, un’integrazione dell’offerta né una violazione della lex specialis, purché sia finalizzata esclusivamente alla verifica di caratteristiche tecniche già desumibili dall’offerta stessa e non si traduca nell’acquisizione di elementi nuovi idonei a modificarne o integrarne il contenuto negoziale. Diversamente opinando, la Commissione sarebbe privata della possibilità di verificare l’effettiva corrispondenza tra le caratteristiche dichiarate e quelle proprie del modello specificamente indicato dal concorrente, senza che tale limitazione trovi alcun fondamento nella disciplina di gara;

B) l’utilizzazione delle medesime fonti per integrare il contenuto della proposta negoziale mediante l’attribuzione al concorrente di prestazioni, caratteristiche o impegni non desumibili dall’offerta stessa.

Solo quest’ultima ipotesi risulta incompatibile con il principio di immodificabilità dell’offerta, con la par condicio tra i concorrenti e con le prescrizioni della lex specialis, poiché determina un’indebita alterazione della proposta negoziale presentata dal concorrente.

Diversamente, qualora il concorrente abbia individuato in modo univoco il prodotto o il modello offerto, la consultazione della documentazione tecnica ufficiale del produttore può costituire un legittimo strumento di verifica delle caratteristiche tecniche già proprie dell’offerta, senza comportarne alcuna modificazione o integrazione, né l’introduzione di elementi negoziali nuovi.

In tale ipotesi, infatti, la Commissione non amplia il contenuto della proposta, ma si limita a verificarne la corrispondenza tecnica rispetto al prodotto espressamente indicato dall’offerente, nell’esercizio della discrezionalità tecnica ad essa attribuita."

ABILITAZIONI D.M. N. 37/2008: COSTITUISCONO CONDIZIONI PER L'ESECUZIONE DELLE PRESTAZIONI CONTRATTUALI (100)

In assenza di una specifica clausola del bando che ne imponga il possesso come requisito di partecipazione, l'abilitazione tecnico-professionale prevista dal D.M. n. 37/2008 deve essere considerata un requisito di esecuzione.

Ne consegue che l'operatore economico che detenga la qualificazione SOA nella categoria pertinente (es. OG11) è legittimamente ammesso alla gara, restando la prova dell'abilitazione impiantistica differita al momento dell'effettiva esecuzione delle opere

"[...] Secondo un condivisibile orientamento interpretativo della giurisprudenza amministrativa e dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (deliberazione n. 108 del 17 aprile 2002, parere n. 6 del 12 gennaio 2001), cui questo Tribunale ha già prestato adesione (Sez. I, 27 febbraio 2018 n. 2157), le abilitazioni di cui alla legge n. 46/1990 ed ora al d.m. n. 37/2008 non sono requisiti di partecipazione alle procedure di gara per l’affidamento degli appalti pubblici, ma costituiscono piuttosto requisiti da provare in fase esecutiva (Consiglio di Stato, Sez. V, 16 ottobre 2013 n. 5028; Sez. VI, 13 maggio 2003 n. 4671) (T.A.R. Lazio, Roma, Sezione III Quater, 11 marzo 2020, n. 3183).

E ancora: Il possesso della certificazione di qualificazione SOA assolve ad ogni onere documentale circa la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici, e risponde al divieto di aggravamento degli oneri probatori in materia di qualificazione.

L’abilitazione contemplata dall’art. 3 del D.M. 37/2008 costituisce un requisito di esecuzione e non di qualificazione SOA, né di partecipazione a gare d’appalto, con la possibilità che il possesso della medesima abilitazione può essere comprovato dall’impresa esecutrice in fase esecutiva proponendo come responsabile delle attività in questione un tecnico in possesso dei relativi prescritti requisiti (delibera A.N.A.C. n. 530 del 17 maggio 2017).

[...]

L’eventuale dimostrazione dell’abilitazione professionale dovrà intervenire nella fase esecutiva."

FORNITURA DI SERVIZI DI LABORATORIO: STABILITÀ DEI REAGENTI E INTERPRETAZIONE DEI CRITERI DI VALUTAZIONE TECNICA

In sede di interpretazione degli atti di gara, l'individuazione dei criteri quantitativi relativi alla stabilità dei reagenti a bordo deve essere condotta secondo un criterio logico-sistematico e teleologico, volto a valorizzare l'efficienza complessiva del sistema diagnostico in base al componente meno durevole che ne condiziona l'interruzione del ciclo operativo. Tale esegesi non costituisce un'illegittima integrazione della lex specialis, bensì l'applicazione dei canoni ermeneutici civilistici al bando.

Parimenti, l'omessa indicazione analitica di singoli codici o kit di reagenti all'interno di un modulo economico di dettaglio non integra una causa di esclusione, configurando una mera irregolarità formale, qualora il concorrente abbia formulato un corrispettivo globalmente omnicomprensivo e i prodotti risultino comunque inclusi nell'offerta tecnica.

"Non ha dunque errato il primo giudice nell’interpretare la lex specialis in un senso che risulta coerente con il criterio teleologico espressamente previsto dalla clausola in questione, non avendo il T.a.r. effettuato alcuna inammissibile postuma integrazione del dato letterale della disposizione, quanto piuttosto una doverosa interpretazione logica della clausola che ha richiesto l’estrapolazione del presupposto inespresso nella disposizione medesima, costituito per l’appunto dal riferimento al reagente meno duraturo, che determina la stabilità del sistema nel suo complesso.

Tale interpretazione è del resto confortata dal consolidato orientamento giurisprudenziale che assoggetta l’interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando di gara pubblica, alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 e seguenti del cod. civ. per l’interpretazione dei contratti (Cons. Stato, Sez. IV, 19 giugno 2023, n. 5989; Sez. VI, 8 aprile 2003, n. 1877), tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, dovendo però il giudice in ogni caso ricostruire l’intento dell’amministrazione ed il potere che la stessa ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell’atto (interpretazione sistematica).

[...]

Ne risulta confermato il rilievo del primo giudice, secondo cui l’esposizione analitica dei costi relativi a “REAGENTI, CALIBRAZIONI e CONTROLLI” è stata richiesta a titolo di informazione aggiuntiva, non potendosi ritenere che la sua assenza possa comportare conseguenze espulsive [...]"

TERMINI DEL RICORSO INCIDENTALE E CORRETTA MODALITA' DI VALUTAZIONE DELL'OFFERTA TECNICA MIGLIORATIVA

In tema di gare d'appalto, è illegittimo l'azzeramento del punteggio premiale riferito a un'offerta tecnica migliorativa qualora la Commissione parifichi indebitamente una proposta di sensibile incremento dei livelli prestazionali a un'offerta priva di miglioramenti, basandosi esclusivamente sulla mancata specifica reiterazione formale dell'impegno per gli anni successivi al primo, laddove la legge di gara non imponga siffatta articolazione cronologica e l'offerta non contenga clausole limitative.

"[...] sicuramente è illegittimo l’azzeramento del punteggio alla ricorrente per tale elemento ponderale di offerta, sia perché la percentuale dell’87,4% deve essere intesa come riferita all’intero periodo di durata del servizio, sia perché non vi era alcuna specifica disposizione della lex specialis che imponesse di dichiarare singole percentuali di gara per ciascuna annualità di servizio, ipotesi che, in ogni caso, presupporrebbe del tutto incomprensibilmente che le stesse non potessero essere che necessariamente diverse e giammai la stessa."

LEGITTIMA L'AMMISSIONE DI PRODOTTI CON DIMENSIONI DIVERSE SE CONFORMI SOTTO IL PROFILO FUNZIONALE (79.1)

L'utilizzo dell'avverbio circa in una specifica tecnica di gara esclude la natura perentoria del requisito dimensionale, trasformandolo in un parametro descrittivo. In tale contesto, il principio di equivalenza consente l'ammissione di offerte che, pur difformi formalmente dalle misure indicate, garantiscono una conformità sostanziale e funzionale alle necessità della stazione appaltante, restando la valutazione di tale equivalenza riservata alla discrezionalità tecnica della Commissione giudicatrice.

LE PRESCRIZIONI DELLA LEX SPECIALIS SUI REQUISITI DI VALIDITÀ TEMPORALE DELLA DOCUMENTAZIONE TECNICA HANNO PORTATA GENERALE SE RIFERITE INDISTINTAMENTE A UN ALLEGATO TECNICO (108)

È legittima l’attribuzione di un punteggio pari a zero qualora l’operatore economico produca certificazioni tecniche o rapporti di prova risalenti oltre il limite temporale stabilito dal disciplinare di gara, anche se tali documenti riguardano caratteristiche del prodotto non obbligatorie ma premianti. La clausola che impone limiti di attualità alle prove di laboratorio deve intendersi riferita a ogni parametro valutativo per il quale il concorrente decida di avvalersi di tali certificazioni, indipendentemente dalla natura facoltativa della produzione documentale, prevalendo l'esigenza della stazione appaltante di valutare dati tecnici attuali.

"[...] la disposizione di cui all’articolo 16 del Disciplinare [...], che imponeva che le certificazioni avessero “data non antecedente a 18 mesi dalla data di pubblicazione del bando sulla GUUE”, era genericamente riferita all’Allegato A7, senza fare distinzioni tra i diversi parametri in esso ricompresi, e aveva portata generale concernendo le modalità di caricamento telematico della documentazione che i concorrenti avrebbero dovuto produrre in relazione alle offerte tecniche;

- conseguentemente, appare ragionevole ritenere – come fanno l’appellante e la stessa Amministrazione, costituitasi in adesione all’appello – che la prescrizione da ultimo richiamata fosse destinata a trovare applicazione anche laddove i concorrenti liberamente decidessero di documentare le “Caratteristiche dei prodotti” mediante certificazioni rilasciate da appositi laboratori, e pertanto che correttamente la Commissione, tenuto conto della risalenza dei certificati prodotti dall’odierna appellata (ben superiore al limite stabilito dal citato articolo 16), le abbia attribuito il punteggio di “0” per i sub-criteri in questione."

È INAMMISSIBILE LA CENSURA MOSSA DAL CONCORRENTE CONTRO UN VIZIO DI UN'OFFERTA ALTRUI CHE INFICIA PARIMENTI LA PROPRIA POSIZIONE GIURIDICA

È legittima l'indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza effettuata tramite un documento separato, ancorché denominato dichiarazione integrativa, purché caricato sul portale contestualmente all'offerta economica, non essendo rilevante il 'luogo' documentale di specificazione se la legge di gara non lo prevede espressamente a pena di esclusione.

"Quello che si richiedeva ai concorrenti era ed è di specificare le voci di costi della manodopera e gli altri oneri.

Il luogo in cui tali voci dovessero essere specificate, ossia nell’offerta economica o altrove, è irrilevante poiché la legge di gara non prevedeva a pena di esclusione che la specificazione dovesse avvenire in uno specifico documento;

[...]

I principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale e di ragionevole durata del processo (artt. 1 e 2, c.p.a.), nonché i principi di divieto di abuso del processo e la clausola generale di buona fede (art. 2 Cost.; artt. 1175, 1337, 1366, 1375, c.c.), danno oggi fondamento normativo al principio c.d. nemo potest venire contra factum proprium, volto a valorizzare i comportamenti coerenti e non contraddittori delle parti del giudizio. La parte che intende tutelare la propria posizione non può quindi porsi in contraddizione con una condotta da essa stessa posta in essere in precedenza (cfr., da ultimo, CGARS, Sez. giurisd., n. 801/2025, che ha applicato il principio nemo potest venire contra factum proprium proprio con riferimento ad una procedura ad evidenza pubblica; conf. Consiglio di Stato, nn. 10362/2024 e 10878/22).

Sotto il profilo processuale, l’applicazione di questo principio comporta che l’ordinamento non può dare cittadinanza a censure formulate in via strumentale per il sol fine di annientare la posizione altrui, laddove vi è consapevolezza che lo stesso vizio inficia in realtà anche la propria posizione."

COOPERATIVE SOCIALI: SOSTENIBILITÀ DELL'OFFERTA CON RIBASSO DEL 100% SUI COSTI VARIABILI E RICORSO AGLI UTILI PREGRESSI (110)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta ai sensi dell'art. 110 del D.Lgs. 36/2023, è legittima la valutazione della stazione appaltante che ritenga attendibile un'offerta con ribasso del 100% sui costi comprimibili, qualora il concorrente fornisca prova documentale di utili maturati nel triennio precedente in misura tale da sovranzare considerevolmente gli oneri assunti a proprio carico. La natura non lucrativa dell'impresa cooperativa rende, inoltre, del tutto fisiologico il reimpiego di residui attivi della gestione per finalità socio-assistenziali, escludendo che l'offerta possa essere definita "predatoria" o automaticamente inaffidabile solo perché non produce utili diretti dalla specifica commessa.

"[...] le spiegazioni offerte alla stazione appaltante dal controinteressato, riconducibili alle ipotesi previste dall’art. 110, comma 3, lett. a) e b) del D.Lgs. n. 36/2023, sono tutt’altro che fondate su generici riferimenti alla solidità economica delle Cooperative componenti il R.T.I., facendo al contrario riferimento ad un dato specifico e significativo, relativo agli utili del triennio 2022-2023-2024, pari a € 1.006.740,00, i quali sopravanzano considerevolmente l’importo dei costi ribassabili (di € 10.426,62 Iva esclusa) che l’offerente ha assunto integralmente a proprio carico. Ed è alla luce di tale decisivo rilievo che il Comune, all’esito della verifica di anomalia e con valutazione tecnico discrezionale non illogica né fondata su travisamenti fattuali, ha ritenuto sostenibile il ribasso del 100% su tali costi offerto dal R.T.I. controinteressato.

Il fatto, poi, che l’offerta sia (nel caso specifico peraltro solo lievemente) in perdita non la rende automaticamente inaffidabile, ove si consideri lo scopo sociale del R.T.I. controinteressato, che è composto di imprese cooperative non aventi fine di lucro e rispetto alle quali il reimpiego dei residui attivi della gestione degli esercizi pregressi per le finalità socio-assistenziali che ne caratterizzano l’oggetto sociale rappresenta evenienza certamente non anomala, bensì del tutto fisiologica.

Sotto altro aspetto, la natura asseritamente predatoria di un’offerta non può essere presunta in astratto sulla base del ribasso nominale applicato a una singola componente commerciale, ma va rigorosamente verificata in concreto misurandone l’impatto reale sull’intero valore economico dell’appalto."

IRREVOCABILITÀ DELLA RINUNCIA ALL'OFFERTA E INEFFICACIA DELLA "REVOCA DELLA REVOCA" TARDIVA

In tema di gare d'appalto, la domanda di partecipazione e la relativa offerta costituiscono atti unilaterali recettizi che contengono una proposta contrattuale. La rinuncia a tale offerta produce, ex art. 1334 c.c., l'effetto di far perdere ogni efficacia alla proposta originaria nel momento in cui perviene a conoscenza della stazione appaltante. Ne consegue che la revoca di tale rinuncia (o la sua rettifica) non può produrre alcun effetto qualora giunga al destinatario dopo che la prima comunicazione ha già prodotto i suoi effetti irretrattabili. L'errore ostativo può essere invocato dal rinunciatario solo se riconoscibile dalla stazione appaltante ictu oculi, ovvero se i documenti già in possesso dell'amministrazione avrebbero permesso di evincere l'errore con l'ordinaria diligenza, senza necessità di indagini ricostruttive.

"La revoca della proposta o della accettazione è atto unilaterale recettizio, di talché essa:

- ex art. 1334 c.c. produce effetti nel momento in cui perviene a conoscenza del destinatario;

- ex art. 1335 c.c. si reputa conosciuta nel momento in cui giunge all’indirizzo del destinatario, “se questi non prova di essere stato, senza sua colpa, nell’impossibilità di averne notizia”.

Ne discende che la revoca della revoca della proposta, quale atto unilaterale recettizio, per produrre i propri effetti, deve giungere a conoscenza del destinatario prima della revoca della proposta; e ciò, in quanto quest’ultimo atto, ove pervenuto a conoscenza del destinatario, ha ormai prodotto, in modo irretrattabile, ex art. 1334 c.c., l’effetto di fare perdere ogni efficacia alla originaria proposta contrattuale. Di talché, la revoca della revoca della proposta contrattuale nessun effetto può produrre (né tanto meno quello di far rivivere una proposta ormai divenuta, per espressa volontà del proponente, inefficace) laddove la prima revoca abbia già prodotto i propri effetti.

[...]

Questo Consiglio di Giustizia Amministrativa, pronunciando sulla revoca dell’offerta presentata in gara da un operatore economico, ha precisato che “Nel momento in cui il concorrente - ritenendo non più sostenibile o per lui conveniente l'offerta originariamente formulata - si dichiara sciolto dall'impegno assunto, egli si estranea dalla gara ed esce definitivamente dalla selezione per sua autonoma e insindacabile scelta. Ne consegue che in questo caso la pregressa partecipazione alla procedura acquista un rilievo meramente fattuale, con conseguente carenza in capo al concorrente di ogni titolo legittimante per contestare nel merito le conclusioni di una competizione dalla quale egli infatti si è ritirato” (così, C.G.A.R.S. 29 gennaio 2015, n. 84).

Negli stessi termini, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. sentenza n. 9 del 25 febbraio 2014) ha chiarito che “la mera partecipazione (di fatto) alla gara non è sufficiente per attribuire la legittimazione al ricorso; la situazione legittimante costituita dall'intervento nel procedimento selettivo, infatti, deriva da una qualificazione di carattere normativo, che postula il positivo esito del sindacato sulla ritualità dell'ammissione del soggetto ricorrente alla procedura selettiva; pertanto, la definitiva esclusione o l'accertamento retroattivo della illegittimità della partecipazione alla gara impedisce di assegnare al concorrente la titolarità di una situazione sostanziale che lo abiliti ad impugnare gli esiti della procedura selettiva; tale esito rimane fermo in tutti i casi in cui l'illegittimità della partecipazione alla gara è definitivamente accertata, sia per inoppugnabilità dell'atto di esclusione, sia per annullamento dell'atto di ammissione e, soprattutto, indipendentemente dal numero dei partecipanti alla gara”.

Facendo applicazione delle suesposte coordinate giurisprudenziali, e rimarcando che nel caso controverso non viene contestato un provvedimento di esclusione dalla gara adottato dalla stazione appaltante bensì si discute degli effetti di una rinuncia (i.e.: revoca) volontaria dell’operatore economico alla offerta precedentemente presentata in gara, una volta accertata – nei termini predetti – la validità e efficacia dell’atto di rinuncia della M., ne discende l’inammissibilità dell’appello incidentale da quest’ultima proposto.

E invero, in virtù della volontaria uscita dalla procedura selettiva della appellante incidentale, quest’ultima ha perso ogni titolo di legittimazione a contestare l’esito della gara."

DIVIETO DI COMMISTIONE: LA GRATUITÀ DI UNA MIGLIORIA NELL'OFFERTA TECNICA È LEGITTIMA SE NON CONSENTE DI RICOSTRUIRE LA COMPLESSIVA OFFERTA ECONOMICA (108)

Il divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica non preclude l'indicazione di elementi economici marginali o di proposte migliorative gratuite nella relazione tecnica, purché ciò non sveli anticipatamente il prezzo complessivo o il ribasso offerto, né alteri il calcolo di convenienza tecnica.

"La contestata dicitura, che si risolve nella dichiarazione di gratuità di una mera e singola proposta migliorativa, non è invero in alcun modo idonea, in primo luogo, a rivelare il ribasso offerto dall’aggiudicatario.

La rilevanza marginale della miglioria “free of charge” nella complessiva economia della proposta dell’aggiudicataria contribuisce, inoltre, a escludere che possa configurarsi una violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica. La contestata dicitura non consente, infatti, di per sé, di “ricostruire in via anticipata l'offerta economica nella sua interezza ovvero […] aspetti economicamente significativi, idonei a consentire potenzialmente al seggio di gara di apprezzare 'prima del tempo' la consistenza e la convenienza di tale offerta” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, n. 2143/2025).

Deve soggiungersi, a ulteriore confutazione della doglianza, che in giurisprudenza è pacificamente ammessa la possibilità, verificatasi nella specie, della “[…] indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il «prezzo» dell’appalto” (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. V, n. 919/2025).

Ciò in quanto “il divieto di commistione tra le offerte economiche e tecniche non va inteso in senso assoluto ma relativo, con riferimento al caso concreto, dovendosi verificare se l'anticipata conoscenza di un elemento dell'offerta economica già nell'ambito di quella tecnica abbia la capacità, anche solo potenziale, di influenzare la valutazione della commissione giudicatrice sulla preferenza da accordare all'una piuttosto che all'altra offerta” (Cons. Stato, Sez. V, n. 5006/2025)."

IL CONCORRENTE CHE NON SUPERA LA SOGLIA DI SBARRAMENTO È LEGITTIMAMENTE ESCLUSO E PERDE L'INTERESSE STRUMENTALE A CONTESTARE L'ILLEGITTIMITÀ DEL BANDO (17)

Nelle gare pubbliche, il punteggio numerico attribuito agli elementi di valutazione dell'offerta tecnica costituisce di per sé motivazione sufficiente, a condizione che la lex specialis preveda criteri di valutazione dettagliati e una griglia di coefficienti progressiva e analitica.

La legittima esclusione di un concorrente per mancato superamento della soglia di sbarramento determina l'inammissibilità delle censure rivolte alla mancata previsione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) o di elementi premiali sulla parità di genere, poiché il soggetto escluso non vanta un interesse strumentale alla riedizione della procedura concorsuale.

"“Nelle gare pubbliche, il punteggio numerico attribuito agli elementi di valutazione dell'offerta costituisce di per sé una motivazione sufficiente, a condizione che i criteri secondo i quali la commissione di gara deve esprimere la propria valutazione siano definiti con chiarezza e adeguatamente dettagliati” (Consiglio di Stato, Sez. V, 3.2.2025, n. 839).

Le censure articolate dalle ricorrenti al fine di contestare nel merito le valutazioni della Commissione giudicatrice non possono essere condivise, dal momento che le relative doglianze si sovrappongono al giudizio espresso dalla stessa Commissione, senza che emergano concreti profili di irragionevolezza e illogicità del punteggio numerico assegnato al raggruppamento: “La valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla Commissione attraverso l'espressione di giudizi e l'attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione non sindacabile salvo che sia affetta da manifesta illogicità” (Consiglio di Stato, Sez. V, 23.9.2025, n. 7458).

[...]

Quanto ai motivi di impugnazione volti a contestare che la lex specialis non aveva previsto il rispetto dei criteri ambientali minimi e non contemplava elementi premiali volti a valorizzare la parità di genere, si osserva che trattasi di censure inammissibili, dal momento che il concorrente legittimamente escluso dalla gara non vanta un interesse strumentale alla riedizione della procedura concorsuale: “La mancanza dei Criteri Ambientali Minimi nella documentazione di gara comporta la mancanza di una prescrizione necessaria, in quanto prevista per legge, della legge di gara, e pertanto il concorrente non aggiudicatario vanta un interesse alla riedizione della procedura di gara, in quanto ha partecipato alla stessa, non aggiudicandosela, con offerta valida. Viceversa, nel caso in cui il ricorrente abbia partecipato alla gara aggiudicandosela, ma con offerta non valida, in quanto giudicata anomala dalla stazione appaltante con giudizio corretto e legittimo, egli non può vantare un interesse alla riedizione della procedura. La sua posizione di soggetto esterno alla gara, in quanto escluso per motivazioni legittime, priva il ricorrente dell'interesse strumentale alla riedizione della procedura perché egli non ha conseguito l'aggiudicazione della medesima non perché gli atti di gara, illegittimi in quanto non contemplanti i CAM, hanno comportato una valutazione della relativa offerta con punteggio minore del soggetto aggiudicatario, ma perché la propria offerta era anomala e, conseguentemente, è stata esclusa. È solo la valida partecipazione alla gara, con posizionamento in graduatoria anche se non come vincitore, che radica in un concorrente l'interesse alla riedizione della medesima se gli atti di gara risultano illegittimi, mentre nel caso di (legittima) esclusione la posizione del ricorrente diventa quella di un soggetto estraneo alla medesima che non può contestarne la legittimità in quanto, appunto, non più coinvolto nella medesima” (Tar Abruzzo L'Aquila, Sez. I, 19.11.2024, n. 483)."

MIGLIORIE TECNICHE CON VALORE SIMBOLICO NEL CME: NON RENDONO L'OFFERTA INCERTA SE TALE INDICAZIONE E' UNA CONSAPEVOLE STRATEGIA COMMERCIALE (110)

L'indicazione di un prezzo simbolico (pari a € 1) per le migliorie tecniche offerte non determina l'incertezza dell'offerta economica e non comporta l'esclusione del concorrente, qualora tale valorizzazione sia frutto di una precisa scelta commerciale volta a offrire un miglioramento tecnico senza significativi aumenti di prezzo.

"[...] tutte le indicazioni concernenti la quantità delle migliorie proposte dalla controinteressata, nonché la loro misura, risultano esposte nell’ambito del computo metrico estimativo, nonché nella Relazione tecnica.

In particolare, il computo metrico estimativo indicava il prezzo di € 1 rispetto ad ogni miglioria, di tipo sia quantitativo, sia qualitativo. E come correttamente affermato dal giudice di prime cure, tale valorizzazione economica delle migliorie risponde ad una precisa scelta commerciale da parte dell’aggiudicataria, quella cioè di offrire un miglioramento tecnico delle opere, senza significativi aumenti di prezzo.

[...] va esclusa la natura incerta dell’offerta economica dell’aggiudicataria, la qual cosa impedisce l’irrogazione dell’invocata sanzione espulsiva.

Infine, per quel attiene alla contestata scelta della stazione appaltante di non attivare il sub-procedimento di verifica dell’anomalia (art. 110 d. lgs. n. 36/23), questa Sezione ha già chiarito che: “la verifica facoltativa di anomalia dell'offerta rientra nell'apprezzamento discrezionale dell'amministrazione, sindacabile solo in caso di comprovata manifesta irragionevolezza della decisione dell'amministrazione, nella prospettiva della sostenibilità dell'offerta” (C.d.S, V, 27.6.2025, n. 5600)."

RIBASSABILITÀ DEI COSTI DELLA MANODOPERA E CALCOLO DELL'OFFERTA ECONOMICA (41)

In tema di appalti pubblici disciplinati dal d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera, ancorché debbano essere separatamente indicati e non siano teoricamente soggetti a ribasso diretto se non tramite la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale, costituiscono parte integrante della base d'asta su cui calcolare il ribasso percentuale complessivo. È legittimo l'operato della stazione appaltante che proceda alla rettifica della percentuale di ribasso indicata dal concorrente qualora quest'ultimo l'abbia erroneamente calcolata al netto dei costi del personale, purché tale correzione non modifichi l'offerta economica espressa in valore assoluto ma serva a renderla omogenea rispetto alle altre offerte e alle regole di calcolo della procedura.

"Sul punto la giurisprudenza di questo Consiglio è ormai consolidata nell'affermare che detto disposto normativo non ha affatto introdotto un regime di non ribassabilità dei costi della manodopera.

Con la sentenza 19 novembre 2024, n. 9255 questa sezione ha evidenziato che, dal combinato disposto degli artt. 41, 108 e 110 del Codice dei contratti pubblici, emerge la possibilità per l'operatore economico di incidere anche sui costi della manodopera, purché sia successivamente in grado di dimostrare, nell'ambito della verifica di anomalia, che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e che risultano rispettati i minimi salariali. La medesima pronuncia ha sottolineato che l'obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera sarebbe privo di significato ove tali costi fossero realmente sottratti in modo assoluto alla dinamica concorrenziale del ribasso.

I medesimi principi sono stati successivamente ribaditi dalle sentenze della sezione 29 aprile 2025, n 3611 e 2 luglio 2025, n. 5712, le quali hanno chiarito che i costi della manodopera continuano a fare parte dell'importo a base di gara e che la loro separata indicazione risponde ad esigenze di trasparenza e tutela dei lavoratori, senza incidere sulla determinazione della base economica dell'affidamento soggetta a ribasso.

Particolarmente significativa è poi la sentenza della sezione, 23 ottobre 2025, n. 8225 che ha chiarito che:

a) il ribasso percentuale va calcolato sull'intero importo posto a base d'asta, comprensivo dei costi della manodopera;

b) l'indicazione separata di tali costi consente all'operatore economico di manifestare alla stazione appaltante se intenda applicare il ribasso anche alla componente della manodopera ovvero alle sole altre voci economiche dell'appalto;

c) quando il concorrente indica un importo della manodopera identico a quello stimato dalla stazione appaltante manifesta la volontà di non ribassare quella specifica componente, fermo restando che la percentuale di ribasso va calcolata sull'intero importo a base d'asta, comprensivo del costo della manodopera.

Tale approdo è stato ulteriormente confermato dalla recente sentenza Cons. Stato, sez. III, 1° aprile 2026, la quale ha espressamente affermato che i costi della manodopera fanno parte della base di gara e che i concorrenti sono chiamati a formulare il ribasso complessivo sull'intero importo dell'appalto, non essendo consentito considerare la sola quota al netto della manodopera."

IN ASSENZA DI SPECIFICA NELLA LEX SPECIALIS, L'INDICAZIONE SINTETICA E AGGREGATA DEL COSTO DELLA MANODOPERA È LEGITTIMA PER CONSENTIRE ALL'ENTE LA VERIFICA DI CONGRUITÀ (41)

Negli appalti disciplinati dal D.Lgs. n. 36/2023, l'operatore economico non è tenuto alla scomposizione analitica dei costi della manodopera per singole prestazioni o macroaree qualora tale onere non sia espressamente previsto dalla lex specialis, essendo l'indicazione del dato sintetico complessivo sufficiente a verificare la serietà dell'offerta.

L'eventuale deficit di "leggibilità" o di dettaglio nella ripartizione interna di tali costi costituisce, al più, un'irregolarità sanabile mediante soccorso istruttorio e non una causa di esclusione automatica.

"c) il primo Giudice ha, con tutta evidenza, travisato gli atti di gara dato che l’offerta dell’appellante è perfettamente leggibile e non sussiste alcun errore di valutazione della stazione appaltante; semmai, il TAR ha, evidentemente, operato un sindacato di tipo sostitutivo sulle valutazioni affidate alla stazione appaltante aderendo alla personalissima ricostruzione deli fatti operata dalla ricorrente in primo grado; è noto che il Giudice possa ripercorrere il ragionamento seguito dall'amministrazione al fine di verificare in modo puntuale la logicità e la coerenza dell'iter logico seguito dall'autorità, senza però potervi sostituire un sistema valutativo differente da lui stesso individuato; il caso all’esame del Collegio è, se possibile, paradigmatico di sostituzione del Giudice alle valutazioni che spettavano alla stazione appaltante, valutazioni che sono state effettuate, che presentano fisiologici margini di opinabilità e che non sono illogiche o viziate da errori di fatto;

d) non è dato comprendere da dove si possa ricavare l’obbligo di scomposizione analitica del costo della manodopera e, per converso, il divieto di fornire dati aggregati; non lo si ricava dalla legge di gara, letta nella sua totalità, e men che meno dall’art. 41 del Codice dei contratti pubblici; [...]"

INAMMISSIBILITÀ DEL SOCCORSO ISTRUTTORIO PER CARENZE DELL'OFFERTA TECNICA E DEI REQUISITI PREMIALI (101)

Il soccorso istruttorio non può essere invocato per supplire a carenze o insufficienze dell'offerta tecnica, con particolare riferimento ai requisiti premiali previsti dal disciplinare di gara, poiché l'integrazione postuma di elementi valutabili violerebbe il principio della par condicio dei concorrenti.

"Come noto, il citato art. 101 del d. lgs. n. 36 del 2023 disciplina l’istituto del soccorso istruttorio, e al comma 1, consente al concorrente di: a) integrare ogni elemento mancante nella documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica; b) sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, nel documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica.

Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, non è ammissibile il soccorso istruttorio (sia in funzione integrativa, sia in funzione sanante) degli elementi integranti, anche documentalmente, il contenuto dell’offerta (tecnica od economica): ciò che si porrebbe in contrasto con il superiore principio di par condicio dei concorrenti; si possono invece emendare le carenze o le irregolarità che attengano alla (allegazione) dei requisiti di ordine generale (in quanto soggettivamente appartenenti all’operatore economico in quanto tale), non quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale in quanto atte a strutturare i termini dell’offerta, con riguardo alla capacità economica, tecnica e professionale richiesta per l’esecuzione delle prestazioni messe a gara (Consiglio di Stato sez. V, 30 dicembre 2025, n. 10427; id. sez., 23 maggio 2025, n. 4526 e 2 ottobre 2023, n. 8612).

Nella fattispecie, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, nessun obbligo di soccorso istruttorio sussisteva a carico della stazione appaltante, dal momento che tale istituto non può essere utilizzato per supplire a carenze dell'offerta e, in particolare, alla carenza dei requisiti premiali previsti dal [...] disciplinare di gara."

CRITERIO DEL MINOR PREZZO E FORNITURE SANITARIE: IL CONCETTO DI "STANDARDIZZAZIONE" (108)

In tema di appalti pubblici, è legittimo il ricorso al criterio del minor prezzo per l'affidamento di forniture mediche che la stazione appaltante abbia configurato come "basiche" nel capitolato, elencandone in modo analitico le componenti necessarie. La "standardizzazione" del bene non è esclusa dalla varietà tecnologica del mercato di riferimento o dall'esistenza di brevetti su soluzioni più sofisticate, poiché la stazione appaltante ha la facoltà di orientare la domanda verso prodotti rispondenti a standard minimi di sicurezza e funzionalità ritenuti adeguati alle proprie esigenze essenziali.

"Il ricorso al criterio del minor prezzo, in questi casi, è giustificato dal fatto che un confronto basato sul rapporto qualità/prezzo porterebbe benefici nulli o ridotti rispetto ai costi e ai tempi necessari per la procedura, dato che le condizioni dell’offerta sono già note o i margini di miglioramento qualitativo sono minimi.

L’attuale quadro normativo, sotto tale profilo, si pone in continuità con quanto previsto già dall’art. 95, comma 4, lett. b), d.lgs. n. 50 del 2016. Nella vigenza di tale disciplina, la giurisprudenza ha osservato che il ricorso al criterio del minor prezzo «si giustifica in relazione all’affidamento di forniture o di servizi che siano, per loro natura, strettamente vincolati a precisi e inderogabili standard tecnici o contrattuali ovvero caratterizzati da elevata ripetitività e per i quali non vi sia quindi alcuna reale necessità di far luogo all’acquisizione di offerte differenziate (Cons. Stato, V, 20 gennaio 2020, n. 444; III, 13 marzo 2018, n. 1609; 2 maggio 2017, n. 2014). A loro volta, le linee guida Anac n. 2, approvate nel 2016 e aggiornate nel 2018, chiariscono che: i “servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato” sono quei servizi o forniture che, anche con riferimento alla prassi produttiva sviluppatasi nel mercato di riferimento, non sono modificabili su richiesta della stazione appaltante oppure che rispondono a determinate norme nazionali, europee o internazionali; “i servizi e le forniture caratterizzati da elevata ripetitività soddisfano esigenze generiche e ricorrenti, connesse alla normale operatività delle stazioni appaltanti, richiedendo approvvigionamenti frequenti al fine di assicurare la continuità della prestazione”; i benefici del confronto concorrenziale basato sul miglior rapporto qualità e prezzo in tali casi “sono nulli o ridotti”; tale ipotesi si rinviene anche laddove la stazione appaltante vanti “una lunga esperienza nell’acquisto di servizi o forniture a causa della ripetitività degli stessi”» (Cons. Stato, Sez. V, 19/11/2020, n. 7182).

[...]

L’esistenza di prodotti di fascia più alta non vale, di per sé, ad escludere il carattere standardizzato dell’oggetto richiesto dal capitolato di gara, specie quando, come nel caso che occupa, lo stesso capitolato ne elenca le componenti necessarie.

L’Amministrazione mantiene, dunque, un margine di discrezionalità, il cui esercizio può essere sindacato dal giudice solo in caso di scelte irragionevoli o, comunque, contrarie allo spirito della legge.

[...] A ciò si aggiunga che tutti i dispositivi medici devono rispettare rigorosi requisiti stabiliti dalla normativa, anche europea, di settore, il che porta ad escludere che il ricorso al criterio del prezzo più basso sia, di per sé, foriero di pericoli per la sicurezza dei pazienti."

INTERPRETAZIONE DEI REQUISITI TECNICI MINIMI: EFFETTUATA ALLA LUCE DEI CHIARIMENTI E NEL RISPETTO DEL PRINCIPIO DI COERENZA SISTEMATICA DELLA LEX SPECIALIS (79)

In sede di affidamento di forniture elettromedicali, il requisito della "completa automazione" dei sistemi analitici deve intendersi riferito alla routine lavorativa dei campioni e non alle fasi di pre-avvio o installazione dei consumabili, qualora la stazione appaltante abbia espressamente circoscritto l'automatismo al periodo successivo all'attivazione del sistema.

"Poiché la legge di gara consente interventi manuali nella fase di avvio, l’esecuzione di questo test iniziale non viola il requisito di automazione della macchina durante la sua normale routine lavorativa.

I precedenti citati dal TAR sono relativi a procedure di gara in cui erano richieste diverse e più stringenti caratteristiche tecniche a pena di esclusione e, in particolare, la calibrazione automatica di tutti i parametri forniti (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 ottobre 2024, n. 8062).

Nel caso di specie, invece, la legge di gara individuava nella “calibrazione automatica” un mero criterio premiale. Deve, quindi, escludersi, che l’assenza di tale requisito dovesse portare all’esclusione dell’aggiudicataria."

APPALTI DI FORNITURA "FULL SERVICE": OBBLIGO DI INDICARE IL COSTO DELLA MANODOPERA IN QUANTO RICHIEDENTI L'IMPIEGO STABILE DI LAVORATORI (108)

La fornitura "full service" di apparecchiature elettromedicali, laddove comprensiva di servizi di installazione, manutenzione "full risk", formazione e aggiornamento tecnologico, deve essere qualificata come fornitura "con posa in opera", con conseguente obbligo per l'offerente di indicare i costi della manodopera ai sensi dell’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023.

"L’art. 95 c. 10 del D.lgs. n. 50/2016, come sostituito dall’art. 108 c. 10 del D.lgs. n. 36/2023, dispone l’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera nell’offerta economica, fatta eccezione, tra gli altri, per i casi di fornitura senza posa in opera.

La distinzione tra forniture con o senza posa in opera dipende dalla natura delle prestazioni oggetto dell’obbligazione dell’appaltatore.

Mentre la fornitura senza posa in opera fa nascere obbligazioni che hanno ad oggetto una prestazione semplice, la quale si esaurisce, in sostanza, nella consegna del bene, la fornitura con posa in opera è essenzialmente un contratto misto, nel quale il fornitore cede la proprietà di un bene ed assume concorrenti obbligazioni di manodopera finalizzate all’inserimento del bene ceduto nell’organizzazione aziendale dell’Amministrazione.

Del resto la normativa applicabile al contratto di fornitura è tendenzialmente quella del contratto di somministrazione (1559 c.c.) quando lo stesso ha ad oggetto prestazioni di dare, mentre si applica la disciplina del contratto di appalto di servizi, per quanto compatibile, quando la prestazione ha ad oggetto un obbligo di fare (art. 1677 c.c. “se l’appalto ha ad oggetto prestazioni continuative o periodiche di servizi, si osservano, in quanto compatibili, le norme di questo capo e quelle relative al contratto di somministrazione”).

A prescindere dal nomen iuris utilizzato dalla stazione appaltante è dunque indispensabile qualificare esattamente il contratto di appalto in affidamento per stabilire se eventuali prestazioni eccedenti la semplice fornitura del materiale siano o meno concepite quali opere indispensabili al corretto funzionamento del bene acquistato, integrando in caso positivo la causa del contratto, intesa quale funzione economico – individuale, inequivocabilmente diretta a poter disporre del bene e servirsene al meglio.

Nel caso di specie, l’oggetto del contratto è la “Fornitura in "full service" di sistemi multifunzionali [...]

Non si tratta di attività “accessorie e successive”, come sostenuto dall’appellante principale e dalla ASL, quanto piuttosto, per espressa previsione della lex specialis, di “attività complementari”, che concorrono pienamente a riempire di contenuto la prestazione principale, oggetto dell’obbligazione dell’appaltatore [...]

Ebbene, nel caso di specie, alla luce delle chiare indicazioni del Capitolato, è evidente che l’appaltatore debba impiegare stabilmente e non occasionalmente un numero di dipendenti per adempiere alle obbligazioni rientranti nel contratto “full risk”, di cui si è dato ampiamente conto."

APPALTO INTEGRATO: DISTINZIONE TRA MIGLIORIE E VARIANTI (44)

Nell'affidamento di un appalto integrato, le proposte tecniche che arricchiscono il valore qualitativo dell'opera senza alterarne i caratteri essenziali e strutturali costituiscono legittime migliorie e non varianti inammissibili. In tale tipologia di gara non opera il divieto legislativo di attribuzione di punteggio per opere aggiuntive stabilito dall'art. 108, comma 11, del Codice.

Ai fini dell'ammissione, la valutazione delle misure di self-cleaning adottate dall'operatore economico gode di ampia discrezionalità e di un onere motivazionale attenuato a carico dell'Amministrazione.

"Sul punto, giova richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale le migliorie si differenziano dalle varianti in quanto le prime consistono in accorgimenti tecnici, soluzioni innovative o dotazioni che, pur non alterando i caratteri essenziali delle prestazioni richieste, le arricchiscono incrementandone il valore qualitativo; le seconde, viceversa, si traducono in modifiche strutturali, tipologiche o funzionali dell’opera base, inammissibili se non preventivamente autorizzate dalla lex specialis. Come chiarito dal Consiglio di Stato, pertanto, “nell’appalto di lavori è sanzionabile con l’esclusione soltanto l’offerta tecnica che, nell’includere una proposta di variante inammissibile, presupponga un’opera intrinsecamente e radicalmente diversa da quella richiesta dalla stazione appaltante, tanto da dare luogo ad un aliud rispetto all’opera complessivamente prefigurata dalla stazione appaltante ovvero da impedirne la fattibilità tecnica” (Cons. Stato, V, 9 marzo 2023, n. 2512; Id. 30 dicembre 2025, n. 10436).

[...] anche se per assurdo si ritenesse che la controinteressata abbia proposto prestazioni aggiuntive, e non mere migliorie, i motivi aggiunti ugualmente sarebbero comunque infondati in ragione della non riconducibilità della fattispecie concreta entro il perimetro applicativo del citato art. 108 c. 11 del d.lgs. n. 36/2023.

Tale norma stabilisce testualmente che “In caso di appalti di lavori (…), le stazioni appaltanti non possono attribuire alcun punteggio per l’offerta di opere o prestazioni aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta”.

Orbene, tale disposizione postula, per espresso richiamo letterale, che la singola gara abbia ad oggetto la mera esecuzione di lavori sulla scorta di un “progetto esecutivo” già validato e posto a base d’asta dalla Stazione appaltante. Ne discende allora l’inapplicabilità della norma alla fattispecie in esame, che riguarda un’ipotesi di “appalto integrato” ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 36 del 2023: nelle procedure aventi ad oggetto tale tipologia di appalti, invero, a base della gara è posto solo il Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE), mentre è demandato all’operatore economico la predisposizione della progettazione esecutiva.

***

Il Collegio rileva, in via di principio, che la valutazione in ordine, da un lato, alla sussistenza di un grave illecito professionale, e, dall’altro, all’idoneità delle misure di self-cleaning adottate, rientra nel perimetro della discrezionalità tecnica della Stazione appaltante, sindacabile dal giudice amministrativo solo nei limiti dell’accertamento di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.

A ciò si aggiunga che, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, in tema di procedure a evidenza pubblica vige il principio dell’onere motivazionale “attenuato” per i provvedimenti di ammissione, rispetto invece al maggior onere motivazionale richiesto per gli atti di esclusione (cfr. TAR Campania-Napoli, Sez. I, n. 4315/2025). Come corollario dei principi di favor partecipationis e di tassatività dei motivi di esclusione, difatti, la Stazione appaltante è tenuta a motivare in modo analitico le ragioni di una eventuale esclusione; viceversa, laddove le pregresse vicende professionali siano ritenute dall’Amministrazione inidonee ad inficiare l’affidabilità dell’operatore, non occorre da parte sua una esternazione altrettanto diffusa delle ragioni dell’ammissione.

Ancora in linea generale, va osservato che, in base all’art. 96 c. 6 d.lgs. n. 36 del 2023, “Un operatore economico che si trovi in una delle situazioni di cui all’art. 94, a eccezione del comma 6, e all’art. 95, a eccezione del comma 2, può fornire prova del fatto che le misure da lui adottate sono sufficienti a dimostrare la sua affidabilità. Se tali misure sono ritenute sufficienti e tempestivamente adottate, esso non è escluso dalla procedura d’appalto. A tal fine, l’operatore economico dimostra di aver risarcito o di essersi impegnato a risarcire qualunque danno causato dal reato o dall’illecito, di aver chiarito i fatti e le circostanze in modo globale collaborando attivamente con le autorità investigative e di aver adottato provvedimenti concreti di carattere tecnico, organizzativo e relativi al personale idonei a prevenire ulteriori reati o illeciti (…)”.

***

[...] trattandosi, infatti, di appalto integrato consistente nella progettazione e nella esecuzione ex novo di un’opera pubblica (la realizzazione di un edificio strategico non preesistente), difetta qui in radice il presupposto stesso per l’operatività della clausola di riassorbimento, ossia l’esistenza di un servizio in atto, di un “gestore uscente” e di una platea di lavoratori già impiegati sull’appalto.

Ne consegue che la parte aggiudicataria non avrebbe in alcun modo potuto (né dovuto) rendere una dichiarazione di impegno al riassorbimento di personale, in realtà, in concreto inesistente."

DISCREZIONALITÀ TECNICA E REQUISITI TEMPORALI NELLA VALUTAZIONE DELL’ESPERIENZA PROFESSIONALE (108)

È legittima l'esclusione, ai fini dell'attribuzione del punteggio tecnico esperienziale, dei titoli di accreditamento o iscrizione presso fondi interprofessionali conseguiti in data successiva alla pubblicazione del bando di gara, in quanto tali titoli non sono rappresentativi di un'esperienza professionale da intendersi quale dato già acquisito e consolidato nel bagaglio dell'operatore economico.

"[...] la sentenza impugnata ha fatto corretta applicazione dell’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui, nelle procedure di affidamento aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione delle offerte tecniche costituisce espressione di discrezionalità tecnica della commissione giudicatrice, per cui il sindacato giurisdizionale, pur essendo pieno, non può diventare sostitutivo delle valutazioni dell’amministrazione e si limita alla verifica della ragionevolezza, logicità, coerenza e attendibilità delle stesse, senza consentire al giudice di sovrapporre il proprio apprezzamento tecnico a quello dell’amministrazione in assenza di manifesti profili di erroneità o illogicità (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 2026, n. 3162).

[...] la commissione si è limitata ad applicare l’art. 7.1. della lettera di invito, alla luce dei chiarimenti forniti, in modo puntuale e coerente nei confronti di tutti i partecipanti e, quindi, escludendo non solo nei confronti della ricorrente/appellante, ma anche nei confronti di tutti gli altri operatori, i fondi di iscrizione successivi al bando, in quanto non espressivi di una esperienza, da intendersi quale dato già acquisito."

MANCATA PREVISIONE NELLA LEX SPECIALIS DEI CRITERI PREMIALI PER LA PARITÀ DI GENERE: VIOLAZIONE DI UNA NORMA IMPERATIVA CHE GIUSTIFICA L'ANNULLAMENTO IN AUTOTUTELA DELLA GARA (108)

In materia di procedimenti ad evidenza pubblica, l'aggiudicazione provvisoria o la proposta di aggiudicazione rivestono natura di atti meramente endoprocedimentali, inidonei a generare un affidamento tutelabile; ne discende che l'Amministrazione non è tenuta a comunicare l'avvio del procedimento di annullamento d'ufficio della gara al concorrente provvisoriamente aggiudicatario. È altresì immune da vizi il provvedimento di annullamento in autotutela fondato sulla mancata inclusione nel bando dei criteri premiali afferenti alla certificazione della parità di genere, attesa la natura di criterio legale cogente di tale previsione, il cui mancato rispetto legittima il ritiro della gara in omaggio al principio del risultato.

"Come da tempo statuito, invero, da questo Consiglio: “l’Amministrazione che si determini all'annullamento, in sede di autotutela, di una gara d'appalto, non è tenuta a darne previa comunicazione, ex art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241, finanche all'aggiudicatario provvisorio, atteso che l'aggiudicazione provvisoria ha natura di atto endoprocedimentale, inserendosi nell'ambito della procedura di scelta del contraente come momento necessario ma non decisivo, atteso che la definitiva individuazione del concorrente, cui affidare l'appalto, risulta cristallizzata soltanto con l'aggiudicazione definitiva; pertanto, versandosi ancora nell'unico procedimento iniziato con l'istanza di partecipazione alla gara, e vantando in tal caso l'aggiudicatario provvisorio solo una mera aspettativa alla conclusione del procedimento, non si impone la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela” (cfr. già Cons. Stato, V, 23 giugno 2010, n. 3966).

[...]

“Anche in relazione ai procedimenti ad evidenza pubblica per l’affidamento di lavori, servizi e forniture, l’amministrazione conserva il potere di ritirare in autotutela il bando, le singole operazioni di gara o lo stesso provvedimento di aggiudicazione, ancorché definitivo, in presenza di vizi dell’intera procedura, ovvero a fronte di motivi di interesse pubblico tali da rendere inopportuna, o anche solo da sconsigliare, la prosecuzione della gara (Cons. Stato, n. 6313 del 2018)” (Cons. Stato, V, 16 maggio 2024, n. 4349).

Si condividono, dunque, le statuizioni del giudice di prime cure, secondo cui, nel caso di specie, non sussiste “il carattere irragionevole o manifestamente illogico del provvedimento, atteso che l’annullamento della procedura si è fondato su rilievi relativi alla corretta valorizzazione di criteri premiali, con particolare riferimento alla mancata applicazione dell’art.108 comma 7 del D.lgs. 36/23 il quale prevede un obbligo di inserire nella lex specialis le clausole premiali per la promozione della parità di genere di cui all’art. 46 bis del codice delle pari opportunità, di cui al d.Lgs 11 aprile 2006 n. 198. Tale impostazione è stata sottolineata dall’ANAC la quale, con il parere di precontenzioso di cui alla delibera n.145 del 9.4.25, ha chiarito che la parità di genere non è una clausola opzionale, ma un criterio legale cogente, da rispettare in ogni fase della procedura” (cfr. sentenza impugnata)."

PREVALENZA DELLA FORMULA MATEMATICA SOSTANZIALE SULLA DENOMINAZIONE FORMALE ERRATA (1)

In tema di appalti pubblici, il contrasto tra la denominazione formale di un criterio di valutazione dell'offerta economica (nella specie, definito "interpolazione lineare") e la formula matematica per il calcolo del coefficiente descritta nel disciplinare (nella specie, configurante una "proporzione inversa") va risolto in favore di quest'ultima, costituendo essa il contenuto sostanziale e imperativo della regola di gara.

"Al di là della erronea denominazione del tipo di metodo di calcolo (trattasi probabilmente di un refuso) l’Allegato 3 del disciplinare contiene poi, in effetti, la descrizione in termini matematici del criterio della proporzione inversa e non quello della interpolazione lineare (questione peraltro pacifica);

In altre parole, ciò che rileva è la formula matematica effettivamente descritta nel disciplinare e non la denominazione formale e letterale del metodo da utilizzare;

La formula effettivamente descritta, in termini sostanziali, finisce quindi per superare il nomen iuris ossia la denominazione eminentemente formale indicata nella legge di gara;

E ciò in quanto è destinato a prevalere l’aspetto contenutistico, e non quello nominalistico, della formula che si intende utilizzare;

Per regola generale gli aspetti sostanziali debbono infatti sempre prevalere, ove possibile, su quelli eminentemente formali."

SE IL BANDO CIRCOSCRIVE LA RIPARAMETRAZIONE AI SINGOLI CRITERI DI VALUTAZIONE, È PRECLUSO ALLA COMMISSIONE DI GARA PROCEDERE A UNA RIPARAMETRAZIONE GLOBALE (108)

È illegittima l'aggiudicazione di una gara d'appalto qualora la Commissione proceda alla riparametrazione globale dell'offerta tecnica in assenza di una specifica previsione nel bando che ne autorizzi l'applicazione oltre i singoli criteri di valutazione.

"[...] la riparametrazione delle offerte [...] costituisce un’operazione facoltativa di carattere discrezionale, non disciplinata da alcuna norma di legge, che, per essere applicata, richiede un’esplicita e motivata disposizione della legge di gara, nel caso di specie assente (Cons. St. sez. V, 12 ottobre 2021, n. 6845).

Più in particolare, è stato chiarito che “Astrattamente, la riparametrazione può essere effettuata per singoli criteri (o sub-criteri) o per l’intera offerta tecnica. Nel primo caso, la funzione è quella di allineare il punteggio del miglior offerente per quel criterio al “peso” (ossia all’importanza) attribuito dalla lex specialis a tale criterio, valorizzandone l’incidenza ponderale sulla complessiva valutazione dell’offerta tecnica. Nel secondo caso, la funzione è quella di assicurare che l’offerta migliore sul piano tecnico consegua il punteggio massimo, in modo che - nella valutazione integrale dell’offerta - l’elemento tecnico sia valorizzato maggiormente dell’elemento economico (T.A.R. Torino, sezione seconda, 20 aprile 2023, n. 340).

[...] Non è stata [...] prevista alcuna riparametrazione del punteggio globale dell’offerta tecnica e, dunque, nel silenzio della lex specialis, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale sopra riportato, che il Collegio condivide, nessuna riparametrazione sul punteggio tecnico complessivo avrebbe potuto essere applicata.

Tale interpretazione, del resto, si pone in linea con quanto statuito dall’orientamento della maggioranza della giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 23 marzo 2018, n.1845) ed è conforme, altresì, a quanto previsto nelle linee guida dell’ANAC n. 2.0/OEPV (aggiornate alla delibera 424 del 2 maggio 2018), nella parte in cui – al paragrafo III, pagina 11 – dispongono che: “La riparametrazione risponde ad una scelta discrezionale della stazione appaltante che deve essere espressamente prevista nei documenti di gara ed è finalizzata a preservare l’equilibrio tra le diverse componenti dell’offerta, in modo che, in relazione a tutte le componenti, l’offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con conseguente rimodulazione delle altre offerte”. Dunque, l’equilibrio deve sussistere, oltre che tra l’offerta tecnica e l’offerta economica complessivamente, anche fra tutte le componenti dell’offerta, sia di quella tecnica che di quella economica."

È INAMMISSIBILE IL MOTIVO DI RICORSO FONDATO SU DOCUMENTI COPERTI DA SEGRETO TECNICO ACQUISITI IN ELUSIONE DI UN DINIEGO PARZIALE DI ACCESSO NON IMPUGNATO (35)

"[...] tra i documenti allegati al ricorso è stata depositata [...] l’offerta tecnica della controinteressata in versione non oscurata, mentre alla ricorrente era stata esibita, a seguito del parziale accoglimento dell’istanza di accesso, la versione di tale offerta oscurata nelle parti ritenute coperte da segreti tecnici o commerciali.

Ad avviso del Collegio, come condivisibilmente osservato dal Comune [...] e dalla controinteressata, non possono ritenersi utilizzabili in giudizio le parti oscurate dell’offerta tecnica di quest’ultima, acquisite dalla ricorrente in versione non oscurata in violazione delle decisioni assunte dalla stazione appaltante in sede di accesso agli atti (e non impugnate). Diversamente opinando, si consentirebbe alla parte di eludere la disciplina prevista in materia di accesso agli atti di gara coperti da segreti tecnici o commerciali (artt. 35 e 36 d.lgs. n. 36/2023).

Pertanto, non potendo essere oggetto di sindacato giurisdizionale le parti di un’offerta tecnica che sono state oscurate con decisione della stazione appaltante non impugnata e divenuta definitiva, i motivi di ricorso fondati su informazioni contenute nelle predette parti oscurate devono ritenersi inammissibili."

***

"La giurisprudenza ha inoltre chiarito che “…il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha ad oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se, in concreto, l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; con la conseguenza che la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo. Invero, l’esito della gara può essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile ed insidiata da indici di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto. La valutazione di congruità costituisce, pertanto, espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della stazione appaltante renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (cfr., ex multis, Cons. Stato, V, 17-5-2018, n. 2953; V, 24-8-2018, n. 5047; III, 18-9-2018, n. 5444)” (Cons. di Stato, sent. n. 10840/2022)."

***

"La giurisprudenza ha chiarito che “…sono costi indiretti della commessa quelli relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai costi diretti della commessa comprensivi di tutti i dipendenti impiegati specificamente per l’esecuzione della stessa. L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti, il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto (Consiglio di Stato sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786)” (Cons. di Stato, sent. n. 4250/2025, par. 13 della motivazione, cfr. anche Cons. di Stato, sent. n. 10139/2025)."

LIMITI DEL PRINCIPIO DI EQUIVALENZA E NATURA STRUTTURALE DEL PRODOTTO OFFERTO (79)

Il principio di equivalenza funzionale trova un limite insuperabile nelle previsioni della lex specialis che definiscano la natura fisica e strutturale del prodotto in modo univoco e distinto rispetto ad altre categorie merceologiche. L'offerta di un prodotto strutturalmente diverso integra un'ipotesi di aliud pro alio, indipendentemente dalla possibile equivalenza dei risultati clinici.

"Nel caso di specie, la stazione appaltante non ha descritto un prodotto tramite riferimento a uno standard tecnico od un obbiettivo da raggiungere né, sul versante opposto, ha inteso fare riferimento ad un marchio specifico o a caratteristiche assolutamente individualizzate: ha descritto una categoria di prodotti fisicamente definita (l’idrogel), distinguendola espressamente dai liquidi/solidi che aveva richiesto in altri lotti.

Applicare il principio di equivalenza in questo contesto significa non correggere una specificazione tecnica eccessivamente restrittiva, ma modificare l’oggetto dell’appalto.

Questo Tribunale ha in precedenza accolto, ad esempio con la sentenza n. 1381 del 2025, una censura fondata sul principio di equivalenza funzionale in una controversia avente ad oggetto dispositivi emostatici con riguardo alle certificazioni richieste espressamente dalla Stazione appaltante, anche se ritenute in concreto inesigibili, interpretando quindi il concetto di equivalenza nel modo più ampio possibile, sostanzialmente nei termini invocati dalla parte controinteressata nella fattispecie odierna.

Il limite dell’equivalenza funzionale di fronte al chiaro dato testuale della lex specialis è stato però affermato dal giudice d’appello, che ha riformato proprio la pronuncia di questo Collegio sopra indicata (Cons. Stato, Sez. III, n. 4680 del 2026).

Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’esigenza di interpretare la legge di gara secondo canoni di ragionevolezza e proporzionalità (come ritenuto dal primo giudice) non può spingersi fino a negare precettività alla previsione letterale quando essa è inequivoca, costituendo quest’ultima un limite insuperabile posto a presidio della par condicio fra i concorrenti.

In definitiva, sulla base di queste premesse, deve ritenersi che in una procedura aggiudicata secondo il criterio del prezzo più basso la conformità tecnica ai requisiti minimi costituisca condizione binaria di ammissione.

Non esiste margine di ponderazione né di compensazione tra caratteristiche.

La valutazione di equivalenza funzionale, che presuppone un giudizio comparativo sulle prestazioni, è strutturalmente incompatibile con questo criterio di aggiudicazione quando la difformità attiene a un requisito espressamente richiesto dal tenore testuale della legge di gara e dall’analisi sistematica delle altre sue previsioni."

IL SOCCORSO ISTRUTTORIO NON PUÒ ESSERE ATTIVATO PER SUPPLIRE ALL'OMESSA PRODUZIONE DI DOCUMENTI CHE COSTITUISCONO PARTE INTEGRANTE DELL'OFFERTA TECNICA (101)

In materia di gare pubbliche, deve escludersi la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio qualora la carenza documentale riguardi elementi costitutivi dell'offerta tecnica necessari per la valutazione del merito qualitativo e l'attribuzione del punteggio. L'integrazione tardiva di certificazioni ISO, piani operativi o schede tecniche dei prodotti, espressamente richiesti dalla legge di gara a corredo dell'offerta, configura un'integrazione postuma del contenuto dell'offerta stessa, in contrasto con l'onere di autoresponsabilità dei partecipanti e con il principio di par condicio.

"La natura della documentazione assume rilevanza nel caso di specie, in quanto il soccorso istruttorio deve essere escluso qualora l’attivazione di esso sia riferita all’omessa esibizione della “documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica”.

A mente della legge di gara, appare dunque evidente che la documentazione mancante era riferita all’offerta tecnica atteso che, come sopra precisato, il disciplinare aveva espressamente previsto che la documentazione in ordine al possesso dei requisiti di cui ai citati sub criteri andava fornita in sede di offerta.

In altri termini, la riscontrata carenza della documentazione prodotta dalle ditte prima e seconda gradata, che emerge dalla lettura del verbale del 26.11.2025, contrariamente a quanto ritenuto dalla resistente Amministrazione, non poteva essere sanata con il soccorso istruttorio, in questo modo supplendo all’onere di autoresponsabilità del concorrente e, quindi, consentendo una inammissibile integrazione dell’offerta tecnica.

La possibilità di usufruire del soccorso istruttorio deve essere, infatti, necessariamente bilanciata con il dovere di ciascun partecipante di assumersi la responsabilità delle proprie dichiarazioni o del mancato assolvimento degli oneri previsti dalle regole di gara in ordine alla documentazione dei requisiti di partecipazione, ovvero di ulteriori requisiti dalla cui titolarità dipenda l’assegnazione di un maggiore o minore punteggio, pena l’imposizione alla commissione di gara un obbligo istruttorio a cui non è tenuta

e, soprattutto, la violazione della par condicio tra i concorrenti (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez. V, 3 dicembre 2025, n. 9509)."

SERVIZI DI INGEGNERIA E ARCHITETTURA ED EQUO COMPENSO: PER IL TAR CALABRIA E' LEGITTIMO IL RIBASSO INTEGRALE SULLA QUOTA VARIABILE DEL CORRISPETTIVO (41)

Nei servizi di architettura e ingegneria, è legittima l'offerta economica che presenti un ribasso del 100% sulla quota del 35% dell’importo posto a base di gara, non configurandosi una violazione del divieto di gratuità della prestazione intellettuale, poiché il principio dell’equo compenso è salvaguardato dalla quota fissa del 65% non soggetta a ribasso. L'Amministrazione che intenda escludere il concorrente per anomalia dell'offerta non può fondare il provvedimento sul mero automatismo dell'esistenza di spese operative, ma deve fornire una motivazione analitica che dimostri come tali costi pregiudichino la concreta remuneratività del servizio.

"nella [...] prospettiva di un equilibrato contemperamento tra il principio dell’equo compenso e la promozione del principio di concorrenzialità, secondo la recente giurisprudenza che si è occupata di tale disposizione, non è preclusa la possibilità di offrire un ribasso del 100% sulla quota del 35%, in quanto “l’assunto [...] per cui il ribasso pari al 100% sarebbe in contrasto con il divieto di gratuità delle prestazioni di natura intellettuale, è smentito dalla evidente circostanza che il profilo afferente alla progettazione ha già una parte fissa (65%), sicché la controinteressata ha, di fatto, proposto un ribasso non dell’intero compenso, ma del 100% della quota del 35%” (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II, 18 marzo 2026, n. 5142, e sez. II, 23 marzo 2026, n. 5405)"

ILLEGITTIMITÀ DELLA LEX SPECIALIS PER CLAUSOLE CONTRADDITTORIE SULLA RIPARAMETRAZIONE DEI PUNTEGGI (108)

È illegittima la procedura di gara qualora il Disciplinare contenga clausole contraddittorie in ordine alla riparametrazione dei punteggi tecnici, richiamandola formalmente ma omettendo di specificarne le modalità operative e le formule di calcolo. Tale incertezza normativa impedisce ai concorrenti di calibrare consapevolmente le proprie offerte, violando i principi di trasparenza e fiducia e falsando la concorrenza.

"In definitiva, il Disciplinare di gara è stato redatto in modo non lineare e intrinsecamente contraddittorio, senza che l’evidente distonia tra le sopra richiamate disposizioni, nel loro insieme, possa essere superata in via interpretativa, nemmeno considerando il richiamo alla riparametrazione alla stregua di un rinvio “a vuoto” o mero refuso, come eccepito nelle avverse difese. Il Disciplinare, infatti, in base alle singole disposizioni considerate, talvolta sembra prevederla (artt. 18.1 e 22) e talaltra escluderla (art. 18.2), limitandosi solo a stabilire che alla stessa si proceda dopo aver verificato il rispetto della prevista soglia di sbarramento.

Stando così le cose non può trovare neanche applicazione il principio, elaborato da una pacifica giurisprudenza del giudice amministrativo, secondo cui l’interpretazione della lex specialis soggiace, come per tutti gli atti amministrativi, alle stesse regole stabilite per i contratti dagli artt. 1362 e ss., tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, fermo restando, per un verso, che il giudice deve in ogni caso ricostruire l’intento perseguito dall’amministrazione ed il potere concretamente esercitato sulla base del contenuto complessivo dell’atto (c.d. interpretazione sistematica) e, per altro verso, che gli effetti del provvedimento, in virtù del criterio di interpretazione di buona fede, ex art. 1366 c.c., devono essere individuati solo in base di ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 marzo 2021, n.1804 che richiama, della stessa Sezione, sent. 2 settembre 2013, n. 4364 e Sez. V, 27 marzo 2013, n. 1769).

Nel caso all’esame del Collegio non si tratta, infatti, di disposizioni poco chiare di cui va stabilita la portata, ma di contrasto tra regole dettate dalla lex specialis di gara.

Colgono nel segno le osservazioni della ricorrente per cui una tale contraddittorietà inficia l’affidamento e la fiducia degli operatori economici nell’operato della SA e nella lex specialis e quindi viola gli artt. 2 e 5 d.lgs. 36/2023, falsando così anche la concorrenza. Invero, la riparametrazione influisce fortemente sulle sorti delle procedure di gara e sulle strategie delle imprese nella formulazione delle offerte e quindi nella partecipazione alla procedura, per cui introdurre elementi di contraddittorietà nella lex specialis in ordine alla riparametrazione lede la concorrenza, in quanto svia l’operatore economico nella predisposizione delle offerte.

A tal riguardo si è affermato che il ricorso al criterio della riparametrazione è in grado di esercitare forte influenza sulle sorti delle procedure di gara e sulle condotte delle imprese, modificando profondamente (a valle) l’ordine di valutazioni e punteggi attribuiti dalle Commissioni, ma anche (a monte) incidendo sulle strategie di gara delle imprese partecipanti (che potranno essere ragionevolmente diverse a seconda che si sappia che il massimo punteggio sul versante qualitativo sarà riservato alla sola offerta davvero eccellente o invece potrà essere ottenuto dall’offerta qualitativamente migliore anche quando intrinsecamente modesta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 2014, n. 4359; Tar Salerno, Sez. I, 17 ottobre 2023, n. 2313).

Proprio in ragione del notevole impatto che la riparametrazione può determinare sulle sorti di ogni procedura, la c.d. doppia riparametrazione deve essere prevista dalla legge di gara in maniera espressamente (“è la lex specialis che deve, pertanto, fare stato al riguardo, stabilendo fino a che punto si imponga la tutela dell'equilibrio astratto corrispondente ai massimali di punteggio da essa stessa contemplati” cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 gennaio 2016, n. 266), e, si soggiunge, con una formulazione lineare e univoca, che non dia adito a dubbi sulla sua portata applicativa; ciò, si rimarca, in ragione delle conseguenze che ne potrebbero derivare sulla formulazione delle offerte tecniche ed economiche da parte degli operatori economici, e, dunque, a garanzia della trasparenza delle regole e del rispetto della par condicio competitorum."

LA CARENZA DI PROGRAMMAZIONE DI ACQUISTI DI SERVIZI/FORNITURE NON DETERMINA NULLITÀ/ANNULLABILITÀ AUTOMATICA DEGLI ATTI SUCCESSIVI DI AFFIDAMENTO (37)

L’eventuale difformità dall’obbligo programmatorio previsto dall'art. 37 del D.Lgs. n. 36/2023, in assenza di una specifica previsione normativa che ne sancisca l’invalidità automatica, non può essere fatta valere come vizio in re ipsa dell’aggiudicazione, assumendo rilievo nel giudizio amministrativo solo ove sia dimostrata la concreta lesività sulla posizione giuridica del concorrente.

"Ai sensi dell’art. 37 d.lgs. 36/2023, la programmazione di servizi e forniture costituisce segmento ordinario e strutturale del ciclo di vita del contratto pubblico, imponendo alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti l’adozione del programma triennale degli acquisti di beni e servizi, approvato nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio (e, per gli enti locali, secondo le regole della programmazione economico‑finanziaria e i principi contabili), quale strumento di pianificazione, trasparenza e razionalizzazione della spesa. In particolare, per la parte relativa a beni e servizi, il comma 3 stabilisce che il programma triennale e i relativi aggiornamenti annuali devono indicare gli acquisti di importo stimato pari o superiore alla soglia di cui all’art. 50, comma 1, lett. b), così delimitando l’ambito oggettivo dell’obbligo programmatorio per gli affidamenti sopra‑soglia “interna” del Codice.

L’art. 37 prevede inoltre un obbligo di pubblicazione del programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali sia sul sito istituzionale sia nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici, così assicurando conoscibilità esterna e verificabilità del quadro esigenziale e delle scelte allocative dell’Amministrazione.

La disposizione precisa, altresì, che essa non si applica alla pianificazione delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza (piano distinto), ferma restando la necessità di raccordo tra programmazione della singola amministrazione e strumenti di centralizzazione, secondo quanto stabilito dal rinvio attuativo.

In chiusura, il comma 6 rinvia all’Allegato I.5, che definisce in modo puntuale gli schemi tipo, gli ordini di priorità, le condizioni per modificare la programmazione e per procedere ad acquisti non previsti, nonché le modalità di raccordo con la pianificazione di centrali di committenza e soggetti aggregatori: ciò conferma che la programmazione degli acquisti (anche di servizi) non è mero adempimento formale, ma atto organizzatorio‑contabile che seleziona, priorizza e rende trasparenti le scelte di approvvigionamento, fungendo da presupposto ordinario per l’avvio delle procedure di affidamento e da presidio di coerenza tra fabbisogni, risorse e scelte procedurali.

Occorre inoltre rilevare che, pur configurando la programmazione come adempimento doveroso e strutturale (programma triennale e aggiornamenti annuali, obblighi di pubblicazione e rinvio all’Allegato I.5 per schemi e condizioni di modifica), il d.lgs. 36/2023 non prevede che la mancata programmazione di un acquisto di servizi o forniture determini ipso iure una conseguenza invalidante (nullità/annullabilità automatica) degli atti della procedura di affidamento successiva.

L’art. 37 si limita a disciplinare contenuti, soglie, pubblicità e raccordi organizzativi della programmazione, senza tipizzare una sanzione caducatoria per l’ipotesi di acquisto non programmato.

Ne consegue che l’eventuale difformità dall’obbligo programmatorio, in assenza di una previsione normativa che ne sancisca l’invalidità automatica, non può essere fatta valere come vizio “in re ipsa” dell’aggiudicazione, ma, secondo l’impostazione fatta propria anche dalle difese erariali, assume rilievo nel giudizio amministrativo solo ove sia dimostrata la concreta lesività sulla posizione giuridica del ricorrente (ad esempio per effetti distorsivi su concorrenza/trasparenza o per frazionamenti/elusioni), non potendo il processo trasformarsi in un controllo oggettivo sul mero rispetto della legge sganciato dall’utilità pratica conseguibile.

In altri termini la programmazione, pur costituendo fase strutturale del ciclo di vita del contratto pubblico e dovere funzionale dell’amministrazione, opera principalmente come presidio di razionalità gestionale, tempestività ed efficienza, senza che dalla sua eventuale carenza discenda, di per sé, un effetto automaticamente invalidante sulle procedure di affidamento successive.

La programmazione viene valorizzata dal legislatore quale matrice teleologica che giustifica l’indizione della gara e impone coerenza tra fabbisogno, tempi e adempimenti, osservando che consentire tempi indeterminati e “sine die” per la stipula/esecuzione finirebbe per contraddire il bisogno che ha mosso l’amministrazione secondo un dovere funzionale di razionale programmazione degli acquisti, con conseguente frizione rispetto ai canoni di buona amministrazione ed ai principi di economicità, efficacia e tempestività; in questa prospettiva, la programmazione rileva come criterio ordinante e parametro di coerenza dell’azione amministrativa (e non come condizione legale tipizzata di validità dell’affidamento), sicché l’eventuale omissione non è trattata come vizio caducatorio automatico dell’intera sequenza procedimentale, ma come profilo che incide sul corretto governo del procedimento e sulla sua ragionevolezza complessiva (cfr. sul punto Consiglio di Stato, sez. III, n. 6074 del 2023).

A sostegno della rilevanza dell’obbligo di programmazione e delle conseguenze della sua mancanza, nel ricorso sono richiamate sia la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 27.07.2021, n. 5561 che la determinazione ANAC n. 5 del 06.11.2013, le quali però non militano nel senso indicato dalla ricorrente.

Dall’esame sia della pronuncia sia delle Linee guida ANAC (Determinazione n. 5 del 06.11.2013) emerge un’impostazione sostanzialmente convergente: la programmazione è certamente qualificata come fase obbligatoria/funzionale (o comunque “virtuosa” e doverosa sul piano dell’organizzazione e dell’impiego razionale delle risorse), ma non viene elevata a causa autonoma e automatica di invalidità delle procedure successive."

***

Ai fini del superamento della c.d. "prova di resistenza", l’interesse al ricorso del terzo classificato sussiste solo se le censure siano tali da incidere sulle posizioni che lo precedono in modo da consentirgli il collocamento al primo posto, non essendo sufficiente un'utilità meramente eventuale o un generico scorrimento della graduatoria.

"L’interesse del concorrente terzo graduato contro l’aggiudicazione è configurabile solo se, all’esito della c.d. “prova di resistenza”, l’accoglimento delle censure sia idoneo a procurargli un’utilità concreta, attuale e immediata, cioè la reale possibilità di conseguire l’aggiudicazione (o, in alternativa, la rinnovazione della gara per vizi “a carattere generale”).

La “prova di resistenza”, quale declinazione dell’interesse a ricorrere in materia di gare pubbliche, non si esaurisce nella dimostrazione di un generico vantaggio o di una mera possibilità di “migliorare” la propria posizione, ma richiede una verifica prognostica ex ante dell’utilità concreta, attuale e immediata conseguibile dall’eventuale annullamento degli atti impugnati: in particolare, quando l’impugnazione non è diretta a ottenere la riedizione integrale della procedura ma mira a conseguire l’utilità finale dello scorrimento o della correzione delle valutazioni, l’azione è ammissibile solo se il ricorrente dimostri che, se le operazioni si fossero svolte correttamente, sarebbe risultato con certezza aggiudicatario, ossia che l’accoglimento delle censure condurrebbe al superamento del primo classificato e quindi all’aggiudicazione in suo favore.

Tale principio è affermato in termini espliciti dalla giurisprudenza che qualifica la prova di resistenza come dimostrazione a priori della sicura aggiudicazione al ricorrente e, conseguentemente, come condizione dell’azione volta a scalzare la posizione dell’impresa aggiudicataria (prima graduata), escludendo che l’annullamento possa considerarsi utile se non produce un vantaggio diretto nella forma dell’aggiudicazione (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. V, 23.04.2025, n. 8000; Cons. Stato, Sez. V, 7.01.2020, n. 83; Cons. Stato, sez. III, 2.03.2017, n. 972)."

L’ATTRIBUZIONE DEL SOLO PUNTEGGIO NUMERICO È ILLEGITTIMA PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE SE IL BANDO DI GARA NON PREVEDE SUB-CRITERI O UNA GRIGLIA DI PARAMETRI (108)

In tema di valutazione delle offerte tecniche, il voto numerico esprime un giudizio che presuppone, ma non integra, una valutazione; pertanto, la Commissione deve esplicitare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, specialmente quando la lex specialis non tipizzi parametri di graduazione del punteggio.

"La giurisprudenza amministrativa (per tutte Consiglio di Stato sez. VI, 14/10/2025, n. 8036; T.A.R. L’Aquila Abruzzo sez. I, 12/04/2024, n. 184) si è ripetutamente interrogata sulla sufficienza della motivazione espressa sinteticamente con un voto numerico, all’esito della valutazione di prove concorsuali, per il conferimento di incarchi pubblici, o di offerte tecniche, per l’aggiudicazione dei contratti pubblici, ed è pervenuta ad affermare il principio secondo il quale il voto numerico esprime un giudizio che non integra, ma presuppone una valutazione; insomma, la valutazione deve spiegare il “perché” del voto e non potrebbe essere altrimenti posto che l’art. 3 l. 241/1990 prescrive di «indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria»”.

Solo attraverso l’enunciazione degli aspetti concreti di ciò che deve essere valutato - previa sussunzione nel criterio astratto di valutazione - e del motivo per il quale ad essi viene attribuito un certo valore numerico, attraverso o il rinvio a formule esplicative corrispondenti a ciascun valore convenzionale, o una esplicita esternazione ex post del processo decisionale, è possibile comprendere perché è stato attribuito un certo voto numerico, non potendosi trascurare che solo attraverso l’esternazione dei “presupposti di fatto” della motivazione, certamente non desumibili dal voto numerico, si ha certezza che l’amministrazione ha effettivamente esaminato l’oggetto da valutare."

DOTAZIONI MINIME STRUMENTALI: SE CONFIGURATE COME IMPEGNO DA ASSOLVERE ALL'AVVIO DELL'APPALTO, SONO UN REQUISITO DI ESECUZIONE E NON UN ELEMENTO COSTITUTIVO DELL'OFFERTA TECNICA (108)

In sede di gara d'appalto, la mancata indicazione analitica in offerta tecnica delle dotazioni minime del parco macchinari non determina l'esclusione del concorrente qualora tali prescrizioni abbiano natura di requisiti di esecuzione e non di ammissione. Il rispetto di tali standard costituisce un obbligo di risultato presidiato dalle sanzioni contrattuali in fase esecutiva.

"Il rispetto della dotazione minima è dunque configurato quale obbligo di risultato in fase esecutiva, assistito da meccanismi di verifica, controllo e sanzione nel corso del contratto; non è, invece, previsto alcun meccanismo di verifica formale in sede di ammissione, né una sanzione espulsiva automatica correlata alla mancata analitica riproduzione in offerta dell’elenco minimale.

[...]

Per l’esame della questione va rammentato il principio di diritto sopra enunciato, in ordine al potere del G.A. sull’attività valutativa della Stazione appaltante in tema di valutazione dell’offerta tecnica, in quanto nonostante il giudice abbia accesso pieno e totale al processo valutativo della Stazione appaltante, resta ineludibile l’esigenza di rispetto del principio di separazione dei poteri.

Secondo l’indirizzo prevalente espresso dalla giurisprudenza, qualora in sede di riedizione della valutazione tecnica e di applicazione del criterio prescelto dalla P.A., il giudice approdi ad un esito valutativo diverso da quello raggiunto dalla Stazione appaltante, ma pur sempre rientrante nel ventaglio delle soluzioni opinabili cui il criterio può condurre, deve essere data prevalenza alla valutazione amministrativa (Cons. Stato, n. 3162 del 2026 citata)."

VERIFICA DELL'ANOMALIA DELL'OFFERTA: ANCHE SE AVVIENE A DISTANZA DI TEMPO, L'ENTE HA L'OBBLIGO DI CONSIDERARE LE TABELLE MINISTERIALI DEL LAVORO AGGIORNATE (87)

In sede di verifica della congruità dell'offerta, la valutazione della Stazione Appaltante non può prescindere dal considerare i nuovi livelli retributivi previsti dalle tabelle ministeriali sopravvenute nel corso del procedimento, atteso che il giudizio di anomalia mira a garantire l'idoneità dell'offerta a realizzare il programma negoziale nel tempo dell'esecuzione. È illegittimo il ricorso anticipato al meccanismo della revisione prezzi durante il sub-procedimento di verifica di anomalia per ovviare a eventuali sottostime della manodopera, poiché tale istituto è riservato esclusivamente alla fase esecutiva del rapporto contrattuale.

"Preme, al riguardo, rammentare la univoca giurisprudenza amministrativa formatasi sul tema della rilevanza delle sopravvenienze contrattuali – e dei conseguenti aggiornamenti delle tabelle ministeriali – in sede di riedizione del potere di verifica di anomalia dei costi della manodopera.

Segnatamente, il Consiglio di Stato ha evidenziato che la tesi per cui la valutazione di congruità sia sempre riferita al momento in cui l’offerta è stata predisposta e presentata

in gara non può essere sostenuta “né in termini generali né, soprattutto, quando si tratti di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato” (così, Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2024, n. 9042). Come noto, infatti, la funzione che l’ordinamento assegna al procedimento di verifica della affidabilità economica dell’offerta è quella di stabilire se quest’ultima sia attendibile sotto il profilo economico e affidabile in vista della futura esecuzione delle prestazioni contrattuali; indi, la verifica in parola non ha un obiettivo limitato alla valutazione della attendibilità dell’offerta agli esclusivi fini dell’aggiudicazione, e quindi con un orizzonte temporale segnato dallo svolgimento della procedura di gara, bensì è rivolta anche – se non soprattutto – all’esecuzione del contratto, vale a dire a garantire che la proposta individuata come possibile aggiudicataria della gara sia idonea a realizzare il programma negoziale. Alla luce di quanto appena indicato, la valutazione dell’Amministrazione appaltante non può prescindere dal considerare anche quei costi che, con ragionevole certezza, si presenteranno nel corso dell’esecuzione, nell’entità e nella consistenza prevedibile al tempo in cui la verifica di congruità è effettuata (così, ancora, Cons. Stato, n. 9042 del 2024, cit.). Difatti, “un conto è la normativa e i dati vigenti e disponibili al momento della formulazione dell’offerta, altra cosa sono le giustificazioni nel procedimento di anomalia. Quest’ultimo tende a prevenire un vulnus di qualità e affidabilità in executivis, e dev’essere condotto in relazione a dati ed elementi, il più possibile concreti e attuali, destinati a caratterizzare l’esecuzione del rapporto: è dunque evidente che in sede di giustificazioni avrebbero dovuto essere considerati i costi del lavoro derivanti dalla nuova tornata di contrattazione collettiva” (Cons. Stato, sez. III, 3 maggio 2022, n. 3460). Ciò in quanto l’aumento del costo del personale impiegato, “derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”; ragion per cui risulta “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] C.C.N.L. […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453, che richiama id., 7 luglio 2023, n. 6652).

A fronte di tali rilievi, la giurisprudenza amministrativa sostiene, condivisibilmente, che la stipula del nuovo C.C.N.L. di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla Stazione appaltante di tenere conto – in sede di verifica dell’anomalia – dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e, conseguentemente, di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi (cfr. Cons. Stato, sez. III, 21 novembre 2025, n. 9120; id., sez. V, n. 453 del 2024, cit.; id., sez. V, n. 6652 del 2023, cit.).

Nel caso di specie, il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi dal richiamato indirizzo giurisprudenziale che ha riconosciuto la necessità di tener conto, in sede di verifica di congruità dell’offerta – compreso il caso di rinnovazione conseguente ad un annullamento in sede giurisdizionale –, degli incrementi del costo della manodopera determinati dall’adozione di un nuovo C.C.N.L. e dall’aggiornamento delle tabelle ministeriali, essendo il giudizio di anomalia finalizzato a vagliare la sostenibilità economica complessiva dell’offerta."

DANNO CURRICULARE: RICONOSCIUTO ANCHE PER UN APPALTO DI BREVE DURATA E DI IMPORTO CONTENUTO

In materia di appalti pubblici, la prova del lucro cessante richiesto a titolo di risarcimento del danno per equivalente può essere fornita dall'operatore economico mediante una dettagliata relazione di stima asseverata; qualora tale documentazione non venga contestata dalla stazione appaltante nel corso del giudizio di primo grado, i dati in essa contenuti devono ritenersi provati ai sensi del principio di non contestazione.

"Con riferimento, inoltre, al danno curriculare, è evidente che l’appalto di specie assumeva enorme rilievo per la Società Cooperativa, atteso che le avrebbe garantito, oltre ad un significativo ritorno economico, un accrescimento di popolarità a livello nazionale, in quanto la Piramide ha sede in una regione diversa da quella di esecuzione dell’appalto in questione.

Ed invero, come chiarito da questo Consiglio: “Nel caso di mancata aggiudicazione, il danno conseguente al lucro cessante si identifica con l'interesse c.d. positivo, che ricomprende sia il mancato profitto (che l'impresa avrebbe ricavato dall'esecuzione dell'appalto), sia il danno c.d. curricolare (ovvero il pregiudizio subìto dall'impresa a causa del mancato arricchimento del curriculum e dell'immagine professionale per non poter indicare in esso l'avvenuta esecuzione dell'appalto). … il fatto stesso di eseguire un appalto pubblico (anche a prescindere dal lucro che l’impresa ne ricava grazie al corrispettivo pagato dalla stazione appaltante), possa essere, comunque, fonte per l’impresa di un vantaggio economicamente valutabile, perché accresce la capacità di competere sul mercato e, quindi, la chance di aggiudicarsi ulteriori e futuri appalti” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 12 maggio 2017, n. 2)."

FORNITURE FARMACEUTICHE: OFFERTA ESCLUSA SE IL REQUISITO TECNICO MINIMO DEL PRINCIPIO ATTIVO E' INFERIORE ALLA SOGLIA MINIMA PREVISTA DALLA LEX SPECIALIS (108)

È legittimo l’annullamento d'ufficio dell'aggiudicazione qualora l'offerta tecnica non rispetti i requisiti minimi previsti dal capitolato, non potendo l'equivalenza funzionale tra glucosio monoidrato e anidro prescindere dal rispetto dei parametri quantitativi minimi del principio attivo responsabile dell'efficacia del prodotto.

"Il provvedimento di autotutela non è neppure illegittimo nella parte in cui non avrebbe motivato in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico alla sua adozione, dal momento che aver (erroneamente) selezionato un’offerta priva di un requisito tecnico minimo richiesto dalla lex specialis «determina l’intrinseca lesione dell’interesse pubblico perseguito dalla stazione appaltante mediante l’indizione e lo svolgimento della gara» (in questi termini Cons. Stato, Sez. III, 28 maggio 2024, n. 4739).

[...]

Lo stesso indirizzo ermeneutico invocato dalla ricorrente (peraltro oggetto di rimeditazione da parte della più recente giurisprudenza: cfr. Cons. Stato, Sez. III, 7 maggio 2026, n. 3557) ammette che il principio di segretezza delle offerte subisca temperamenti nei casi in cui in sede di riesame la Commissione non disponga di alcun margine di discrezionalità alla stregua della disciplina di gara: nell’odierno giudizio si rientra in tale ipotesi, giacché la Commissione non ha proceduto ad una rivalutazione delle offerte “a buste aperte”, ma si è limitata a riscontrare l’oggettiva carenza di un requisito tecnico minimo in capo all’offerta della ricorrente e ne ha, in modo doveroso e vincolato, disposto l’esclusione.

Il primo motivo, alla luce dello scrutinio degli altri due, è parimenti da disattendersi in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, L. 241/1990, a mente del quale: «Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione di avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato»."

CLAUSOLA DELLA LEX SPECIALIS CHE QUANTIFICA A "ZERO" GLI ONERI DI SICUREZZA INTERFERENZIALI: ASSUME VALENZA IMMEDIATAMENTE ESCLUDENTE (108)

In materia di appalti pubblici, la clausola del bando che quantifica in misura pari a zero i costi della sicurezza interferenziale è immediatamente lesiva e deve essere contestata entro il termine decadenziale dalla pubblicazione del bando, poiché l'omessa o errata indicazione di oneri non soggetti a ribasso impedisce la corretta e consapevole elaborazione dell'offerta economica. Tale previsione deve ritenersi legittima nel merito qualora il servizio, pur prevedendo attività residuali presso la sede della committente, abbia natura prettamente intellettuale (consulenza, supporto specialistico, formazione), risultando così esentato ex lege dall'obbligo di stima dei costi interferenziali ai sensi dell'art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023.

"In linea generale, vanno considerate “clausole immediatamente escludenti” solo quelle che con assoluta e oggettiva certezza incidono direttamente sull’interesse delle imprese (Consiglio di Stato Sez. V, 8 gennaio 2021, n. 284).

Tanto premesso, giova in primo luogo ricordare che, come rappresentato dalla stessa parte ricorrente, l’art. 26 del d.lgs. n. 81/2008 prevede, al suo comma 5, che “nei singoli contratti di subappalto, di appalto e di somministrazione, anche qualora in essere al momento della data di entrata in vigore del presente decreto, di cui agli articoli 1559, ad esclusione dei contratti di somministrazione di beni e servizi essenziali, 1655, 1656 e 1677 del codice civile, devono essere specificamente indicati a pena di nullità ai sensi dell'articolo 1418 del codice civile i costi relativi alla sicurezza del lavoro con particolare riferimento a quelli propri connessi allo specifico appalto. I costi di cui primo periodo non sono soggetti a ribasso…”.

Ciò posto, la clausola della lex specialis oggetto di contestazione, ovvero proprio quella recante l’indicazione dei costi della sicurezza interferenziale in misura pari allo zero, fattispecie che secondo un condivisibile indirizzo giurisprudenziale è equiparabile al caso in cui sia mancata la previsione dei costi per la sicurezza ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 2941/2015: “… La percentuale di incidenza dello 0,0% in effetti equivale oggettivamente e logicamente a mancanza dell’indicazione dei costi e quindi di un elemento essenziale dell’offerta economica per come strutturato dall’Amministrazione…”) ha ad oggetto costi relativi alla sicurezza, “non soggetti al ribasso”, come previsto dalla disposizione normativa evocata dalla stessa parte ricorrente: la clausola in disamina deve essere quindi ricompresa, ad avviso del Collegio, nel novero delle clausole escludenti e segnatamente all’ipotesi concernente “gli atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione di voci di costo necessarie, come quella relativa ai costi della sicurezza “non soggetti a ribasso”.

Il Collegio deve altresì rilevare che la gravata clausola della lex specialis assume valenza immediatamente escludente anche sotto altro profilo: ed infatti, come correttamente osservato dalla controinteressata (cfr. memoria del 10.1.2026, pagg. 4-5), nei contratti di appalto, il committente (nel caso di specie la stazione appaltante) è tenuto ad indicare i costi della sicurezza interferenziale, secondo quanto previsto dall’art. 26 comma 5 del d.lgs. n. 81/2008, ma, secondo quanto stabilito dal comma 2 della medesima disposizione, i datori di lavoro in generale, ivi compresi i subappaltatori, devono, a) “cooperare” all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi sul lavoro e b) “coordinare” gli interventi “informandosi reciprocamente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze”.

Ne consegue che l’indicazione dei costi della sicurezza interferenziale in misura pari a zero, illegittima secondo la prospettazione ricorsuale, deve essere altresì ascritta alla categoria delle clausole escludenti che rendono “la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile” e/o che recano “disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica”.

Ed infatti, secondo un condivisibile indirizzo della giurisprudenza amministrativa “In tema di omessa indicazione nella disciplina di gara dei costi della sicurezza non soggetti a ribasso ed indeterminatezza del complessivo valore contrattuale, la Sezione ha già avuto modo di affermare come siffatte illegittimità incidano direttamente sulla formulazione dell'offerta, impedendone la corretta e consapevole elaborazione, sicché la lesività della stessa disciplina di gara va immediatamente contestata, senza attendere l'esito della gara per rilevare il pregiudizio che da quelle previsioni è derivato…” ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 5983/2013; cfr. anche Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 5421/2011)."

VERIFICA DELL'ANOMALIA NEGLI ACCORDI QUADRO: STRUTTURA MONOFASICA E ONERI PROBATORI (110)

Il Codice degli Appalti non impone alla Stazione Appaltante di reiterare la richiesta già formulata con la nota di avvio della verifica di anomalia, prevedendo una struttura monofasica del procedimento che si esaurisce con la presentazione delle spiegazioni da parte del concorrente.

"Il Collegio ricorda che l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina la sequenza del subprocedimento di verifica dell’anomalia prevedendo che, in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa, le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni ritenute necessarie, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni (comma 3).

Ricevute le spiegazioni “la stazione appaltante esclude l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti” (comma 5). La tempistica procedimentale stabilita dal Legislatore prevede che il contraddittorio sia articolato in una sola richiesta istruttoria, con assegnazione di un termine non superiore a quindici giorni per l’inoltro delle giustificazioni.

Sul punto anche la stessa giurisprudenza amministrativa ha sancito espressamente che “in relazione alla previgente disciplina, assimilabile in parte qua a quella sopra richiamata di cui all’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, per la verifica di anomalia dell’offerta la legge prevede una “struttura monofasica del procedimento (e non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, com’era, invece, nel regime disegnato dal previgente art. 87 d.lgs. n. 163/2006)”, e “pur consentendo alla stazione appaltante di far luogo a ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle ‘spiegazioni’, non introduce alcun obbligo in tal senso” (inter multis, cfr. Cons. Stato, V, 26 luglio 2022, n. 6577; III, 11 maggio 2021, n. 3709 e 3710). In tale contesto, così come già l’art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, l’attuale art. 110, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2023 impone l’esclusione dell’offerta anomala «se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3», oppure se «l’offerta è anormalmente bassa» in relazione ai parametri sub lett. a)-d) del medesimo comma 5 (cfr. Cons. Stato, V, 28 gennaio 2019, n. 690)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, sent. n. 844/2025).

Appare dunque evidente che – diversamente da quanto sostiene il RTI Ricorrente - il Codice Appalti non impone alla Stazione Appaltante di reiterare la richiesta già formulata con la nota di avvio della verifica di anomalia, ma anzi prevede che la stessa debba escludere l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti.

Il d.lgs. 36/2023, nel solco della disciplina del previgente d. lgs. n. 50 del 2016, prevede per la verifica di anomalia dell’offerta una struttura monofasica del procedimento (non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, come era nel vigore dell’art. 87 del D.Lgs. n. 163 del 2006) e, pur consentendo alla Stazione Appaltante di fare luogo ad ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle “spiegazioni”, non introduce alcun obbligo in tale senso (in tal senso: Cons. St., sez. V, 20 ottobre 2023 n. 9119 e 10 maggio 2023, n. 4731)."

LA FORMAZIONE "ON THE JOB" COSTITUISCE UNA MODALITÀ LEGITTIMA DI ESECUZIONE DEGLI OBBLIGHI FORMATIVI CHE NON GENERA COSTI SALARIALI SUPPLEMENTARI (110)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, è legittimo il calcolo del costo della manodopera che non includa oneri supplementari per la formazione aggiuntiva qualora quest'ultima sia svolta in modalità "on the job" durante l'orario di lavoro e i costi dei docenti siano coperti da fondi interprofessionali accantonati. L'obbligo di utilizzare personale alle dipendenze dell'appaltatore deve intendersi riferito ai lavoratori preposti allo svolgimento del servizio e non a quelli affidatari di compiti di direzione e coordinamento trasversale.

"Con riferimento al personale, quanto affermato dalle parti resistenti - e cioè che la formazione aggiuntiva proposta avviene “on the job”, viene quindi effettuata durante l’attività lavorativa, per cui il relativo costo è già incluso in quello della manodopera, senza costi ulteriori - non può ritenersi implausibile.

Si tratta, in effetti, di una modalità che è comunemente utilizzata nella prassi per la formazione in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro. A questo riguardo, in più occasioni, la giurisprudenza ha, invero, dato atto che “nel settore delle pulizie ospedaliere la maggior parte della formazione è eseguita on the job, per fare in modo che i processi di igienizzazione e sanificazione, così come eventuali nuove tecniche e i processi di controllo e coordinamento, siano appresi "sul campo" dagli addetti al servizio” (Cons. Stato, sez. III, n. 7922/2021; Tar Campania, Napoli, sent. n. 1090/2026; Tar Piemonte, sent. n. 611/2022).

Anche ammettendo che alcuni specifici corsi offerti non possano essere svolti durante lo svolgimento del servizio, non è stata comunque fornita da parte della ricorrente la dimostrazione della entità dei relativi costi e dell’incidenza sulla sostenibilità dell’offerta.

Non può, poi, attribuirsi rilievo alla circostanza che l’utilizzo della modalità “on the job” per la formazione aggiuntiva sia stata precisata solamente nel corso del giudizio e non sia stata specificata né nell’offerta né nelle giustificazioni, trattandosi di un chiarimento che si limita a ribadire quanto già avviene comunemente nella prassi e per acquisire il quale sarebbe stata comunque ammissibile l’attivazione del soccorso istruttorio processuale.

[...]

Trova pertanto applicazione nel caso di specie il principio affermato dalla giurisprudenza secondo cui “l'obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta - e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla Stazione appaltante - si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell'offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero in modo trasversale a vari contratti, il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all'offerta da presentare per il singolo appalto” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 novembre 2020 n. 6786; sez. III, 26.10.2020 n. 6530; sez. V, 18 agosto 2023, n. 7815; sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786; sez. III, 26 ottobre 2020, n. 6530; sez. IV, sez.12.2.2025 n. 1166; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 12/07/2021, n.8261; TAR Toscana, Firenze, sez. I, 19 aprile 2022, n. 525; Tar Lazio sez. 3-quater 09.12.2023 n°18510).

La valutazione effettuata dalla stazione appaltante non è viziata neanche con riferimento agli oneri per oneri per la sicurezza, la cui congruità non può essere ricavata, in modo automatico, con fa la ricorrente, dalle tabelle ministeriali, le quali, per giurisprudenza costante, non costituiscono un parametro vincolante per la verifica di anomalia (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 6 luglio 2020, n. 4308; T.A.R. Lazio, Roma sez. I, 12/04/2024, n. 7269, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1629/2025; Cons. Stato, Sez. V, 23 febbraio 2021 n. 1571; id. 25 luglio 2023, n. 7289)."

VERIFICA DI ANOMALIA: STRUTTURA MONOFASICA CHE NON IMPONE ALL'ENTE APPALTANTE L'OBBLIGO DI REITERARE LE RICHIESTE DI CHIARIMENTI DOPO I PRIMI GIUSTIFICATIVI (110)

L'attuale disciplina della verifica di anomalia dell'offerta si fonda su una struttura monofasica che, pur consentendo approfondimenti istruttori successivi, non introduce alcun obbligo per la Stazione Appaltante di instaurare un contraddittorio "avanzato" o reiterato prima di disporre l'esclusione. È legittimo il giudizio di anomalia che si arresti all'analisi delle voci di costo più rilevanti qualora le diseconomie riscontrate siano tali da azzerare l'utile dichiarato, determinando una perdita secca che rende l'offerta complessivamente inattendibile.

"Il Collegio ricorda che l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina la sequenza del subprocedimento di verifica dell’anomalia prevedendo che, in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa, le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni ritenute necessarie, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni (comma 3).

Ricevute le spiegazioni “la stazione appaltante esclude l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti” (comma 5). La tempistica procedimentale stabilita dal Legislatore prevede che il contraddittorio sia articolato in una sola richiesta istruttoria, con assegnazione di un termine non superiore a quindici giorni per l’inoltro delle giustificazioni.

Sul punto anche la stessa giurisprudenza amministrativa ha sancito espressamente che “in relazione alla previgente disciplina, assimilabile in parte qua a quella sopra richiamata di cui all’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, per la verifica di anomalia dell’offerta la legge prevede una “struttura monofasica del procedimento (e non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, com’era, invece, nel regime disegnato dal previgente art. 87 d.lgs. n. 163/2006)”, e “pur consentendo alla stazione appaltante di far luogo a ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle ‘spiegazioni’, non introduce alcun obbligo in tal senso” (inter multis, cfr. Cons. Stato, V, 26 luglio 2022, n. 6577; III, 11 maggio 2021, n. 3709 e 3710). In tale contesto, così come già l’art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, l’attuale art. 110, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2023 impone l’esclusione dell’offerta anomala «se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3», oppure se «l’offerta è anormalmente bassa» in relazione ai parametri sub lett. a)-d) del medesimo comma 5 (cfr. Cons. Stato, V, 28 gennaio 2019, n. 690)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, sent. n. 844/2025).

Appare dunque evidente che – diversamente da quanto sostiene il RTI Ricorrente - il Codice Appalti non impone alla Stazione Appaltante di reiterare la richiesta già formulata con la nota di avvio della verifica di anomalia, ma anzi prevede che la stessa debba escludere l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti.

Il d.lgs. 36/2023, nel solco della disciplina del previgente d. lgs. n. 50 del 2016, prevede per la verifica di anomalia dell’offerta una struttura monofasica del procedimento (non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, come era nel vigore dell’art. 87 del D.Lgs. n. 163 del 2006) e, pur consentendo alla Stazione Appaltante di fare luogo ad ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle “spiegazioni”, non introduce alcun obbligo in tale senso (in tal senso: Cons. St., sez. V, 20 ottobre 2023 n. 9119 e 10 maggio 2023, n. 4731)."

IL FASCICOLO VIRTUALE È UNO STRUMENTO DI SEMPLIFICAZIONE E NON UNA FONTE DI DECADENZE AUTOMATICHE (24)

In sede di valutazione delle offerte tecniche, l'interpretazione di un criterio relativo alle ore di formazione che faccia riferimento al termine "Ente" al singolare deve essere intesa quale indicazione di un parametro unitario, non suscettibile di moltiplicazioni fondate su elementi eventuali e non predeterminabili, al fine di garantire uniformità e certezza applicativa.

Inoltre, il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) costituisce uno strumento di semplificazione e accelerazione delle verifiche privo di carattere esclusivo, con la conseguenza che eventuali errori materiali nella fase di implementazione dei dati non determinano effetti espulsivi automatici, potendo l'amministrazione attivare strumenti di interlocuzione procedimentale volti a chiarire e integrare il dato inesattamente rappresentato.

"[...] la lex specialis, la quale, facendo riferimento all’'Ente' al singolare, si presta più coerentemente a essere intesa quale indicazione di un parametro unitario, non suscettibile di moltiplicazioni fondate su elementi eventuali e non predeterminabili

[...]

In una lettura sistematica e non atomistica della disciplina di riferimento, deve piuttosto rilevarsi come il F.V.O.E. costituisca uno strumento di semplificazione e accelerazione delle verifiche, privo tuttavia di carattere esclusivo e insuscettibile di determinare, in via automatica, effetti espulsivi in presenza di disallineamenti meramente formali o di errori materiali nella fase di implementazione dei dati.

Sotto tale profilo, l’errore nella registrazione – lungi dal potersi qualificare in termini di inadempimento sostanziale agli obblighi dichiarativi o documentali – si atteggia piuttosto come irregolarità emendabile, ove non emerga alcuna compromissione dell’affidabilità dell’operatore né alterazione della par condicio competitorum. Ne consegue che l’amministrazione ben può, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica e nel rispetto del principio di proporzionalità, attivare strumenti di interlocuzione procedimentale volti a chiarire e integrare il dato inesattamente rappresentato.

In tale ottica, il soccorso istruttorio assume una funzione non già surrogatoria di carenze essenziali, ma di fisiologico completamento del quadro informativo, in presenza di situazioni ambigue o imperfettamente rappresentate, senza che ciò si traduca in un’indebita alterazione della competizione.

GLI IMPEGNI DEL PRODUTTORE DEL BENE FORNITO CIRCA GARANZIA E SUPPORTO TECNICO NON COSTITUISCONO AVVALIMENTO MA QUALITÀ INTRINSECA DEL PRODOTTO (104)

Non costituisce avvalimento non dichiarato l'inserimento nell'offerta tecnica di dichiarazioni o impegni di garanzia e assistenza riconducibili direttamente al produttore del bene, in quanto tali prestazioni non attengono ai requisiti soggettivi di partecipazione del fornitore ma rappresentano caratteristiche qualitative della fornitura stessa. In ossequio al principio del risultato, l'impiego della lingua inglese limitatamente a brochure e manuali tecnici non inficia la validità dell'offerta, qualora la relazione principale sia in italiano e la lex specialis non preveda una specifica sanzione espulsiva.

"Le prescrizioni della lex specialis vanno interpretate alla luce del principio del risultato, evitando formalismi ai quali non corrisponda una concreta ed effettiva esigenza di tutela di interessi rilevanti e che non siano accompagnati da una precisa sanzione espulsiva" (cfr. Cons. Stato, n. 8567/2025). "L’istituto dell’avvalimento [...] soccorre il partecipante nell’assicurare i requisiti di partecipazione di cui questo è carente", mentre le prestazioni di garanzia del produttore costituiscono una "componente degli apparati oggetto di offerta".

COSTO DELLA MANODOPERA SUPERIORE A QUELLO STIMATO DALLA STAZIONE APPALTANTE: NON COSTITUISCE DI PER SÉ UN ELEMENTO DI ANOMALIA O ILLOGICITÀ (41)

In tema di procedure di affidamento disciplinate dal D.Lgs. 36/2023, la discrasia tra il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante e quello indicato dall'operatore economico – anche laddove quest'ultimo risulti sensibilmente superiore – non integra una causa di esclusione né un sintomo automatico di anomalia dell'offerta, trovando giustificazione nella specifica formulazione del preventivo e nell'organizzazione aziendale del concorrente.

"La circostanza che il costo stimato dalla aggiudicataria sia superiore a quello che era stato indicato nel disciplinare di gara, chiaramente al fine garantire la tutela dei lavoratori, non può essere considerato sintomo di irragionevolezza, né può costituire di per sé indice di contraddittorietà o di anomalia dell’offerta ma trova giustificazione proprio nella formulazione dell’offerta (monte ore e personale impiegato) in ragione del CCNL utilizzato [...], corrispondendo al Piano di Sicurezza e Coordinamento [...]".

L'omessa allegazione delle tabelle retributive ministeriali non determina l'esclusione del concorrente qualora tale onere non sia espressamente previsto dalla lex specialis a pena di decadenza.

RICORSO CUMULATIVO AVVERSO L'AGGIUDICAZIONE DI PIÙ LOTTI: INAMMISSIBILE SE LE CENSURE RIGUARDANO L'ATTIVITÀ DISCREZIONALE DELLA COMMISSIONE GIUDICATRICE

Non rientrano nella categoria giuridica degli "identici motivi di ricorso", necessari per l'ammissibilità dell'impugnazione cumulativa ex art. 120, comma 13, c.p.a., le censure che si appuntano sulle attività valutative della Commissione giudicatrice in ordine alle offerte tecniche dei diversi lotti. Ciò in quanto ogni lotto presuppone una procedura di gara a sé stante e le valutazioni espresse dall'organo esaminatore, pur se analoghe nel contenuto o nella metodologia, costituiscono esercizio di autonomia di giudizio in relazione alla fattispecie concreta oggetto di offerta.

"L’art. 120, comma 13, c.p.a., stabilisce che “Nel caso di presentazione di offerte per più lotti l'impugnazione si propone con ricorso cumulativo solo se sono dedotti identici motivi di ricorso avverso lo stesso atto”.

Il rito accelerato che governa le controversie attinenti alle procedure a evidenza pubblica ammette, quale eccezione alla regola generale del divieto del ricorso cumulativo (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 5/2015), che il concorrente che ha presentato una domanda di partecipazione a più lotti di una gara possa poi impugnare “con ricorso cumulativo” i provvedimenti della gara che ledono la propria sfera giuridica “solo se sono dedotti “identici motivi di ricorso”.

Laddove vi sia stata la partecipazione a più lotti e vi siano state aggiudicazioni dei lotti in favore di altro concorrente, l’interessato potrà impugnare le varie aggiudicazioni con un unico gravame a condizione che faccia valere, nei confronti di quegli atti, “identici motivi di ricorso”.

La previsione ha la sua “ratio” in esigenze di celerità e semplificazione del contenzioso, oltre che di certezza dei rapporti giuridici, consentendo al giudice amministrativa di avere contezza in via simultanea dei vari gravami proposti nell’ambito dello stesso giudizio, solo a certe condizioni.

Ad avviso del Collegio, per “identici motivi di ricorso” si intendono le censure che, ove accolte, inficiano i vari atti che sono stati impugnati. Deve trattarsi di vizi che si riverberano sugli atti impugnati allo stesso modo, senza possibilità di operare distinguo in relazione alla fattispecie concreta che viene in esame.

Per avere l’effetto di inficiare i vari atti che vengono impugnati, le censure dedotte devono risolversi in vizi procedurali comuni ai vari atti o strutturali o radicali o statici, ossia in vizi che coinvolgono l’illegittimità del bando di gara o la nomina/composizione della Commissione o un criterio di aggiudicazione.

In tutte queste ipotesi infatti il vizio che colpisce a monte il procedimento si trasmette senza soluzione di continuità sugli atti a valle che hanno in quelli a monte il proprio presupposto. Una volta che il presupposto dell’atto a valle risulta essere inficiato, anche quest’ultimo ne subirà le conseguenze proprio in virtù del legame che lo collega all’atto a monte.

In questo caso sussiste la medesima “causa petendi” delle domande di annullamento dei vari atti della procedura, il che giustifica la trattazione congiunta delle diverse domande di annullamento.

Viceversa, non rientrano nella categoria giuridica degli “identici motivi di ricorso” le censure che, sebbene siano identiche tra loro, non riguardano vizi procedurali comuni ai vari atti impugnati, tra cui rientrano le censure, per così dire dinamiche, che si impuntano sulle attività valutative della Commissione proprio perché l’organo esaminatore applica, con autonomia di giudizio, le regole di gara.

A quest’ultimo riguardo, si osserva che ogni lotto, di cui si compone la gara, presuppone e comporta una procedura di gara a sé stante, in quanto la Commissione è chiamata a esprimere il proprio giudizio valutativo in relazione all’offerta presentata in quello specifico lotto. L’eventuale vizio di valutazione in cui può incorrere la Commissione in un lotto non si ripercuote quindi necessariamente nella valutazione delle offerte degli altri lotti, proprio perché in ogni lotto le offerte sono oggetto di autonome valutazioni in relazione alla fattispecie concreta oggetto di offerta.

Del resto, secondo l’orientamento giurisprudenziale a cui il Collegio ritiene di aderire, “laddove venga censurata la condotta della Commissione giudicatrice, questa non può essere fatta rientrare in alcun segmento procedurale comune, appartenendo essa alla differente e successiva fase di valutazione delle diverse offerte presentate per ciascun lotto, finanche nel caso in cui si sia in presenza di un provvedimento unico, il quale sarebbe tale solo cartolarmente ma avrebbe in realtà un contenuto plurimo” (cfr., per una fattispecie analoga a quella odierna, Cons. Stato, sez. III, 19 dicembre 2022, n. 11076)” (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 6723/2024)."

GARE CON IL MINOR PREZZO: IL DIVIETO DI COMMISTIONE TRA ELEMENTI ECONOMICI E AMMINISTRATIVI DEVE ESSERE INTERPRETATO IN SENSO NON FORMALISTICO (108)

Il principio di separazione tra offerta tecnica ed economica e il correlato divieto di commistione documentale non hanno carattere assoluto, ma trovano applicazione solo laddove sussista un effettivo pericolo di compromissione della garanzia di imparzialità della valutazione, evenienza configurabile esclusivamente nei casi in cui il criterio di aggiudicazione sia quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Qualora l'appalto debba essere aggiudicato al minor prezzo, la conoscenza anticipata di elementi economici isolati o marginali (quali oneri di sicurezza e costi della manodopera) inseriti nella busta amministrativa non è idonea a inficiare la regolarità della gara, se tali dati non permettono di risalire al ribasso percentuale offerto.

"Il divieto in parola, peraltro, non può essere interpretato in maniera indiscriminata, al punto da eliminare ogni possibilità di obiettiva interferenza tra l’aspetto tecnico e quello economico dell’appalto posto a gara; in particolare, possono essere inseriti nell’offerta tecnica voci a connotazione (anche) economica o elementi tecnici declinabili in termini economici se rappresentativi di soluzioni realizzative dell’opera o del servizio oggetto di gara (cfr. Cons. Stato, III, 9 gennaio 2020, n. 167): è, perciò, ammessa l’indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il «prezzo» dell’appalto.

Con ciò, in definitiva, il divieto di commistione non va inteso né in senso assoluto, né in senso formalistico, ben potendo nell’offerta tecnica essere contenuti “elementi economici che non fanno parte dell’offerta economica, quali i prezzi a base di gara, i prezzi di listini ufficiali, i costi o prezzi di mercato, ovvero siano elementi isolati e del tutto marginali dell’offerta economica che non consentano in alcun modo di ricostruire la complessiva offerta economica” (Cons. Stato, V, 29 aprile 2020, n. 273; Id., V, 11 giugno 2018, n. 3609; Id., V, 11 giugno 2018, n. 3609; Id., III, 12 luglio 2018, n. 4284; Id., III, 3 aprile 2017 n. 1530)” (Cons. Stato, Sez. V, 22 aprile 2024, n. 3663).

Nel caso di specie, trattandosi di un appalto da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo, viene a mancare il presupposto logico-giuridico che giustifica il rigore del divieto di commistione documentale: non essendo prevista la presentazione di un’offerta tecnica da valutare discrezionalmente, la conoscenza anticipata del costo della manodopera e degli oneri di sicurezza dichiarati dalla controinteressata non ha potuto compromettere l’imparzialità del giudizio; peraltro i dati anticipatamente dichiarati nella Busta A sono i costi della manodopera coincidenti con quelli stimati dalla Stazione appaltante e gli oneri di sicurezza [...] del tutto marginali rispetto al valore dell’appalto.

Trattasi di elementi isolati e marginali che non consentono di ricostruire il ribasso percentuale complessivo, il quale è rimasto ermeticamente segreto all’interno della busta economica telematica (Busta B) fino alla sua regolare apertura."

IL CONTROLLO DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO SULLE VALUTAZIONI DELLE OFFERTE TECNICHE È PIENO MA NON SOSTITUTIVO (93)

La valutazione delle offerte tecniche da parte della commissione giudicatrice costituisce espressione di discrezionalità tecnica, risultando insindacabile nel merito salvo che non sia affetta da manifesta illogicità o travisamento fattuale. Non è consentito al giudice amministrativo sovrapporre la propria idea tecnica al giudizio formulato dall'organo amministrativo, né procedere a un'analisi comparativa volta a sostituire il punteggio attribuito, qualora l'iter logico seguito dalla stazione appaltante sia esente da profili di abnormità.

"La valutazione delle offerte tecniche [...] costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione insindacabile salvo che essa sia affetta da manifesta illogicità"; "[...] il giudice non possa sovrapporre la sua idea tecnica al giudizio non contaminato da profili di erroneità e di illogicità formulato dall'organo amministrativo".

RINNOVO CCNL INTERVENUTO PRIMA DELLA VERIFICA DI ANOMALIA: L'AUMENTO DELLA MANODOPERA DEVE ESSERE OGGETTO DI SPECIFICA VALUTAZIONE DI SOSTENIBILITÀ (110)

Ai fini della valutazione di anomalia dell’offerta ai sensi dell'art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, la Stazione Appaltante è tenuta a verificare la congruità dei costi della manodopera tenendo conto dei rinnovi contrattuali del CCNL applicabile intervenuti nelle more del sub-procedimento di verifica. L’imprenditore deve infatti considerare i periodici rinnovi contrattuali come eventi prevedibili, non potendo giustificare la sostenibilità dell'offerta sulla base di parametri economici superati al momento dell'aggiudicazione.

"[...] l’aumento del costo del personale impiegato, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, “non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”; mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] CCNL […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, V, n. 453 del 2024; Cons. Stato, V, n. 6652 del 2023)."

L'ONERE DI DIMOSTRARE L'EQUIVALENZA FUNZIONALE DEL PRODOTTO OFFERTO GRAVA ESCLUSIVAMENTE SULL'OFFERENTE (79)

È illegittima l'aggiudicazione di una fornitura in favore di concorrenti che offrano prodotti privi delle caratteristiche tecniche minime obbligatorie fissate dal capitolato, qualora tali specifiche siano finalizzate ad assicurare standard di precisione non fungibili. Il principio di equivalenza funzionale non può essere invocato dalla Stazione Appaltante per sanare ex post la mancanza di requisiti minimi, qualora l'operatore economico non abbia fornito, nel termine di presentazione dell'offerta, la prova che il prodotto proposto soddisfi in modo equivalente le esigenze dell'Amministrazione.

"Quanto [...] al “principio di equivalenza”, richiamato dalla Commissione nel [...] verbale [...], appare probabile – dalla lettura del passaggio motivazionale innanzi riportato – che la Commissione abbia inteso riferirsi all’equivalenza tra il “sistema di centramento magnetico” e il “sistema di centramento navigato”, ma non abbia affermato l’equivalenza tra il prodotto offerto in gara e quello richiesto dalla lex specialis.

Il Collegio condivide sul punto l’orientamento giurisprudenziale secondo cui «vige, in linea generale, il principio secondo cui è a carico dell’offerente l’onere di indicare in sede di procedura concorsuale l’equivalenza funzionale dei prodotti e servizi proposti, non potendo integrare ex post e tantomeno in sede giudiziale la propria offerta, fatto salvo il potere della stessa Amministrazione procedente di effettuare una simile valutazione.

In applicazione del principio dell’autovincolo (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione III, 25 luglio 2023, n. 7293) con riguardo ad una regola di gara non sarebbe stato consentito alla stazione appaltante di non rispettare la disciplina che essa stessa si era data, non potendo in questa sede il favor partecipationis (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n.10932) fare premio sulla par condicio.

La giurisprudenza ha individuato il punto di caduta della conciliazione della dialettica tra i due principi anche con la possibilità di chiedere chiarimenti all’offerente, stabilendo che sussiste sempre l’eventuale possibilità (non ricorrente quando lo stesso operatore economico dichiari l’equivalenza del prodotto o del servizio offerto) “di richiedere al concorrente di fornire chiarimenti volti a consentire l’interpretazione della sua offerta e a ricercare l’effettiva volontà dell’offerente superando le eventuali ambiguità dell’offerta, ciò fermo il divieto di integrazione dell’offerta, senza attingere a fonti di conoscenza estranee alla stessa e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con essa assunta (Cons. Stato, III, 13 dicembre 2018, n. 7039; 3 agosto 2018, n. 4809; V, 27 aprile 2015, n. 2082; 22 ottobre 2014, n. 5196; 27 marzo 2013, n. 1487)” (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n. 10931).

Al riguardo, la fattispecie in questione deve essere calata nei canoni ermeneutici elaborati dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui, se è vero che la difformità dell’offerta rispetto alle caratteristiche tecniche previste nel capitolato di gara per i beni o servizi da fornire può risolversi, in astratto, in un aliud pro alio idoneo a giustificare, di per sé, l’esclusione dalla selezione anche in assenza di una espressa comminatoria in tal senso, tuttavia questo rigido automatismo opera nel solo caso in cui le specifiche tecniche previste nella legge di gara consentano di ricostruire con esattezza il servizio richiesto dall’Amministrazione e di fissare in maniera analitica ed inequivoca determinate caratteristiche tecniche come obbligatorie, e quindi laddove la disciplina di gara preveda qualità del prodotto che con assoluta certezza si qualifichino come caratteristiche minime.

Viceversa e sempre in linea generale, soltanto laddove residui un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole (escludenti) del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività - intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità - delle cause di esclusione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 14 maggio 2020, n. 3084)» (Cons. Stato, sez. III, 20/10/2025, n. 8094).

Orbene, nel caso di specie, gli operatori economici controinteressati non hanno assolto all’onere di dimostrare l’equivalenza funzionale tra il prodotto offerto e quello richiesto e – a fronte di specifiche tecniche previste nella legge di gara che consentono di fissare in maniera analitica ed inequivoca le caratteristiche richieste come obbligatorie (in quanto evidentemente finalizzate ad assicurare la massima precisione possibile negli interventi [...] – l’amministrazione non ha compiuto una valutazione esplicita e sufficientemente motivata dell’eventuale equivalenza funzionale tra i prodotti in questione."

LEGITTIMO NON PROCEDERE ALL'AGGIUDICAZIONE IN PRESENZA DI UN'UNICA OFFERTA SE NON RISPONDENTE AGLI OBIETTIVI QUALITATIVI E DI CONVENIENZA DELL'ENTE (108)

In vigenza del D.Lgs. n. 36/2023, la determinazione con cui la Stazione Appaltante dichiara l'infruttuosità della procedura per mancanza di offerte convenienti costituisce un atto di ritiro endoprocedimentale e non un provvedimento di revoca in autotutela decisoria. Ne consegue che non sussiste l'obbligo di previa comunicazione di avvio del procedimento, poiché la proposta di aggiudicazione non determina la stabilità degli effetti né un affidamento tutelabile.

"[...] trattasi dell’esplicazione di una facoltà ampiamente rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione, che, fino al momento dell’aggiudicazione, può ben determinarsi a ritirare gli atti di gara, per valutazioni attinenti alla cura dell’interesse pubblico di cui è titolare.

Il relativo provvedimento, d’altra parte, non è propriamente qualificabile, come sostenuto dalla ricorrente, come un atto di revoca in autotutela, e in ogni caso è legittimo anche in mancanza di previa comunicazione di avvio del procedimento (giurisprudenza costante; cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato - sez. V, 10/3/2026 n. 1923: “La possibilità che alla proposta di aggiudicazione non faccia seguito l'aggiudicazione è evento del tutto fisiologico, che esclude qualsivoglia affidamento tutelabile in sede di impugnazione degli atti della procedura selettiva, con la conseguenza che la revoca o l'annullamento d'ufficio della gara intervenuti prima del formale provvedimento di aggiudicazione sono propriamente qualificabili non come atti di esercizio del potere di autotutela (ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990), ma come semplici atti di ritiro che non richiedono il raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato (cfr. Cons. Stato, V, 6 settembre 2024, n. 7456; 12 settembre 2023, n. 8273; III, 17 febbraio 2021, n. 1455); “la natura giuridica di atto generale del bando e di atto endoprocedimentale della proposta di aggiudicazione non consentono di applicare integralmente la disciplina degli artt. 21 - quinquies e 21 - nonies di cui alla legge n. 241 del 1990 in tema di revoca e annullamento d'ufficio, con particolare riferimento all'esigenza del raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato, non essendo prospettabile alcun affidamento del destinatario della mera proposta di aggiudicazione” (cfr. Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 200; III, 31 marzo 2021, n. 2707) […] Per consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca della gara non comporta l'illegittimità del provvedimento in applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 ove sussistano idonee ragioni d'interesse pubblico sottese alla determinazione, come nella specie e in assenza di una posizione qualificata in capo al concorrente non ancora aggiudicatario (cfr. Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 200; 11 marzo 2020, n. 1744). Nel caso di specie, come osservato, si era pervenuti alla mera proposta di aggiudicazione, atto provvisorio ad effetti non stabilizzati, non idoneo a determinare un affidamento qualificato in capo all'aggiudicatario provvisorio, con la conseguenza che la revoca della proposta di aggiudicazione è legittima pur se non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 200; 11 marzo 2020, n. 1744); conf.. Cons. Stato - sez. V, 20/8/2025 n. 7091: “Non risulta, inoltre, violata la normativa di cui alla L. n. 241/1990, sulle garanzie partecipative, atteso che le stesse non operano in relazione agli atti generali, come devono ritenersi quelli di indizione di una procedura a evidenza pubblica quali bando e relativi allegati (Cons. Stato, Sez. V, 11/1/2022, n. 200)”)."

GARA SUDDIVISA IN LOTTI: INDICAZIONE DISTINTA E DETERMINATA DEI COSTI DELLA MANODOPERA E OBBLIGO DI VERIFICA DELLA SOSTENIBILITA' DEL PEF

In tema di appalti suddivisi in lotti, l'offerta deve essere improntata alla massima linearità e chiarezza, sicché l'omessa distinzione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza riferibili al singolo lotto determina un'indeterminatezza dell'offerta economica che ne comporta l'esclusione, non essendo ammessa una determinazione ex post in sede di verifica dell'anomalia. Nelle concessioni, la verifica di adeguatezza del PEF prescritta dall'art. 185, comma 5, del D.Lgs. 36/2023 costituisce un subprocedimento obbligatorio e preventivo, volto a garantire la fattibilità strutturale dell'operazione e l'assunzione del rischio operativo, impedendo l'accesso a offerte basate su piani economici strutturalmente in perdita.

"La gara suddivisa in più lotti, di regola, non costituisce un’unica procedura, ma tante gare autonome e distinte quanti sono i lotti [...] l’offerta economica cumulativa [...] non consente di cogliere quale sia lo specifico costo della manodopera per il lotto numero 2 [...] determinata ex post solo in sede di giustificativi"; "l’art. 185 del d.lgs. n. 36 del 2023, al comma 5, prescrive che ‘prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario’ [...] Trattasi di una verifica obbligatoria che va distinta dalla valutazione dell’anomalia dell’offerta di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023.

[...]

Da ultimo, sempre in ordine alla verifica di cui all’art. 185, comma 5, cit. (da operarsi pur sempre all’interno di un subprocedimento e in contraddittorio) e alla sua distinzione con la valutazione di anomalia dell’offerta, va evidenziato che “mentre negli appalti di lavori o servizi, può ritenersi ammissibile, a condizioni date, la compensazione interna fra voci di costo perché l’offerta economica è “chiusa” e il rischio economico rimane in capo alla stazione appaltante, nelle concessioni, invece, il rischio operativo è dell’operatore economico; pertanto, l’amministrazione non può accettare un PEF strutturalmente in perdita, nemmeno se l’operatore dichiara di poter sostenere l’iniziativa grazie ad altre attività perché ciò snaturerebbe la logica concessoria, trasformandola in un appalto mascherato” (cfr. T.A.R. Sardegna sez. I - Cagliari, 04/11/2025, sentenza n. 972)."

LIMITI ALL’EQUIVALENZA FUNZIONALE E VALORE VINCOLANTE DEI CHIARIMENTI TECNICI

"[...] affinché l’applicazione del principio di equivalenza non trasmodi in arbitrio, essa non può portare a sovvertire la legge di gara.

La giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire che l’equivalenza deve essere valutata in riferimento allo scopo del singolo requisito richiesto tra le caratteristiche di minima

e non alle finalità complessive dell’appalto (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 gennaio 2026, n. 668).

Nel caso specifico, il Capitolato non illustrava la finalità per la quale erano richiesti due distinti contenitori. Il silenzio sul punto autorizzava ragionevolmente a pensare

che le Amministrazioni, per varie ragioni, potessero avere necessità di conservare due distinti campioni."

Ne consegue che, qualora l'Amministrazione abbia negato a un operatore la possibilità di offrire una variante tecnica, la successiva ammissione di un altro operatore che proponga la medesima variante integra una grave violazione della par condicio.

L'applicazione del principio di equivalenza non può portare alla sovversione della legge di gara e dell'autovincolo che l'Amministrazione si impone tramite i chiarimenti pre-gara. "Sul punto è bene sottolineare che i chiarimenti resi dalla stazione appaltante, pur non potendo modificare la legge di gara, costituiscono una sorta di interpretazione autentica di quest’ultima. Essi orientano i comportamenti degli interessati e non possono essere considerate tamquam non essent (Cons. Stato, Sez. V, 16 agosto 2022, n. 7145)".

DIVIETO DI CUMULO TRA LE FUNZIONI DI DL E CSE: NON È AUTOMATICO AL SUPERAMENTO DELLA SOGLIA DI UN MILIONE DI EURO DI IMPORTO DEI LAVORI (114)

In materia di appalti pubblici di servizi di ingegneria e architettura, l'art. 114, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 deve essere interpretato nel senso che l'obbligo di cumulo delle funzioni di Direttore dei Lavori e di Coordinatore per la Sicurezza in fase di Esecuzione sussiste in due casi distinti e non alternativi: uno, quantitativo, per lavori di importo inferiore a 1 milione di euro; l'altro, qualitativo, per lavori di importo anche superiore a tale soglia, purché non siano complessi e non presentino rischi di interferenze. Ne consegue che il mero superamento del valore economico non costituisce di per sé un divieto di cumulo, essendo a tal fine necessaria anche la dimostrazione del carattere complesso dell'opera.

"Il Collegio rileva che il dettato di cui all’art. 114, comma 4, primo periodo, del Codice degli appalti, già sopra riportato, afferma testualmente che “Nel caso di contratti di importo non superiore a 1 milione di euro e comunque in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenze, il direttore dei lavori, se in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente sulla sicurezza, svolge anche le funzioni di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione.”.

La sopra menzionata disposizione attiene, dunque, al cumulo fra le figure del direttore dei lavori e del coordinatore per la sicurezza e prevede l’obbligo di tale cumulo, usando il termine “svolge”, nel caso di contratti di importo pari od inferiore ad 1 milione di euro e nel (diverso) caso in cui si sia “comunque in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenze”.

A giudizio del Collegio, pertanto, il cumulo fra le due figure sopra indicate risulta necessario per lavori di importo inferiore al milione di euro e anche nel (diverso) caso in cui tali lavori presentino un importo superiore a tale soglia ma gli stessi siano non complessi e non vi siano rischi di interferenze."

DIVIETO DI RIBASSO DEI COSTI DELLA MANODOPERA: AGGIUDICAZIONE ILLEGITTIMA SE L'OPERATORE HA INDICATO COSTI INFERIORI ALLA SOGLIA MINIMA INDEROGABILE (108)

Nelle procedure di gara disciplinate dal D.Lgs. n. 36/2023, la clausola della lex specialis che preclude il ribasso sui costi della manodopera costituisce espressione di una scelta discrezionale della Stazione Appaltante finalizzata alla tutela dei lavoratori e vincola l'operatore economico alla sua stretta osservanza. Qualora il concorrente indichi costi inferiori alla soglia minima inderogabile, la Stazione Appaltante non può procedere all'aggiudicazione per un importo superiore a quello offerto per ricondurre l'offerta ai minimi di bando, configurandosi in tale caso un'inammissibile modifica postuma dell'offerta economica.

"Al riguardo, è sufficiente rilevare che è comprovata documentalmente, dagli atti prodotti in giudizio, una palese discrasia tra il prezzo offerto da A. e il prezzo per il quale le è stata aggiudicata la gara.

Nello specifico, l’offerta di A. prevede il 100% di ribasso sui costi ribassabili, e costi della manodopera pari a € 189.900,00 (v. doc. 12 della ricorrente).

La gara, tuttavia, è stata aggiudicata alla stessa Albachiara per l’importo pari a € 209.407,40, ossia per un importo ben diverso rispetto a quello offerto.

Peraltro, l’importo offerto dalla controinteressata (€ 189.900,00, come detto) si pone in evidente contrasto con la lex specialis, nella parte in cui si prevede la non ribassabilità dei costi della manodopera. Come specificato nella lettera d’invito (doc. 7 della ricorrente), infatti, “L’importo complessivo stimato posto a base dell’appalto di €. 220.792,74 è così suddiviso: - per la manodopera non ribassabile €. 205.907,40; - per la sicurezza non ribassabile €. 3500,00; - per spese generali ribassabili €. 11.385,34; - IVA €. 48.574,40; per un totale di 269.367,14”.

E per tale ragione, oltretutto, anche la verifica di congruità è stata effettuata su un’offerta (€ 205.907,40, ossia l’importo previsto dalla lex specialis) diversa da quella reale, con evidente travisamento dei fatti ed errata valutazione dei presupposti.

Del resto, nella fattispecie il costo della manodopera non è ribassabile, come visto, per precisa scelta discrezionale della stazione appaltante (v. la lettera di invito, sub doc. 7, cit., e la relazione illustrativa, sub doc. 8 della ricorrente), che ha così espresso in maniera inequivoca la volontà di connotare la specifica disciplina della gara nel senso di escludere dalla dinamica dei ribassi la componente relativa al costo della manodopera.

Al riguardo, non coglie nel segno l’assunto della controinteressata secondo cui sarebbe nulla la vista previsione della lex specialis che impone di non sottoporre a ribasso i costi della manodopera, per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione sancito dall’art. 10 del Codice dei contratti pubblici. Si tratta, infatti, di una previsione tutt’altro che irragionevole che, lungi dall’imporre un requisito arbitrario, stabilisce una regola che non impedisce ai concorrenti di partecipare in condizioni di parità e che – specialmente negli appalti ad alta intensità di manodopera, come quello in esame, come efficacemente evidenziato dalla ricorrente – può valere come strumento discrezionale, in capo alle stazioni appaltanti, utile in concreto per tutelare il lavoro."

AGGIUDICAZIONE ANNULLABILE SE L'ENTE OMETTE DI RILEVARE CHE IL CONCORRENTE HA GIUSTIFICATO IL COSTO DEL LAVORO USANDO TABELLE MINISTERIALI NON AGGIORNATE (110)

È annullabile l’aggiudicazione laddove la Stazione Appaltante, in sede di verifica dell’anomalia, ometta di rilevare che l’operatore economico ha fornito i giustificativi del costo del lavoro utilizzando parametri retributivi non aggiornati alle tabelle ministeriali vigenti. Sebbene lo scostamento dai valori ministeriali non determini di per sé l’incongruità dell’offerta, l’utilizzo di un parametro di riferimento ormai superato vizia il procedimento istruttorio, poiché tutte le valutazioni sulla sostenibilità economica risultano necessariamente alterate dall'utilizzo di basi di calcolo erronee.

“Tutte le valutazioni sul costo del lavoro [...] risultano necessariamente “falsate” dall’utilizzo di parametri di calcolo erronei, in quanto non più attuali, né rispetto alle tabelle ministeriali [...] né rispetto al CCNL applicato”; “la stazione appaltante deve tenere conto, nel corso del procedimento di verifica della congruità dell’offerta, anche dei nuovi livelli retributivi previsti, e verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi” (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 9/02/2026, n. 1022).

ONERI DI SICUREZZA AZIENDALE: DEVONO ESSERE INDICATI NELL’OFFERTA SEPARATAMENTE DALLA MANODOPERA E LA LORO PALESE INCONGRUINITÀ NON PUÒ ESSERE SANATA (101)

Gli oneri di sicurezza aziendale devono essere indicati espressamente e separatamente nell’offerta economica e non possono essere conteggiati unitamente ad altri costi, quali quelli per la manodopera. L’eventuale incongruità di tali oneri non può essere compensata con la complessiva sostenibilità dell’offerta economica né può essere sanata mediante una modifica della ripartizione dei costi in sede di giustificazioni per l'anomalia, stante il divieto di ricorso al soccorso istruttorio per l'offerta economica.

“gli oneri di sicurezza aziendale devono essere indicati nell’offerta economica e non possono essere conteggiati unitamente ad altri costi, quali quelli per la manodopera [...] tale incongruità non può essere compensata con la complessiva sostenibilità dell’offerta economica [...] verrebbe violato l’art. 101, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, nella parte in cui sancisce il divieto di modificare l’offerta economica con il soccorso istruttorio” (cfr. C.d.S. Sez. VII Sent. n. 4896 del 5.6.2025).

CONDIZIONI DI LEGITTIMITA' DELL'INTEGRAZIONE POSTUMA DELLA MOTIVAZIONE E DEI LINK ESTERNI CONTENUTI NELL’OFFERTA TECNICA

In tema di gare pubbliche, è consentito alla stazione appaltante integrare la motivazione dei verbali di gara anche in pendenza di giudizio amministrativo, purché ciò avvenga mediante successivi atti procedimentali volti a emendare mere insufficienze del "discorso giustificativo-formale" e non a veicolare una rinnovata istruttoria o valutazioni autonome.

In ordine alla conformità dell'offerta tecnica, l'utilizzo di link esterni a brochure o cataloghi on-line è ammissibile laddove la lex specialis consenta la presentazione di documentazione tecnica ulteriore e tali rinvii non sostituiscano, ma integrino meramente a scopo illustrativo, i contenuti cristallizzati nell'offerta, spettando alla parte ricorrente l'onere della prova circa l'effettiva alterazione o modificabilità del contenuto web indicato.

"In proposito è stato condivisibilmente affermato che, se in linea generale è riconosciuto alla stazione appaltante il potere di annullare in autotutela il provvedimento di aggiudicazione, sia pure nei limiti e con le modalità di cui all’articolo 21-nonies L. n. 241/1990, a maggior ragione va riconosciuto all’Amministrazione il potere di “riconvocare la Commissione giudicatrice per specifici approfondimenti istruttori su punti controversi, che possono sia sfociare in una modifica dei provvedimenti assunti, sia non dare avvio ad alcuna riedizione del potere, così come è avvenuto nel caso di specie. Né, d’altro canto, può ritenersi che il verbale (…) costituisca una inammissibile integrazione postuma della motivazione. Vero è, infatti, che l’Amministrazione può sempre integrare con successivi atti procedimentali la motivazione: quel che non è consentito è veicolare tale integrazione nel giudizio attraverso gli atti defensionali (cfr., ex plurimis, T.A.R. Emila Romagna – Parma, sentenza n. 76/2019)” (TAR Lombardia, Milano, 9 settembre 2019, n. 1955).

In argomento, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare i limiti entro i quali l’Amministrazione può integrare una motivazione ritenuta insufficiente:

i) se l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), il difetto degli elementi giustificativi del potere non può giammai essere emendato, tantomeno con un mero maquillage della motivazione: l’atto dovrà comunque essere annullato;

ii) se invece la carenza della motivazione equivale unicamente ad una insufficienza del discorso giustificativo-formale, ovvero al non corretto riepilogo della decisione presa, siamo di fronte ad un vizio formale dell’atto e non della funzione: in tale caso, non vi sono ragioni per non riconoscersi all’amministrazione la possibilità di tirare nuovamente le fila delle stesse risultanze procedimentali, munendo l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente e lasciandone ferma l’essenza dispositiva, in quanto riflette la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 3385 del 27 aprile 2021).

Con tutta evidenza, nel caso di specie, l’integrazione della motivazione non costituisce l’esito di una rinnovata istruttoria e di valutazioni autonome e distinte rispetto a quelle esplicitate in origine.

[...]

il Collegio rileva che, come correttamente obiettato dalle difese delle controparti, nella lex specialis non si rinviene alcun esplicito divieto a pena di esclusione all’inserimento di link ipertestuali [...] D’altro canto, non è stata fornita alcuna prova del rinvio tramite i link a indicazioni che non siano meramente illustrative di quanto già evincibile dalla relazione tecnica; analogamente, anche l’affermazione che il contenuto dei predetti link avrebbe potuto essere modificato nel corso del tempo, risulta una prospettazione soltanto ipotetica in assenza di prova il cui onere non poteva che ricadere sulla ricorrente."

VERIFICA DEI COSTI DELLA MANODOPERA: È CIRCOSCRITTA ALLE IPOTESI DI RIBASSO DEI COSTI DICHIARATI DALL'ENTE O DI RISCONTRATA ANOMALIA DELL'OFFERTA (41)

Non sussiste l'obbligo per la Stazione Appaltante di attivare il contraddittorio con l'operatore economico laddove il RUP, effettuando una verifica preliminare di congruità, escluda la sussistenza di profili di anomalia, non configurandosi tale attività come "avvio" formale del sub-procedimento ex art. 110 D.Lgs. 36/2023. Inoltre, il nuovo Codice degli Appalti ha superato la generalizzata obbligatorietà della verifica dei minimi salariali ante-aggiudicazione, limitandola ai casi di ribasso dei costi della manodopera.

"[...] non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui la stazione appaltante sarebbe stata tenuta in ogni caso a compiere la detta verifica: infatti, il disposto del previgente articolo 95, comma 10, secondo periodo, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, secondo cui prima dell’aggiudicazione era sempre necessario procedere a verifica dei costi della manodopera (e ciò proprio al fine di accertare il rispetto dei minimi salariali) non è stato riprodotto nel codice del 2023, nel quale alla verifica de qua si procede nel solo caso, previsto dall’articolo 41, comma 13, secondo periodo, del d.lgs. n. 36/2023, di ribasso dei costi della manodopera laddove l’operatore economico è tenuto a dimostrare di poter comunque garantire il rispetto dei minimi retributivi grazie a una propria più efficiente organizzazione aziendale."

REQUISITI MINIMI TECNICI, DIMENSIONAMENTO DEL PERSONALE FTE (FULL TIME EQUIVALENT) E OBBLIGATORIETÀ DEL PROGETTO DI RIASSORBIMENTO (102)

L'offerta tecnica che presenta un numero di componenti hardware inferiore ai minimi quantitativi previsti dal capitolato deve essere esclusa, in quanto priva dei requisiti minimi di partecipazione.

In ordine al personale, il requisito delle unità Full Time Equivalent (FTE) impone un dimensionamento realistico del monte ore: la coincidenza numerica tra addetti offerti e unità FTE richieste determina una carenza strutturale di ore lavorate, non essendo tale deficit colmabile con il ricorso a straordinari o a figure professionali non dedicate. Sotto il profilo della clausola sociale, ai sensi degli artt. 57 e 102 del D.Lgs. 36/2023, la mancata presentazione di un progetto di riassorbimento analitico equivale a mancata accettazione della clausola escludente.

"L’offerta tecnica deve rispettare, pena l’esclusione dalla procedura di gara, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara, nel rispetto del principio dell’equivalenza".

"Sulla necessità di presentare il progetto di riassorbimento a pena di esclusione, qualora richiesto dalla lex specialis di gara, questo Tar si è già pronunciato con la sentenza n. 23/2026, le cui considerazioni risultano qui richiamate, in base alle quali, in sintesi:

- “L’art. 102 del codice prevede (…) che l’operatore economico debba indicare nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere agli impegni assunti in relazione alla clausola sociale, mentre l’art. 57 in relazione al contenuto obbligatorio dei bandi, attraverso l’utilizzo dell’espressione “requisiti necessari dell’offerta”, evidenzia che il documento contenente l’indicazione delle modalità con le quali l’operatore economico intende adempiere alla clausola sociale costituisce un imprescindibile requisito dell’offerta”;

- “Tale disciplina di nuovo conio non costituisce una mera trasposizione del quadro normativo previgente, rispetto al quale innova profondamente, ove si consideri che “Nel previgente Codice non esisteva una disposizione, come l’attuale art. 102, co. 2 D.Lgs n. 36/2023, che prevedesse la necessità di allegare documentazione esplicativa della modalità di assunzione dell’impegno a rispettare la clausola sociale, quanto ai profili contemplati nella lex specialis, nel previgente Codice, soprattutto, in alcun modo era contenuta l’affermazione, di cui all’attuale art. 57 D.Lgs n. 36/2023, secondo cui tale documentazione costituisce elemento necessario (e quindi essenziale) dell’offerta, come tale non soccorribile. E’ evidente la volontà del codice del 2023 di incrementare la rilevanza, nel procedimento selettivo, delle clausole sociali, imponendo espressamente agli operatori nuovi adempimenti finora non previsti nella legislazione primaria (ma solo nella prassi applicativa e nelle Linee Guida dell’Anac) e, attraverso l’associazione della pertinente documentazione alle offerte presentate, implicitamente giungendo a sanzionare con l’esclusione dalla gara la relativa omissione” (Tar Lazio sez II, 26.6.2025 n. 12690)”, da cui “discende la non applicabilità al caso di specie delle decisioni assunte dalla giurisprudenza in riferimento alla disciplina di cui al precedente codice dei contratti (…)”;

- risulta “evidente che l’aver accettato la clausola sociale prevista dalla lex specialis sulla stabilità occupazionale non può essere reputato equipollente alla presentazione del progetto di riassorbimento, in quanto tale situazione non dice alcunchè sulle modalità con cui, in concreto, l’operatore economico concorrente intende assorbire il personale uscente, se risultasse aggiudicatario e, per l’effetto, non consente alla stazione appaltante la verifica di legittimità/congruità dell’offerta (anche allo scopo di apprezzare la correttezza del costo della manodopera indicato nell’offerta economica, che risente della modalità con cui si attua il riassorbimento, nonché la capacità realizzativa del progetto tecnico e la corretta applicazione della clausola sociale)” (Tar Lazio, 12690/2025, cit.; in termini Tar Campania sez. V, 14.7.2025, n. 5288)”."

SOSTITUZIONE DEL MODELLO OFFERTO CON UNO PIÙ EVOLUTO DURANTE LA FASE ESECUTIVA: NON LEDE TRASPARENZA E CONCORRENZA SE AVVIENE ALLE STESSE CONDIZIONI (120)

In tema di appalti pubblici di forniture, la sostituzione del modello di prodotto offerto in sede di gara con uno più evoluto durante la fase esecutiva non lede i principi di trasparenza e concorrenza qualora la sostituzione avvenga alle medesime condizioni economiche e prestazionali previste dalla disciplina di gara, risolvendosi in un vantaggio per l'Amministrazione. Inoltre, i requisiti tecnici descritti in termini generici dalla lex di gara devono essere interpretati in chiave funzionale, ritenendo idonei sistemi di autenticazione (password e LDAP) che garantiscano il raggiungimento dello scopo di sicurezza prefissato.

"Una simile scelta non appare suscettibile di compromettere [...] la trasparenza e la par condicio tra i concorrenti, essendo incontestato che la sostituzione sarebbe -ed è poi avvenuta allo stesso prezzo e alle stesse condizioni previsti dalla disciplina di gara, consentendo, di contro, all’Amministrazione l’acquisizione di un prodotto più evoluto".

ONERI DI SICUREZZA AZIENDALE: SONO ESPRESSIONE DELL'ORGANIZZAZIONE PRODUTTIVA DEL SINGOLO OPERATORE ECONOMICO (108)

"Va, innanzitutto, premesso che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, gli oneri di sicurezza aziendali «sono rimessi alla esclusiva sfera di valutazione del singolo partecipante alla gara, variando da operatore ad operatore in quanto influenzati nel loro ammontare dall’organizzazione produttiva e dal tipo di offerta” (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 14/04/2025, n. 3195, 20 febbraio 2024, n. 1677; 19 ottobre 2020, n. 6306).

Per questa ragione, a differenza dei costi per la sicurezza “da interferenza”, non ribassabili, “non possono essere determinati rigidamente e unitariamente dalla stazione appaltante”, poiché, appunto, variano da un’impresa e l’altra e sono influenzati dalla specifica organizzazione produttiva della singola impresa oltre che dal tipo di offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1677 del 15 febbraio 2024, già richiamato da Tar Catania, I, 10 ottobre 2025, n. 2890).

L’assunto secondo cui l’importo a titolo di costi per la sicurezza inserito nell’offerta della D. sarebbe incongruo sol perché inferiore a quello indicato da tutte le altre partecipanti, oltre che a quello calcolato secondo le tabelle ministeriali del costo della manodopera, dunque, appare di per sé privo di forza argomentativa alla luce di quanto sopra chiarito, posto che non tiene in alcun conto delle specifiche caratteristiche aziendali delle imprese in esame."

SERVIZI DI SOMMINISTRAZIONE LAVORO E SOSTENIBILITA' SOCIALE: LEGITTIMA LA CLAUSOLA CHE STABILISCE UN LIMITE MINIMO E MASSIMO AL MARGINE D'AGENZIA ORARIO

In materia di appalti per servizi di somministrazione lavoro, è legittima la clausola del disciplinare di gara che stabilisce un limite minimo e massimo al "margine d'agenzia" orario. Tale previsione non costituisce un'indebita restrizione della concorrenza, bensì un legittimo esercizio della discrezionalità della Stazione Appaltante, coerente con il principio del risultato di cui all'art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023, essendo volta a prevenire offerte economicamente non sostenibili che potrebbero riflettersi negativamente sul trattamento dei lavoratori.

"Il risultato avuto di mira dal contratto di appalto non è limitato all’oggetto materiale della prestazione, ma si estende alla sua dimensione funzionale in senso lato (...) comprensiva delle politiche pubbliche di tutela del lavoro"; "la previsione di un limite massimo all’offerta economica sul margine, ha come suo effetto immediato e diretto quello di evitare che una 'sottostima' della componente/ 'margine' incida sull’altra componente/'costo del lavoro'".

APPALTO DI SERVIZIO DI SOMMINISTRAZIONE DI LAVORO: LEGITTIMITÀ DEL LIMITE AL RIBASSO SUL MARGINE DI AGENZIA (108)

Non è affetta da illegittimità la previsione della lex specialis che stabilisce un tetto minimo e massimo al ribasso sul margine d'agenzia orario, poiché tale limite non annulla il confronto concorrenziale ma lo perimetra entro canoni di sostenibilità economica e sociale. Tale scelta è coerente con il principio del risultato, inteso non come mero risparmio di spesa, ma come affidamento di un servizio di qualità garantito da un'equa remunerazione dell'operatore. "La fissazione di un limite minimo al “margine di agenzia” consente, per un verso, un’adeguata remunerazione delle attività e, per l’altro, evitare che in sede esecutiva si eroda [...] il costo del lavoro, mettendo in pericolo retribuzioni e contributi [...] In tal senso risulta corretto il richiamo al principio del risultato, nel senso che [...] il risultato avuto di mira dal contratto di appalto non è limitato all’oggetto materiale della prestazione, ma si estende alla sua dimensione funzionale in senso lato [...] comprensiva delle politiche pubbliche di tutela del lavoro" (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 03377/2026).

L'ESCLUSIONE AUTOMATICA DELLE OFFERTE ANOMALE NEGLI APPALTI SOTTOSOGLIA CON IL MINOR PREZZO COSTITUISCE UNA FACOLTÀ (54)

In tema di appalti pubblici di lavori o servizi di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, l'istituto dell'esclusione automatica delle offerte anomale di cui all'art. 54 del d.lgs. n. 36/2023 non riveste carattere imperativo, ma deve essere espressamente previsto negli atti di gara per trovare applicazione. La stazione appaltante può legittimamente modularne l'operatività nella lex specialis, prevedendo un regime di alternatività tra il meccanismo dell'esclusione automatica e l'inversione procedimentale.

"[...] la giurisprudenza condivisa dal Collegio (T.A.R. Lazio, Sez. II-bis, 1.4.2025 n. 6479) ha accolto una interpretazione dell’art. 54, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023, che – nel rispetto delle prerogative delle Stazioni Appaltanti – facoltizza – e non obbliga - queste ultime a inserire, nei bandi di gara aventi a oggetto appalti di lavori o servizi sotto soglia che non presentano un interesse transfrontaliero, una clausola che preveda l’esclusione automatica delle offerte anormalmente basse, come si evince agevolmente dal confronto tra il tenore letterale della disposizione e quello, affatto diverso, di cui al citato art. 1, comma 3, ultimo periodo, del decreto-legge n. 76/2020.

Invero, il ridetto art. 54 prevede che, al ricorrere dei requisiti di legge, “le stazioni appaltanti, in deroga all’articolo 110, prevedono negli atti di gara l’esclusione automatica”. Dal che deriva che, nel vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, l’esclusione automatica di un’offerta sospetta di anomalia deve essere espressamente prevista nella lex specialis di gara (analogamente a quanto previsto dall’art. 97, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016), atteso che l’art. 54 deroga esplicitamente all’art. 110, dedicato al procedimento di verifica delle offerte anormalmente basse. Ne discende, pertanto, che l’esclusione automatica delle offerte anormalmente basse può essere legittimamente disposta dalla stazione appaltante solo ove sia espressamente prevista, nella lex specialis di gara, la clausola contemplante tale meccanismo di esclusione (cfr. T.A.R. Campania – Salerno, Sez. I, 25.11.2025 n. 1921).

Non è quindi la norma di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 36/2023 a derogare direttamente ed esplicitamente all’art. 110, limitandosi essa, invece, a stabilire che, giova ribadirlo, in caso di appalti di lavori o di servizi di importo inferiore alle soglie di rilevanza eurounitaria non aventi un interesse transfrontaliero certo e aggiudicati con il criterio del prezzo più basso, “le stazioni appaltanti, in deroga all’articolo 110, prevedono negli atti di gara l’esclusione automatica”, per l’ipotesi di ammissione alla gara di almeno cinque offerte, ed ivi indicando altresì il metodo di individuazione delle offerte anomale.

Secondo la giurisprudenza appena richiamata, dunque, le stazioni appaltanti ben possono stabilire una disciplina di gara che non preveda (e anzi espressamente escluda) l’applicazione del meccanismo di esclusione automatica delle offerte anomale, a ciò non ostando il disposto di cui all’art. 54 del Codice dei contratti pubblici, come sopra ricostruito."

DISCREZIONALITÀ TECNICA E LEGITTIMITÀ DEL PUNTEGGIO ZERO NEL CONFRONTO A COPPIE (108)

L'attribuzione di un punteggio pari a zero in sede di valutazione tecnica, se inserita in un contesto di confronto a coppie, costituisce il risultato di una valutazione comparativa che non implica necessariamente l'inadeguatezza dell'offerta, ma ne riflette la minore preferenza relativa rispetto ai progetti dei concorrenti.

"[...] reputa il Collegio che la Commissione poteva attribuire un punteggio pari a 0 anche al di fuori dell’ipotesi contemplata dall’art. 16, qualora lo stesso fosse espressivo della maggiore preferenza accordata ad altre offerte nell’ambito del confronto a coppie. Del resto, tale esito è fisiologico se si considerano le caratteristiche di tale modalità di valutazione delle offerte: «un punteggio alto […] testimonia l’elevato gradimento del seggio di gara per le soluzioni proposte da un candidato rispetto a quelle formulate dagli altri, laddove una valutazione bassa è, specularmente, conseguenza della scarsa attrattività tecnico-qualitativa della proposta del concorrente non in sé e per sé, ma rispetto a quelle degli altri partecipanti» (Cons. Stato, Ad. Plen., 14 dicembre 2022, n. 16).

In tale prospettiva, l’attribuzione alla ricorrente di un punteggio pari a 0 non può essere intesa in senso penalizzante né corrisponde a un illegittimo giudizio di inammissibilità dell’offerta, ma costituisce il risultato di un confronto comparativo rispetto alle altre proposte. In tal senso si è espressa più volte la giurisprudenza amministrativa, ritenendo che nell’ambito del confronto a coppie il conseguimento di un punteggio pari a 0 non è automaticamente espressivo di una assoluta inadeguatezza dell’offerta (T.A.R. Veneto, Sez. III, 10 dicembre 2024, n. 2942; T.A.R. Calabria-Catanzaro, 17 luglio 2024, n. 1172; T.A.R. Friulia Venezia Giulia, 4 novembre 2022, n. 446)."

OMESSA PREVISIONE DI PREMIALITA' PER LA PARITÀ DI GENERE: NON INFICIA L'AGGIUDICAZIONE SE L'EVENTUALE PUNTEGGIO NON AVREBBE ALTERATO LA GRADUATORIA (108)

È infondata la doglianza relativa alla mancata previsione di criteri premiali per la parità di genere qualora l'omissione non abbia inciso sulla graduatoria finale, risultando che l'inserimento di detto criterio non avrebbe sovvertito l'aggiudicazione stante il possesso della certificazione da parte degli operatori collocati in graduatoria. La stazione appaltante gode di ampia discrezionalità nell'individuazione dei criteri di aggiudicazione, potendo legittimamente ricorrere a parametri quantitativi o tabellari ad applicazione automatica per elementi che si prestino a una valutazione numerica o documentale.

"Ne deriva che l’omessa previsione dell’invocato criterio premiale non ha inciso sulla graduatoria di gara; in altri termini, l’inserimento di detto criterio nella lex specialis di gara non avrebbe sovvertito la graduatoria conclusiva (né avrebbe determinato una diversa aggiudicazione), in quanto tutti i concorrenti avrebbero potuto ottenere lo stesso punteggio aggiuntivo in riferimento alla certificata parità di genere, talché non è prospettabile alcuna possibilità, per la deducente, di ottenere l’utilità richiesta in esito alla ambita riedizione della gara (TAR Sicilia, Palermo, II, 4.3.2026, n. 561)." e ancora "Del resto, l’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023 affida all’ampia discrezionalità della stazione appaltante la predeterminazione dei criteri di aggiudicazione, che devono essere connessi all’oggetto dell’appalto e consentire un confronto concorrenziale sui profili tecnici. Ciò non esclude che possa trattarsi di parametri di valutazione quantitativi di applicazione automatica. Nel caso di specie la discrezionalità di cui si è avvalsa l’amministrazione nella scelta dei criteri di valutazione risulta immune da profili di illogicità, irragionevolezza o sviamento, in quanto ciascuna delle previste tipologie di punteggio (discrezionale, quantitativa e tabellare) è abbinata ad una specifica caratteristica che ben si presta a quel tipo di valutazione.".

VERIFICA FACOLTATIVA DELL'ANOMALIA E LIMITI AL SINDACATO TECNICO SUI PUNTEGGI (110)

La verifica dell'anomalia dell'offerta, laddove non ricorrano i presupposti per l'obbligatorietà fissati dalla lex specialis ai sensi dell'art. 110 d.lgs. 36/2023, costituisce una facoltà discrezionale della Stazione Appaltante il cui mancato esercizio è sindacabile solo in caso di manifesta e macroscopica irragionevolezza. Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche della Commissione di gara per l'attribuzione dei punteggi è limitato al vaglio di legittimità sulla tenuta logica del percorso valutativo, essendo precluso al giudice amministrativo l'esercizio di un sindacato sostitutivo sulla misura dell'apprezzamento espresso.

"la scelta dell’amministrazione di attivare il sub-procedimento è libera, essa sarebbe ingiustificabile solo nell’ipotesi, invero remota, che l’offerta appaia assolutamente inattendibile ictu oculi e cioè senza necessità di alcuna ulteriore valutazione o approfondimento istruttorio (in questo senso in particolare T.A.R. Potenza Basilicata sez. I, 28/03/2024, n. 170), essendo altrimenti la scelta insindacabile"; "è precluso al giudice amministrativo l’esercizio di un sindacato sostitutivo sulle valutazioni della Commissione, essendogli consentito soltanto un vaglio preliminare (ed in questo senso "sommario") di ragionevolezza ed illogicità" (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4654/2024).

LO SCOSTAMENTO DAI COSTI MEDI DELLA MANODOPERA INDICATI NELLE TABELLE MINISTERIALI NON DETERMINA L'AUTOMATICA ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE (110)

"[...] per condivisibile giurisprudenza: “già sotto la vigenza del previgente codice, ma con motivazioni del tutto attuali e condivisibili, era stato evidenziato che i costi della manodopera possono essere diversamente stimati anche nel corso nella verifica dell'anomalia dell'offerta: «ciò proprio alla luce della lettera e della ratio del subprocedimento di verifica dell'anomalia, preordinato a legittimare giustificazioni "sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte". Tali giustificazioni possono risolversi anche nell'indicazione di una diversa stima di un costo già indicato in precedenza, sempre che la modifica o lo diversa stima del costo non si risolvano in un espediente elusivo delle regole di gare poste a pena di esclusione (art. 89, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016), oppure nella violazione della par condicio e sempre che si giunga a un giudizio di attendibilità della dichiarazione resa e di congruità dell'offerta” (ex multis Consiglio di Stato V, 28 febbraio 2022, n. 5644)” (vedi Tar Torino, sentenza n. 449 del 2025).

[...] il Consiglio di Stato evidenziato che “per consolidata giurisprudenza, il concetto di minimo salariale va tenuto distinto da quello relativo al costo medio della manodopera, indicato nelle tabelle ministeriali, il quale non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolge una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti (Cons. Stato, Sez. V, 15/4/2024, 3407; 18/2/2019, n. 1099; 6/2/2017, n. 501). Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell’offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali (Cons. Stato, Sez. V, 18/4/2025, n. 3418)”, residuando in ogni caso un utile alla concorrente.

LA DISPONIBILITÀ DI UN CENTRO COTTURA DI EMERGENZA (OGGETTO DI PUNTEGGIO PREMIALE) COSTITUISCE UN REQUISITO DI ESECUZIONE

In tema di appalti pubblici, i requisiti di esecuzione sono elementi caratterizzanti la fase esecutiva del servizio e, pur non condizionando la partecipazione alla gara, possono essere valutati come migliorie tecniche. La disponibilità di un centro cottura di emergenza, richiesta per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, costituisce un requisito di esecuzione la cui sussistenza deve essere effettiva al momento della stipulazione del contratto, risultando irrilevante che tale disponibilità derivi da titoli giuridici precari o limitati nel tempo, purché la Stazione Appaltante ne verifichi l'idoneità o la sostituibilità con siti equipollenti.

"i requisiti di esecuzione del contratto sono gli elementi caratterizzanti la fase esecutiva del servizio e si distinguono dai requisiti di partecipazione alla gara, che sono invece necessari per accedere alla procedura di gara [...] essi sono, di regola, condizioni non per la partecipazione alla gara, ma per la stipulazione del contratto di appalto, pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell'offerta [...] necessari per l'attribuzione di un punteggio premiale (Cons. Stato, 20 agosto 2025, n. 7090)"; "il periodo limitato, non coincidente con la durata dell'appalto, non risulta preclusivo dell'attribuzione del punteggio aggiuntivo, potendo, al più, determinarne una riduzione, proporzionata al periodo di indisponibilità".

UNICITA DELL'OFFERTA E SOLUZIONI MIGLIORATIVE NEGLI ACCORDI QUADRO MANUTENTIVI (10)

Negli appalti basati su accordi quadro manutentivi, non è ravvisabile un'offerta alternativa o condizionata illegittima laddove l'offerente proponga diverse soluzioni migliorative rimesse alla scelta della stazione appaltante in fase esecutiva, purché tali soluzioni rimangano nel perimetro delle caratteristiche progettuali stabilite e siano giustificate dalla natura variegata dei beni oggetto di intervento.

"L’ambito peculiare di questi accordi-quadro manutentivi non consente un’applicazione diretta della giurisprudenza formatasi in tema di unicità dell’offerta [...] riguardante ipotesi di appalti di fornitura. [...] la circostanza che le proposte riguardino la realizzazione di un cappotto termico ovvero di un isolante termo-acustico [...] è un dato inevitabile, in quanto le due predette tipologie di intervento devono adattarsi ai singoli fabbricati contemplati dall’accordo quadro ed è compatibile con gli interventi su misura".

LEGITTIMITA' DEI CRITERI PREMIALI DI TERRITORIALITA' E PRINCIPIO DI PROSSIMITA' (108)

Le clausole di territorialità che attribuiscono un punteggio aggiuntivo sono legittime se funzionali alla qualità della prestazione e non discriminatorie, trovando oggi copertura normativa nel principio di prossimità territoriale di cui all'art. 108, co. 7 del D.Lgs. 36/2023. In particolare, nei servizi all'infanzia, la valorizzazione del collegamento con il distretto socio-sanitario è ragionevole poiché garantisce la conoscenza delle specifiche prassi operative e delle reti di supporto essenziali per la gestione di casi di fragilità.

"La norma richiamata [art. 108, co. 7, D.Lgs. 36/2023], dunque, legittima la previsione negli atti di gara di criteri premiali dell’offerta tecnica in favore di soggetti che operino (o che abbiano operato) in un determinato ambito territoriale, allorquando detta localizzazione territoriale garantisca una più efficiente gestione delle prestazioni appaltate"; "il criterio della territorialità è illegittimo soltanto ove posto come requisito di partecipazione [...] Viceversa, ove detto criterio [...] rilevi come parametro per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, la valutazione della compatibilità della clausola con i principi che informano la materia della contrattualistica pubblica dev’essere condotta caso per caso" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 3147/2019).

FORNITURA DI DISPOSITIVI MEDICI E CONFORMITA' TECNICA: I MANUALI D'USO PREVALGONO SULLE SCHEDE TECNICHE PREDISPOSTE DALL'OPERATORE ECONOMICO

Nelle procedure di affidamento di forniture medicali, la Commissione giudicatrice deve attribuire prevalenza al manuale d'uso del prodotto rispetto alla scheda tecnica redatta dall'operatore economico, in quanto documento che definisce le caratteristiche certificate e i limiti di sicurezza non derogabili. La riscontrata carenza di un requisito tecnico minimo costituisce un'irregolarità essenziale dell'offerta non rimediabile attraverso il soccorso istruttorio ex art. 101 D.Lgs. 36/2023, poiché la richiesta di chiarimenti determinerebbe un'inammissibile modifica sostanziale dell'offerta tecnica.

"Le Instructions for Use (IFU) costituiscono la fonte primaria per individuare i limiti operativi e di sicurezza del dispositivo medico, mentre una scheda tecnica predisposta dall’operatore economico non può estendere o modificare tali limiti"; "Il soccorso istruttorio... non può essere utilizzato per correggere o sanare una non conformità oggettiva del bene offerto rispetto alle prescrizioni della lex specialis, pena la violazione della par condicio tra i concorrenti".

LA FORMULA MATEMATICA PER L'ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO ECONOMICO DEVE ESSERE CHIARA, UNIVOCA E PRECISA (108)

In tema di gare d'appalto, l'errore materiale emendabile nella formula matematica di gara deve consistere in un mero refuso riconoscibile ictu oculi, la cui correzione deve limitarsi alla riconduzione della volontà erroneamente espressa a quella inespressa ma chiaramente desumibile dal bando. Laddove la formula presenti profili di perplessità e ambiguità tali da indurre la Commissione a plurime e contrastanti interpretazioni nel corso del giudizio, si configura un vizio della lex specialis non sanabile mediante correzione postuma, imponendosi l'annullamento della gara. Il principio del risultato, pur orientando l'azione amministrativa verso l'efficienza, rimane subordinato ai principi di legalità, trasparenza e concorrenza, che esigono modalità di aggiudicazione formulate in maniera univoca.

"In un tale contesto non può farsi applicazione dell’istituto dell’errore materiale, che richiede l’evidenza dello stesso e l’agevole e sicura emendabilità. Infatti, in termini generali, esso deve consistere in un 'mero refuso materiale riconoscibile ictu oculi' e 'la sua correzione deve a sua volta consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa e quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena l'inammissibile manipolazione o variazione postuma' (Cons. St., sez. V, 25 settembre 2024 n. 7798)".

INTERPRETAZIONE DELLA LEX SPECIALIS E CONFORMITA' TECNICA NEI DISPOSITIVI MEDICI (79)

In tema di appalti pubblici di forniture mediche, la clausola del capitolato che richiede dispositivi "con cuffia non gonfiabile" deve essere interpretata, in applicazione dei canoni di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c., come volta a escludere i soli dispositivi che necessitano di un intervento manuale di gonfiaggio (tramite siringa o ventilatore esterno); ne consegue che è legittima l'offerta di un prodotto "autogonfiabile" che si modelli autonomamente alle vie aeree del paziente senza apporto d'aria esterno.

"Al riguardo, è stato più volte affermato il principio, secondo il quale “nelle procedure di gara, ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis, la giurisprudenza ha ritenuto talvolta applicabili le norme in materia di contratti, ma con l’importante precisazione che detto richiamo ha riguardato anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 cod. civ., con la conseguenza che dette clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione e, soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 2025, n.3253; sez. V,15 febbraio 2023, n. 1589; id. 29 novembre 2022, n. 10491; id. 4 ottobre 2022, n. 8481)” (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sezione III, 23 marzo 2026, n. 2427).

[...]

Va osservato, dovendosi interpretare le regole della lex specialis secondo quanto indicato dalla giurisprudenza su citata, che la vicenda va definita sulla base significato da assegnare all’espressione “non gonfiabile”: in realtà, la stazione appaltante voleva chiaramente intendere “maschera che non deve essere gonfiata” per funzionare efficacemente e in sicurezza, senza, cioè, che sia necessario insufflare aria dall’esterno (con siringa o ventilatore polmonare), con la conseguenza che tale caratteristica è presente nella maschera “autogonfiabile” offerta dall’aggiudicataria, che propone un prodotto che viene usato regolarmente con respirazione spontanea del paziente senza l’ausilio di un ventilatore o di una siringa, e con l’ulteriore effetto che, da questo punto di vista, non cambia la prospettiva nel caso in cui il paziente sia già sotto ventilazione esterna (perché, ad esempio, soccorso da un’autoambulanza)."

INDICAZIONE IRRISORIA DEI COSTI DELLA MANODOPERA E DECORRENZA DEI TERMINI PER IL RITO SUPERACCELERATO (36)

È illegittima l’offerta che indichi costi della manodopera palesemente incongrui rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante, qualora l'operatore pretenda di sanare tale carenza, in sede di verifica dell'anomalia, mediante l'allocazione dei costi mancanti all'interno della voce delle spese generali. "L’inserimento dei costi della mano d’opera all’interno delle spese generali può essere ammessa per costi non distintamente indicati in offerta, e comunque per costi accessori e non, come nel caso in esame, per coprire praticamente quasi la totalità dei costi della mano d’opera". Tale condotta "implica un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica", in quanto "la modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta, infatti, un’inammissibile rettifica [...] pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti" (conforme a Cons. Stato, Sez. V, 5/08/2025, n. 6918).

***

"Deve [...] essere escluso che “il termine - di dieci giorni, ai sensi dell’art. 36, comma 4, del Codice dei contratti pubblici ovvero di trenta ai sensi dell’art. 116 c.p.a. - possa decorrere dalla comunicazione del solo provvedimento di aggiudicazione, quando questo non contenga alcuna determinazione in merito all’oscuramento della documentazione di gara da rendere pubblica a seguito appunto dell’aggiudicazione” (Cons. Stato, Sez. V, sent. 25/06/2025, n. 5547)."

MANODOPERA E VERIFICA DI ANOMALIA: ILLEGITTIMA LA SURRETTIZIA RIALLOCAZIONE NELLE SPESE GENERALI PER SANARE SOTTOSTIME ORIGINARIE (110)

In sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, è preclusa all’aggiudicatario la riallocazione di voci del costo della manodopera (quali maggiorazioni per lavoro notturno e festivo o costi del manager di lotto) all'interno della macro-voce "spese generali" allo scopo di giustificare lo scostamento dai minimi salariali tabellari, ove tale operazione integri una modifica sostanziale e non marginale dell'offerta economica.

"In definitiva, la aggiudicataria ha illegittimamente manipolato il costo del lavoro, ciò che ne comporta necessariamente l’esclusione ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023. Tale norma osta, quanto all’indicazione del costo del lavoro, alla applicabilità della regola pretoria che ammette, in sede di verifica dell’anomalia, modifiche tra le singole voci, purché il saldo resti il medesimo, salvo, appunto, ipotesi straordinarie, qui non ricorrenti. Altrimenti, l’obbligo di indicare separatamente, e a pena di esclusione, il costo del lavoro nell’offerta economica verrebbe agevolmente aggirato, mediante meri aggiustamenti matematici".

CUMULO ALLA RINFUSA: OPERA SOLO IN SEDE DI QUALIFICAZIONE. PER I PUNTEGGI PREMIALI SERVE L'IDENTITA' TRA CHI POSSIEDE L'ESPERIENZA E CHI ESEGUIRA' I LAVORI (67)

Il "cumulo alla rinfusa" di cui all'art. 67 del d.lgs. n. 36/2023 non trova applicazione con riferimento alle valutazioni discrezionali aventi funzione premiale per l’offerta tecnica presentata dall’operatore economico. Ne consegue che il Consorzio aggiudicatario non può indicare come "esperienza maturata" quella afferente all’esecuzione di lavori eseguiti da imprese consorziate non designate per l'esecuzione e che non hanno preso parte alla gara a nessun titolo. Inoltre, qualora la lex specialis richieda che le esperienze tecniche siano non solo dichiarate ma documentate tramite certificati di ultimazione, la mancata produzione di tale documentazione preclude l'assegnazione di punteggio.

"Rispetto a siffatte valutazioni discrezionali è escluso che il cumulo alla rinfusa possa trovare applicazione con la conseguenza che il Consorzio aggiudicatario non avrebbe potuto, in alcun modo, indicare come 'esperienza maturata', quella afferente all’esecuzione di lavori a cui non ha preso parte a nessun titolo" (con richiamo a Delibera ANAC n. 456/2023).

FORNITURA BENI COMPLESSI: LA PREVISIONE DI PRESTAZIONI ACCESSORIE QUALIFICA LA FORNITURA CON POSA IN OPERA, CON OBBLIGO DI INDICAZIONE DELLA MANODOPERA (108)

Qualora un appalto di fornitura preveda un complesso di attività accessorie e strumentali necessarie all'utilizzo del bene (quali installazione, corsi di formazione e assistenza tecnica), esso deve qualificarsi come fornitura "con posa in opera", con conseguente obbligo per il concorrente di indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera ai sensi dell'art. 108, co. 9, D.Lgs. n. 36/2023. L'omessa allegazione dei riferimenti documentali a supporto dell'offerta tecnica, se prescritti a pena di esclusione, integra una violazione non emendabile della lex specialis.

"Il criterio discretivo per stabilire se si tratta di fornitura con o senza posa in opera deve essere individuato nella fruibilità o meno, da parte del destinatario, dei beni oggetto della fornitura... laddove si rendano necessarie attività ulteriori... l'appalto si configura come posa in opera" (Cons. di Stato, III, n. 1974/2020; TAR Lombardia n. 2471/2020).

CONCESSIONI: LA VERIFICA DI ADEGUATEZZA E SOSTENIBILITA' DEL PEF E' INSITA NELL'ASSEGNAZIONE DEL PUNTEGGIO ECONOMICO (185)

L'indicazione complessiva dei costi della manodopera è idonea a soddisfare il requisito di cui all'art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, non sussistendo un obbligo normativo di separata indicazione per le spese relative ai lavori di manutenzione straordinaria.

La verifica di sostenibilità del Piano Economico Finanziario (PEF) non deve necessariamente tradursi in un sub-procedimento autonomo, risultando implicitamente compiuta con l'attribuzione dei punteggi economici.

"Risulta pertanto sufficiente, secondo la disposizione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, l’indicazione complessiva di tali costi"; "tale verifica [del PEF] non può dirsi non compiuta dall’Amministrazione, risultando implicita nella attribuzione dei punteggi"; "deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo d’impugnazione idoneo di per sé a evidenziare illegittimità nella posizione dello stesso ricorrente che, pertanto, non può venire contra factum proprium" (con richiamo a TAR Liguria, n. 116/2023 e Cons. St., n. 3563/2014).

INAMMISSIBILITA' DEL SOCCORSO ISTRUTTORIO PER INCONGRUENZE INSANABILI TRA OFFERTA ECONOMICA E PEF (101)

È legittimo il provvedimento di esclusione dell’operatore economico qualora sussista un disallineamento insanabile tra l'offerta economica e il Piano Economico Finanziario (PEF) relativo a elementi essenziali quali il canone concessorio. Ai sensi dell'art. 101 del D.Lgs. n. 36/2023, il soccorso istruttorio è precluso qualora il chiarimento richiesto non si limiti a interpretare l'offerta, ma comporti una rettifica o una modifica della stessa, non essendo consentito alla Stazione Appaltante sopperire alle incertezze derivanti dalla violazione del principio di autoresponsabilità del concorrente.

"Per espressa previsione dell’art. 101 d.lgs. 36/2023, la sanatoria di omissioni, inesattezze o irregolarità della domanda di partecipazione non può riguardare la «documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica» (co. 1) e gli eventuali chiarimenti richiesti dalla Stazione appaltante ai concorrenti «non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica» (co. 3) [...] allorquando la documentazione di gara lasci obiettivi margini di ambiguità sul reale contenuto della volontà negoziale del concorrente, il soccorso istruttorio non può sopperire alle incertezze dell’offerta tecnica o economica, pena la violazione della par condicio tra i concorrenti".

VERIFICA DI ANOMALIA E GIUSTIFICAZIONE DELLE SPESE GENERALI NELL'ACCORDO QUADRO (110)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la natura di accordo quadro della commessa non esonera l'operatore economico dall'onere di fornire una stima attendibile e analitica delle voci di costo, incluse le spese generali che eccedano il valore di riferimento normativo. Tale indicazione non può risolversi in una asettica elencazione descrittiva, ma deve essere puntualmente giustificata in termini di grandezze economiche, pena l'inaffidabilità complessiva dell'offerta economica.

"i costi nell’accordo – quadro, pur non potendo essere computati all’euro [...] di certo devono essere oggetto di una stima attendibile, seria ed affidabile [...] funzionale all’identificazione, una volta per tutte, delle caratteristiche tecniche ed economiche delle proprie future prestazioni"; "la quantificazione delle spese generali nella misura del 25% [...] risulta sganciata da una seria ed analitica contabilizzazione degli effettivi esborsi".

E' PRECLUSA L'ATTRIBUZIONE DI PUNTEGGI PREMIALI PER PRESTAZIONI CHE LA LEX SPECIALIS AVEVA PREVENTIVAMENTE QUALIFICATO COME NON VALUTABILI (108)

"Va anzitutto rigettata l’eccezione di sopravvenuta carenza di legittimazione e interesse ad agire di M. s.p.a, articolata da C. s.p.a. in ragione della scrittura privata stipulata in data 1.12.2025, con la quale Manelli s.p.a. ha concesso in fitto a terzi il ramo d’azienda comprendente la partecipazione alla gara in esame.

Trattasi invero di questione irrilevante nel giudizio in esame, atteso che, ai sensi dell’art. 111 c.p.c. (applicabile in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), “Se nel corso del processo si trasferisce il diritto controverso per atto tra vivi a titolo particolare, il processo prosegue tra le parti originarie”."

***

Le clausole della lex specialis non possono essere assoggettate a un procedimento ermeneutico integrativo diretto a evidenziare significati impliciti, dovendo prevalere il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole. Qualora la stazione appaltante preveda criteri di valutazione tecnica ancorati a specifiche tabelle o checklist, la stessa non può successivamente attribuire punteggi per elementi esclusi da tali parametri, pena la violazione del principio di parità di trattamento e di trasparenza.

"Orbene, in punto di ermeneusi negoziale, questa Sezione ha da tempo chiarito, e di recente ribadito, che: “Nelle procedure di gara ai fini dell'interpretazione delle clausole della lex specialis , vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, a mente degli articolo 1362 e 1363 cod. civ. ; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall'interprete il significato più favorevole al concorrente” (C.d.S, V, 18.12.2025, n. 10032. In termini confermativi, C.d.S, V, 11.11.2025, n. 8786).

Tale essendo il criterio che deve guidare l’interprete, non si vede quale altro significato debba attribuirsi alla suddetta previsione della legge di gara, se non quello secondo cui i “crediti attualmente indicati come ottenibili”, non possono che essere quelli di cui alla “colonna “?” della check list di progetto”.

[...]

Pertanto, essendosi l’Amministrazione autovincolata in sede di attribuzione dei criteri premiali, avendoli previsti unicamente in relazione agli interventi riconducibili alla colonna “?”, non poteva poi assegnarli anche in relazione ad interventi rientranti nella colonna arancione (“N”)."

APPARECCHIATURE COMPLESSE: L'INDICAZIONE SINTETICA DELLA STRUMENTAZIONE NON INFICIA LA DETERMINATEZZA DELL'OFFERTA SE SI CONFIGURA COME "SISTEMA" (108)

In sede di gara d'appalto, la mancata indicazione analitica dei singoli componenti accessori (nella specie: PC, monitor e stampante) nell'elenco descrittivo dei prodotti e nell'offerta economica non inficia la validità dell’offerta tecnica qualora la stessa, valutata complessivamente e alla luce delle definizioni fornite dal capitolato tecnico, consenta di identificare con certezza l'impegno del concorrente a fornire un "sistema" funzionalmente completo e rispondente ai requisiti minimi.

“L’indicazione quantitativa riportata dal concorrente nell’Allegato A8, con riferimento agli «Emoglobinometri completi di interfacciamento bidirezionale al sistema gestionale del SIT», corrisponda al numero di «sistemi» offerti, comprensivi degli accessori necessari (e quindi delle relative workstations), ciascuno in grado autonomamente di assolvere alle esigenze diagnostiche [...] la quotazione richiesta, relativamente alle apparecchiature, fa riferimento all’Emoglobinometro complessivamente considerato quale «sistema» [...] e non alle singole componenti che concorrono a costituirlo”.

OBBLIGATORIETÀ DELL'INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA NELLE FORNITURE CON POSA IN OPERA (108)

L'omessa separata indicazione dei costi della manodopera comporta l'esclusione automatica del concorrente dalla gara, trattandosi di obbligo avente natura imperativa che non ammette il soccorso istruttorio, salvo il caso di materiale impossibilità derivante da modelli predefiniti bloccanti. Tale obbligo sussiste non solo negli appalti di servizi e lavori, ma anche nelle forniture con posa in opera, da intendersi quali prestazioni che includano la messa in funzione, l'installazione e il training del personale.

"Sul punto va in primo luogo confermato che la procedura in esame ha ad oggetto una fornitura con posa in opera.

La legge di gara, infatti, prevede esplicitamente la posa in opera delle apparecchiature, imponendo al fornitore non solo la consegna ma anche la completa messa in funzione

dei sistemi.

[...]

Il fatto che tali prestazioni siano accessorie rispetto alla fornitura non evidenzia l’assenza di “posa in opera”, ma piuttosto che appunto di appalto di fornitura si tratta e non di appalto di lavori.

[...]

L’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, previa rimessione alla Corte di giustizia, ha confermato che l’omessa separata indicazione dei costi per la manodopera e per la sicurezza comporta l’esclusione automatica del concorrente, anche quando tale adempimento non sia richiesto espressamente dalla lex specialis. È vietato in tal caso anche il soccorso istruttorio, salvo che l’indicazione separata fosse materialmente impossibile a causa delle disposizioni della legge di gara (Cons. Stato, Ad. Plen., 02/04/2020, nn. 7 e 8)."

SOCCORSO CORRETTIVO: IL CONCORRENTE PUO' CHIEDERE LA RETTIFICA DI ERRORI MATERIALI NELL'OFFERTA ECONOMICA FINO AL MOMENTO DELL'EFFETTIVA APERTURA (101)

In tema di appalti pubblici, la facoltà di rettifica dell'errore materiale contenuta nell'offerta economica, prevista dall'art. 101, comma 4, D.Lgs. 36/2023, deve essere interpretata nel senso di ritenere possibile la correzione per ciascun tipo di offerta (tecnica o economica) fino al momento in cui ciascuna di esse non viene effettivamente aperta dalla Commissione di gara. Tale operazione non costituisce una modifica dell'offerta né viola il principio di segretezza, qualora l'errore sia riconoscibile e non comporti una variazione sostanziale dei termini economici (es. il ribasso percentuale).

"Alla luce del chiaro tenore testuale, la facoltà accordata dal nuovo Codice dei contratti pubblici... deve essere interpretata nel senso di ritenere possibile la rettifica per ciascun tipo di offerta (tecnica o economica e, soprattutto 'loro apertura') fino al momento in cui ciascuna di esse non viene aperta... la possibilità di trasmettere rettifiche all’offerta economica in un momento in cui risultano già aperte le offerte tecniche, del resto, non potrebbe, neppure in astratto, incidere sulle valutazioni in corso stante il noto principio di separazione tra offerta tecnica ed economica".

BASE D'ASTA E APPALTI A CORPO: L'OFFERTA CHE SUPERA L'IMPORTO COMPLESSIVO E' INAMMISSIBILE E DEVE ESSERE ESCLUSA (70)

Ai fini della verifica del superamento della base d'asta, l'offerta economica deve essere considerata nella sua unitarietà, comprensiva dei costi della manodopera, i quali, ai sensi degli artt. 41 e 108 del D.Lgs. n. 36/2023, costituiscono parte integrante del valore complessivo su cui il concorrente esprime la propria proposta. Negli appalti da aggiudicare "a corpo", l'unico valore rilevante per determinare la conformità dell'offerta è il prezzo finale offerto, mentre le indicazioni dei prezzi unitari contenute in documenti accessori restano estranee al contenuto essenziale dell'offerta, non potendo fungere da parametro per rettificare un'offerta che, nel suo totale, risulti in aumento rispetto alla lex specialis.

"i costi della manodopera fanno parte della base di gara su cui i concorrenti sono tenuti a praticare il ribasso complessivo [...] l’offerta che superi l’importo complessivo posto a base di gara è inammissibile [...] nell’appalto a corpo il corrispettivo è determinato in una somma fissa ed invariabile [...] le indicazioni contenute nell’elenco prezzi sono destinate a restare fuori dal contenuto essenziale dell’offerta" (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 8225/2025; id. sez. V, n. 5161/2018).

USO DI MODULISTICA OBSOLETA NELL'OFFERTA TECNICA: NON E' SANABILE CON SOCCORSO ISTRUTTORIO IN QUANTO INCIDEREBBE SUL CONTENUTO ESSENZIALE DELL'OFFERTA (101)

In sede di gara pubblica, è legittimo il diniego del punteggio premiale qualora l'operatore economico, pur dichiarando genericamente il possesso di una certificazione in un elaborato descrittivo, ometta di allegare il documento formale e utilizzi modelli di offerta non aggiornati. Tale omissione non è sanabile né via soccorso istruttorio né via rettifica per errore materiale, risolvendosi in una carenza documentale che inciderebbe sul contenuto essenziale dell'offerta tecnica.

"Non è invocabile l’istituto del soccorso istruttorio, possibile solo in caso di correzioni alla documentazione amministrativa, non per modifiche all'offerta tecnica o all'offerta economica (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 3 dicembre 2025, n. 9509). In particolare, l’art. 101, comma 1, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 consente al concorrente di: a) integrare ogni elemento mancante nella documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, ma con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica; b) sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, nel documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, ma con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 23 settembre 2025, n. 7461).

Ove, infatti, la Stazione appaltante avesse utilizzato lo strumento del soccorso istruttorio ex art. 101 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 e avesse consentito a Sirio s.r.l. di produrre l’ultima e aggiornata versione del “Modello 3 – Facsimile dichiarazione Offerta tecnica”, essa avrebbe concesso all’operatore economico di allegare la certificazione relativa alla “parità di genere”, con conseguente modifica dell’offerta tecnica.

Né può ricondursi il mancato utilizzo della versione aggiornata del “Modello 3 – Facsimile dichiarazione Offerta tecnica” ad un mero “errore materiale”, come tale suscettibile di correzione, dal momento che, come correttamente evidenziato dalla Stazione appaltante (in risposta alla nota con cui in data 31 luglio 2025 S. s.r.l. ne chiedeva la correzione), la richiesta di rettifica ex art. 101, comma 4, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 “non rientra nell’ambito applicativo della rettifica di errore materiale, in quanto riferita a contenuti dell’offerta tecnica suscettibili di valutazione e attribuzione di punteggio, e pertanto non rettificabili successivamente alla scadenza del termine di presentazione delle offerte”. Come osservato dalla giurisprudenza, invero, la correzione dell’errore materiale deve consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa a quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena l’inammissibile manipolazione o variazione postuma dei contenuti dell’offerta, con violazione del principio della par condicio dei concorrenti (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 27 maggio 2025, n. 4583); ma, ad avviso del Collegio, non si è trattato nella circostanza di un mero refuso o di un’incongruenza formale inidonei ad incidere sul contenuto dell’offerta tecnica, quanto piuttosto di una chiara e inescusabile omissione documentale tale da rendere incerta la sussistenza dei presupposti per l’attribuzione di quel punteggio premiale, con omissione documentale oltretutto rivelatrice anche di una scarsa diligenza del concorrente."

OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU' VANTAGGIOSA: OBBLIGO DI DEFINIRE CRITERI CHE ASSICURINO UN EFFETTIVO CONFRONTO CONCORRENZIALE (108)

È illegittima la clausola del disciplinare di gara che, pur dichiarando di adottare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, qualifichi come “tabellari” criteri di valutazione intrinsecamente discrezionali (quali l’esperienza pregressa, le proposte migliorative e le competenze del personale), determinando l’assegnazione automatica di punteggi fissi che neutralizzano il confronto qualitativo e trasformano la procedura in una gara al prezzo più basso.

“il disciplinare di gara, pur prevedendo formalmente il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, abbia di fatto neutralizzato ogni confronto qualitativo, trasformando la selezione in una mera gara al prezzo più basso, in palese contrasto con la natura intellettuale e fiduciaria delle prestazioni richieste”; “l’articolo 18.1. del Disciplinare di gara [...] abbia erroneamente qualificato criteri di valutazione tipicamente discrezionali [...] alla stregua di criteri tabellari, ossia criteri meritevoli di attribuzione di punteggi fissi e predefiniti in ragione dell’offerta o mancata offerta di quanto specificamente richiesto” (conforme a art. 108, comma 4, d.lgs. 36/2023).

ACCORDO QUADRO E ANOMALIA: LA CONGRUITA' DELLA MANODOPERA DEVE ESSERE PARAMETRATA SULL'IMPORTO RIBASSATO, NON SUL MASSIMO TEORICO (110)

È affetto da manifesta illogicità e difetto istruttorio il provvedimento di esclusione per anomalia dell'offerta che, nell'ambito di un accordo quadro, calcoli l'incidenza del costo della manodopera rapportandola al tetto massimo di spesa stimato anziché all'importo effettivo a base di gara decurtato del ribasso offerto. Tale operazione, introducendo grandezze non immediatamente confrontabili, frustra la funzione di trasparenza dei costi e si traduce in una motivazione apparente.

Dal testo della sentenza:

“L’idea, posta dalla stazione appaltante a fondamento degli atti gravati, che l’operatore economico avrebbe dovuto, da un lato, offrire un ribasso rispetto all’importo a base di gara, ma allo stesso tempo avrebbe dovuto indicare un costo della manodopera idoneo a coprire un quantitativo di prestazioni pari a quello su cui la parte resistente ha determinato l’importo a base di gara maggiorato della percentuale del ribasso offerto, non trova quindi alcun espresso riscontro nella lex specialis ed è, anzi, controintuitiva. (...) Quella esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili”.

Inoltre, viene richiamato il principio per cui: “il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza [...] (ex plur., Cons. Stato, sez. V, 14.4.2023, n. 3811)”, limite qui ampiamente superato dalla palese illogicità del calcolo.

RIDUZIONE DELLE VOCI DI COSTO PER ALLINEARLE AI RICAVI ATTESI DOPO IL RIBASSO: L'ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE E' LEGITTIMA (110)

È legittima l’esclusione del concorrente che, nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia, operi una riduzione delle voci di costo del proprio conto economico per allinearle ai ricavi attesi dopo il ribasso, qualora tale manovra correttiva alteri i dati connessi al costo del personale e della sicurezza originariamente esposti. Tale condotta configura un'inammissibile modifica dell'offerta economica che non può essere qualificata come mera riparametrazione tecnica.

"Nel corso del procedimento di anomalia l’appellante ha poi rimodulato l’offerta sul ribasso, riducendo le relative voci di costo, onde mantenere ferma la percentuale di ribasso offerto, il che integra la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta [...] apparendo evidente che la riparametrazione [...] ha avuto come effetto reale quello di variare, in diminuzione, tutte le voci di costo del conto economico sulla base del quale era stata costruita l’offerta presentata in gara, che, altrimenti, sarebbe risultata ingiustificabile".

SINDACATO SULLA DISCREZIONALITÀ TECNICA SOLO IN CASO DI MACROSCOPICA ILLOGICITA' E SUFFICIENZA DELLA MOTIVAZIONE MEDIANTE PUNTEGGIO NUMERICO (108)

Il punteggio numerico attribuito ai singoli elementi di valutazione dell'offerta tecnica è idoneo a configurare una sufficiente motivazione ogniqualvolta la disciplina di gara sia chiara, analitica e articolata, tale da delimitare il giudizio della Commissione entro parametri predefiniti.

"A mente della lex specialis, tale punteggio, anche alla luce della specificità descrittiva del punteggio di valutazione, assolve pienamente all’onere motivazionale al quale collegare il giudizio espresso dalla Commissione valutatrice.

[...]

Come ha condivisibilmente chiarito la giurisprudenza, “sono in generale inammissibili le doglianze che si focalizzano sulla comparazione delle offerte concorrenti sulla base di aspetti altamente specifici della fornitura, giungendo a contestare l'attribuzione, da parte della Commissione, di un determinato punteggio e, da ultimo, a riformulare i voti espressi dalla Commissione con altri, ritenuti dalla ricorrente più confacenti alla qualità della propria offerta tecnica, invocando l'esercizio da parte del giudice adito di un indebito sindacato sostitutorio” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 25.03.2021, n. 2516; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 27 gennaio 2023, n. 1515; TAR Sardegna, Sez. I, Sent., 23/02/2026, n. 428).

[...]

Secondo costante giurisprudenza, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l'apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell'ambito di un minimo e di un massimo, e da rendere con ciò comprensibile l'iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità, con la conseguenza che solo in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici (in termini, tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 18 febbraio 2019, n. 1097; Sez. III, 29 ottobre 2020, n. 6618; Sez. V, Sent., 21/10/2025, n. 8167)."

"MINIMI SALARIALI" E "COSTO ORARIO MEDIO DEL LAVORO": SOLO LA VIOLAZIONE DEI PRIMI COMPORTA L'ESCLUSIONE DELL'OFFERTA (110)

"[...] occorre ribadire la distinzione, ampiamente approfondita dalla giurisprudenza amministrativa, tra il concetto di « minimi salariali » (c.d. trattamento retributivo minimo) e quello di « costo orario medio del lavoro », dato che soltanto per il primo, in caso di sua violazione, vale la sanzione dell'esclusione dell'offerta stabilita dall'art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50/2016, in quanto l'offerta che non rispetti i suddetti minimi salariali è considerata ex lege anormalmente bassa. Il trattamento retributivo minimo ha quindi carattere "originario", in quanto viene desunto direttamente dal pertinente contratto collettivo nazionale e non abbisogna, per la sua enucleazione, di alcuna operazione di carattere statistico-elaborativo, mentre il concetto di "costo medio orario del lavoro" è il frutto dell'attività di elaborazione del Ministero, che lo desume dall'analisi e dall'aggregazione di dati molteplici e inerenti a svariati istituti contrattuali. Per questa ragione, l’operatore economico, soltanto con riferimento al costo medio della manodopera indicato nelle tabelle ministeriali, che non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, può evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti. Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell'offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali.

[...] nel caso in esame, il rinnovo contrattuale è intervenuto soltanto dopo il controllo di anomalia dell’offerta sull’operatore primo classificato (e poi escluso) e la chiusura del sub procedimento ad essa relativo, con la conseguenza che l’Amministrazione non ha potuto considerare gli incrementi nel costo del personale determinati dal rinnovo del giugno del 2025 che, in quella fase, erano ancora futuri e meramente ipotetici. In questo quadro, deve essere richiamato l’orientamento al quale è già pervenuta la giurisprudenza amministrativa in base al quale “[…] la sopravvenuta stipula del nuovo CCNL di settore non impone la rinnovazione della gara e, dunque, non determina l'illegittimità dell'aggiudicazione. In ogni caso, i nuovi livelli retributivi sono applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, atteso che l'art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 stabilisce che i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento, ove la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste o imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice, tra le quali 'la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti', nel cui ambito vi rientrano i contratti collettivi nazionali di lavoro, in ragione della loro inderogabilità e per la natura che rivestono” (v. T.A.R. Napoli, sentenza n. 3735/2024). Si tratta di un principio che può essere applicato anche nella vigenza del nuovo codice dei contratti, atteso che l’art. 120 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina negli stessi termini l’eventuale modifica dei contratti nel corso della loro efficacia."

ESCLUSIONE ILLEGITTIMA PER ASSERITA OMESSA INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA EFFETTIVAMENTE CARICATI (1)

L'esclusione di un operatore economico per presunta mancanza di elementi essenziali dell'offerta (nella specie, costi della manodopera e oneri di sicurezza) è illegittima qualora l'istruttoria processuale dimostri che tali elementi erano presenti in un file allegato alla busta telematica, regolarmente firmato e trasmesso. In virtù del principio del risultato e del dovere di collaborazione, la Stazione Appaltante è tenuta a verificare l'intero contenuto della documentazione trasmessa, non potendo fondare l'esclusione su una pretesa incompletezza smentita dai fatti.

"...risulta smentita in fatto la ricostruzione secondo cui la parte ricorrente non avrebbe indicato i costi della manodopera... l’Amministrazione non ha neppure verificato il contenuto dell’allegato 12, limitandosi a ritenere l’offerta 'incompleta' allorchè, invece, il dato richiesto deve ritenersi validamente trasmesso a mezzo allegato."

SE LA LEX SPECIALIS NON IMPONE UN MONTE ORE MINIMO A PENA DI ESCLUSIONE, L'ENTE NON PUO' ESCLUDERE AUTOMATICAMENTE UN CONCORRENTE CHE OFFRE MENO ORE (110)

La mancata corrispondenza del monte ore offerto rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante o impiegato dal gestore uscente non costituisce, di per sé, una causa di esclusione per difformità dall'oggetto dell'appalto, rientrando nella libertà dell'operatore economico organizzare il servizio secondo criteri di efficienza imprenditoriale. Tale scostamento rileva esclusivamente in sede di verifica dell'anomalia dell'offerta; tuttavia, è illegittimo il giudizio di congruità espresso dall'Amministrazione qualora quest'ultima ometta di motivare specificamente sulle ragioni che rendono attendibile un'offerta basata su un monte ore significativamente inferiore a quello precedentemente indicato dalla stessa Amministrazione come necessario per la corretta esecuzione delle prestazioni.

"l’imposizione agli operatori economici di un minimo di ore di lavoro del personale impiegato si porrebbe in potenziale contrasto con la libertà di iniziativa economica... oltre che con l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023"; "l’Amministrazione dovrà nuovamente effettuare la verifica di anomalia soffermandosi, con adeguata motivazione, idonea a superare le precedenti indicazioni fornite agli altri operatori in sede di gara, sulla congruità del monte ore lavoro previsto rispetto alle prestazioni richieste".

APPALTO INTEGRATO: E' LEGITTIMO IL RIBASSO DEL 100% SULLA QUOTA RIBASSABILE DEI SERVIZI TECNICI (41)

Nelle gare di appalto integrato, l'offerta di un ribasso del 100% sulla componente variabile dei servizi tecnici professionali non comporta l'esclusione dell'operatore economico qualora la lex specialis e la normativa vigente prevedano una quota fissa non assoggettabile a ribasso a garanzia della dignità della prestazione. L'interpretazione delle clausole del disciplinare che inibiscono ribassi assoluti deve essere condotta secondo criteri sistematici, riferendo tale limite all'offerta complessiva e non alle singole voci di prezzo, specie se riferite a quote parziali del compenso. "L’assunto del ricorrente, per cui il ribasso pari al 100% sarebbe in contrasto con il divieto di gratuità delle prestazioni di natura intellettuale, è smentito dalla evidente circostanza che il profilo afferente alla progettazione ha già una parte fissa (65%), sicché la controinteressata ha, di fatto, proposto un ribasso non dell’intero compenso, ma del 100% della quota del 35%, in conformità a quanto previsto espressamente dagli atti di gara" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18/02/2026, n. 1286).

RIBASSO SUI COSTI DELLA MANODOPERA: NON DETERMINA L'INAMMISSIBILITA' DELL'OFFERTA MA COMPORTA L'OBBLIGO AUTOMATICO DI VERIFICA DELL'ANOMALIA (41)

Il ribasso operato sui costi della manodopera non determina l’inammissibilità dell’offerta, ma attiva in capo alla stazione appaltante l’obbligo automatico di procedere alla verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, essendo tale valutazione l’unica via per bilanciare la libertà di impresa con la tutela rafforzata dei lavoratori.

“L'art. 41, comma 14, D.Lgs. n. 36 del 2023 [...] impone alla stazione appaltante [...] di sottoporre automaticamente - escludendo qualsivoglia valutazione di tipo discrezionale da parte dell'Amministrazione - a verifica di anomalia, ai sensi dell'art. 110 D.Lgs. n. 36 del 2023, l'offerta economica di un concorrente che abbia individuato, a titolo di costo della manodopera, un importo inferiore rispetto a quello indicato nell'importo a base di gara (C.d.S., nn. 3418/2025, 9255/2024).”

AMMISSIBILITA' DELLE VARIANTI MIGLIORATIVE NELL'OFFERTA TECNICA (108)

Negli appalti da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la distinzione tra migliorie e varianti non preclude l'ammissibilità di queste ultime, le quali costituiscono il fondamento per l'attribuzione di punteggi premiali, a condizione che non incidano sulla tipologia, sulla struttura e sulla funzione essenziale dell'appalto, integrando un mutamento dell'oggetto del contratto (aliud pro alio).

"nelle procedure di affidamento dei contratti con il metodo dell'offerta economicamente più vantaggiosa... sono sempre ammesse le modifiche al progetto posto a base della gara, queste costituendo il fondamento per l'attribuzione di punteggi premiali, purché non sfocino in varianti incidenti sulla « tipologia », sulla « struttura » e sulla « funzione » dell'appalto, ossia, in altri termini, sulle caratteristiche essenziali dell'opera" (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 2418/2025).

OMESSO INSERIMENTO DI CRITERI PREMIALI PER LA PARITA' DI GENERE: VIZIO CHE LEGITTIMA L'ANNULLAMENTO IN AUTOTUTELA DELL'INTERA GARA (108.7)

L'inserimento delle clausole premiali per la promozione della parità di genere costituisce un obbligo normativo cogente, la cui inosservanza legittima l'esercizio del potere discrezionale di ritiro in autotutela dell'intera procedura di evidenza pubblica, a prescindere dall'esito immodificato della prima posizione in graduatoria. Tale determinazione non richiede l'instaurazione del contraddittorio procedimentale nei confronti dei concorrenti quando la procedura non sia sfociata in un'aggiudicazione definitiva.

"Giova premettere che l’Amministrazione che si determini all'annullamento, in sede di autotutela, di una gara d'appalto, non è tenuta a darne previa comunicazione, ex art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241 [...] l'aggiudicazione provvisoria ha natura di atto endoprocedimentale [...] solamente l'aggiudicazione definitiva attribuisce, in modo stabile, il bene della vita ed è pertanto idonea ad ingenerare un affidamento in capo all'aggiudicatario (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 4 dicembre 2017, n. 5689; Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8273 del 2023)."

"L’annullamento della procedura si è fondato su rilievi relativi alla corretta valorizzazione di criteri premiali [...] l’art.108 comma 7 del D.lgs. 36/23 il quale prevede un obbligo di inserire nella lex specialis le clausole premiali per la promozione della parità di genere [...] la parità di genere non è una clausola opzionale, ma un criterio legale cogente."

PRINCIPIO DI EQUIVALENZA FUNZIONALE - SI SCONTRA COL LIMITE DEL ALIUD PRO ALIO (79)

In punto di diritto, possono trarsi argomenti dalla giurisprudenza amministrativa in materia di equivalenza funzionale che, come noto, è finalizzata ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo tra gli operatori economici, precludendo l'ammissibilità di offerte avente un oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e, tuttavia, formalmente privo della specifica prescritta (Consiglio di Stato, sez. V, n.5706/2025). Sul punto si è affermato che il principio di equivalenza permea l'interadisciplina dell'evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica e, dall'altro, al principio euro - unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell'amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità.

Tuttavia, il principio di equivalenza trova il limite dell’aliud pro alio; il concorrente che voglia presentare un prodotto (o servizio) equivalente a quello richiesto non può offrire un bene difforme rispetto a quello descritto dalla lex specialis, configurando una siffatta ipotesi, per l’appunto, un aliud pro alio non rimediabile (Cons. Stato, sez. V, n. 5258/2019; sez. III, n.7558/2022; sez. IV, n. 2418/2025).

Detti principi sono applicabili nella fattispecie in esame solo al fine di delineare l'ambito di valutazione della stazione appaltante e, soprattutto, i confini dell'accertamento discrezionale dell'offerta tecnica, fornendo supporto argomentativo per respingere i rilievi prospettati nel gravame, posto che l’offerta presentata dalla ricorrente (con specifico riferimento ai progetti “Mosaic”, “Saffo” e “Dataset Cleopatra” riferiti al criterio 2.2.) si qualifica sotto un profilo diverso (aliud pro alio) rispetto a quanto richiesto dalla lex specialis, con conseguente legittimità della valutazione fornita dalla stazione appaltante.

RATING DI LEGALITÀ: PUO' ESSERE OGGETTO DI AVVALIMENTO PREMIALE (104)

In materia di appalti pubblici, l’avvalimento premiale è un istituto di matrice europea finalizzato a garantire il principio di concorrenzialità, consentendo all'operatore economico di accrescere la qualità tecnica della propria offerta tramite risorse messe a disposizione da ausiliari; esso è applicabile anche al rating di legalità, il quale non costituisce un requisito di ordine generale ma un attributo oggettivo del complesso aziendale. È inoltre legittimo il soccorso istruttorio volto a sollecitare chiarimenti su contenuti dell'offerta tecnica al fine di ricercare l'effettiva volontà dell'impresa e superare meri errori materiali, senza che ciò costituisca una modifica dell'offerta stessa.

"L’avvalimento premiale assolve ad una sua propria funzione pro-concorrenziale... ravvisabile nella possibilità per l’operatore economico di accrescere la qualità tecnica della propria offerta" (cfr. Cons. Stato, n. 5345/2025).

"L’art. 104 del d.lgs. n. 36/2023 ammette il ricorso all’avvalimento (anche premiale)... al di fuori dell’ambito dei requisiti generali... tra i quali non rientra il possesso del rating di legalità".

FATTURATO SPECIFICO, PARITÀ DI GENERE E LIMITI AL SINDACATO SULL'ANOMALIA (100.11)

Il Giudice d’appello ha evidenziato che: “a seconda che si tratti di avvalimento di c.d. garanzia ovvero di avvalimento c.d. tecnico e operativo, diverso è il contenuto necessario del contratto concluso tra l’operatore economico concorrente e l’ausiliaria; in particolare, solo in caso di avvalimento c.d. tecnico operativo sussiste sempre l’esigenza della concreta messa a disposizione di mezzi e risorse specifiche, e specificatamente indicate nel contratto, indispensabili per l’esecuzione dell’appalto che l’ausiliaria ponga a disposizione del concorrente (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 luglio 2021, n. 5485; Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6619; Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1120), atteso che solo così sarà rispettata la regola posta dall’art. 89, comma 1, secondo periodo, d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui commina la nullità all’omessa specificazione dei requisiti e delle risorse messe a disposizione dall’impresa ausiliaria” (Consiglio di Stato, sez. V, 30 marzo 2023, n. 3300).

Il Collegio non ignora che il citato art. 100, comma 11, del D.lgs. n. 36/2023 attribuisce espressamente al requisito in questione la qualifica di “requisito di capacità tecnica e professionale”, tuttavia tale rilievo va coordinato con l’ineludibile considerazione che il requisito del fatturato è ancorato a servizi già espletati dal terzo che, per dir così, presta la sua esperienza all’impresa ausiliata, ma non offre specifiche professionalità o mezzi tecnici da impiegare in futuro nell’esecuzione del contratto.

Va rammentato l’orientamento giurisprudenziale che stabilisce la generale regola interpretativa della legge di gara, secondo il quale “l’interpretazione della lex specialis di gara deve essere condotta secondo criteri di ragionevolezza e di proporzionalità, in modo da escludere soluzioni interpretative eccessivamente restrittive e con un effetto sostanzialmente anticoncorrenziale, e ciò in omaggio al pacifico insegnamento della giurisprudenza che impone, in caso di dubbi esegetici, la soluzione che consenta la massima partecipazione alla gara” (Consiglio di Stato, sez. V, 15 febbraio 2024 n. 1510).

Pertanto ove, come nella fattispecie, il bando di gara imponga il possesso del requisito del fatturato specifico relativo a precedenti servizi analoghi all’oggetto dell’appalto, per un verso le precedenti esperienze utili alla dimostrazione del requisito della capacità tecnico-professionale vanno valutate secondo un criterio di analogia o inerenza mentre non è richiesta l’identità con le prestazioni oggetto dell’appalto in gara (Consiglio di Stato, sez. V, 22 aprile 2025 n. 3458), per altro verso, sarebbe illogico e sproporzionato, richiedere, in ossequio alla disciplina dell’avvalimento “operativo”, la precisa indicazione delle risorse concrete che, come detto, non sono da mettere a disposizione ma sono state già usate, mentre ciò che viene effettivamente messo a disposizione dell’impresa ausiliata è la complessiva esperienza (già svolta) dalla impresa ausiliaria.

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L'omesso inserimento nel bando di gara del criterio premiale volto a promuovere la parità di genere, sebbene in contrasto con il carattere imperativo dell'art. 108, comma 7, D.Lgs. 36/2023, non vizia l'aggiudicazione qualora risulti che tutti i concorrenti fossero già in possesso della relativa certificazione, rendendo l'omissione della stazione appaltante "innocua" ai fini della graduatoria.

LE ATTESTAZIONI DI ESECUZIONE FANNO PIENA PROVA SINO A QUERELA DI FALSO (100.11)

Non ci sono ragioni nella fattispecie per discostarsi dalla pacifica giurisprudenza che evidenzia come la certificazione “- ove esistente e formalmente corretta - è dunque vincolante per l'amministrazione, che nel corso delle verifiche di sua competenza circa la sussistenza o meno dei presupposti di partecipazione alla gara dei singoli operatori economici non può sindacarne la correttezza o veridicità, se del caso per discostarsene. In quanto equiparabile ad un atto pubblico facente fede fino a querela di falso, delle attestazioni ivi riportate, la correttezza e/o veridicità della certificazione su cui si controverte non può essere dedotta - in via principale o anche solo incidentale - innanzi al giudice amministrativo, bensì solamente avanti a quello civile con la formale proposizione di una querela di falso ex art. 221 cod. proc. civ., secondo quanto previsto dall'art. 77 c.p.c.” (CGARS, 27 aprile 2023, n. 314).

E' LEGITTIMA L'ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE CHE NON FORNISCE GIUSTIFICAZIONI ADEGUATE SULLA CONGRUITA' DEGLI ONERI PER LA SICUREZZA (108.9)

In tema di appalti pubblici, il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica e i parametri desumibili dal Protocollo ITACA, se non espressamente richiamati dalla lex specialis, costituiscono meri criteri orientativi e non automatismi vincolanti per la Stazione Appaltante. È legittima l'esclusione dell'operatore economico che non fornisca giustificazioni analitiche e quantitativamente adeguate circa la congruità degli oneri per la sicurezza, restando preclusa la possibilità di una loro rimodulazione postuma in sede giurisdizionale, anche a parità di importo complessivo.

"I parametri desumibili dal Protocollo ITACA non risultano recepiti dalla lex specialis quale criterio vincolante di congruità, ma sono stati richiamati in sede provvedimentale come mero riferimento orientativo, funzionale a corroborare ulteriori profili di anomalia [...] non è quindi consentita alcuna rimodulazione postuma delle singole voci di costo, tanto più con riferimento agli oneri di sicurezza aziendale, che costituiscono elementi costitutivi autonomi e immodificabili dell'offerta (Cons. Stato, Sez. V, 25 luglio 2025, n. 6641)".

CALCOLO DELLE QUOTE OCCUPAZIONALI, ACCREDITAMENTO PER CERTIFICAZIONE PARITÀ DI GENERE E GIUSTIFICAZIONE DEGLI SGRAVI PER DISABILI (102.2)

L’art. 102, comma 2, del decreto legislativo n. 36 del 2023 prevede in effetti una “verifica di attendibilità” degli impegni assunti dall’aggiudicatario con riferimento alle “pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate”;

Per quanto riguarda le quote giovanili e femminili (da garantire nel caso di specie in misura pari al 30% delle nuove eventuali assunzioni) il calcolo deve tuttavia essere effettuato sulle “unità di personale” da assumere e non sul “monte orario” da aggiungere;

Ciò è in qualche misura ricavabile da una attenta lettura del disciplinare di gara, il quale prevede proprio che: “le misure orientate a garantire le pari opportunità generazionali, di genere … devono intendersi da applicare alla sola quota di personale eventualmente assunta nel corso del contratto”, laddove per “quota di personale” ci si deve inequivocabilmente riferire ai lavoratori (intesi come persone fisiche) da ingaggiare in conseguenza delle nuove commesse derivanti dalla aggiudicazione della convenzione quadro e non alla quantità oraria (che poi andrebbe tradotta in unità di personale mediante criteri di calcolo tutt’altro che chiari ed obiettivi) da sommare per effetto dei nuovi ed ulteriori servizi;

Si veda in tal senso anche l’Interpello n. 17/2015 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in cui si affermava che: “la determinazione del 30% dei soggetti svantaggiati vada effettuata per “teste” e non in base alle ore effettivamente svolte dai lavoratori stessi”.

***

Sussiste, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, un doppio livello di accreditamento costituito in estrema sintesi da:

a) un accreditamento di carattere più generale (ISO 17021) che racchiude requisiti di base (la “cornice generale”) che debbono comunque essere posseduti dagli organismi di certificazione della conformità e che riguardano, in buona sostanza, il grado di trasparenza, competenza e imparzialità attraverso cui tali organismi debbono operare;

b) un accreditamento più specifico che può variamente riguardare la gestione ambientale, la sicurezza sui luoghi di lavoro, la gestione energetica o, come nel caso di specie, le pari opportunità (UNI PdR 125) ossia ambiti di accreditamento relativi a specifici settori o sistemi di gestione. Nel caso di specie, la ricorrente ha ottenuto la certificazione di qualità da un organismo di certificazione (QS) che è dotato del primo livello di accreditamento (requisiti di base ISO 17021) ma non anche del secondo livello più specifico riguardante, in particolare, l’ambito di accreditamento in tema di parità di genere (UNI PdR 125).

OMESSO RICHIAMO ESPLICITO DEI CAM NELLA LEX SPECIALIS: L'APPLICAZIONE SOSTANZIALE DEGLI STESSI "SALVA" LA LEGITTIMITA' DELLA GARA (57)

"[...] va ricordato che, per costante giurisprudenza (da ultimo, Cons. Stato, V, 31 dicembre 2024, n. 10542), la valutazione di anomalia della stazione appaltante costituisce espressione della discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere un’autonoma verifica circa la sussistenza o meno dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva valutazione dell’amministrazione (ex pluribus, Cons. Stato, V, 29 aprile 2024, n. 3854).

Il sindacato del giudice amministrativo sulla verifica di anomalia dell'offerta, dunque, è limitato a profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti, trattandosi di espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante. Il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione, limitandosi a un controllo estrinseco sulla correttezza del procedimento e della motivazione."

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"L’omesso richiamo esplicito ai CAM nella lex specialis non comporta necessariamente l’illegittimità della legge di gara, a meno che non emerga un’inadempienza sostanziale in relazione agli obiettivi di sostenibilità ambientale previsti dalla normativa. Infatti, la documentazione di gara, letta nel suo complesso, può essere idonea a garantire che l’affidamento rispetti i principi di sostenibilità, anche in assenza di un esplicito richiamo ai CAM."

(Cita giurisprudenza: Cons. Stato, V, n. 3411 del 2025).

DIFFORMITÀ TRA BROCHURE COMMERCIALI E OFFERTA TECNICA: NON INFICIA LA LEGITTIMITA' DELL'AGGIUDICAZIONE (108)

La difformità tra le caratteristiche tecniche di un prodotto riportate nelle brochure commerciali o sul sito internet del produttore e quelle dichiarate nell'offerta tecnica non è idonea, di per sé, a inficiare la legittimità dell'aggiudicazione. Le schede commerciali hanno finalità informativa per prodotti standard, mentre l'offerta tecnica può contenere migliorie o personalizzazioni vincolanti.

"Laddove una determinata specifica tecnica sia imposta quale elemento essenziale dell’offerta, la proposta formulata deve contenere, a pena di esclusione, un impegno in tal senso, ma la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene ontologicamente alla procedura di gara, potendo essere demandata ad un momento successivo all’aggiudicazione e, cioè, anche alla fase di esecuzione del contratto" (Cita: Consiglio di Stato, V, 4 marzo 2025, n. 1857).

ESCLUSIONE POSTUMA E CRISTALLIZZAZIONE DELLA GRADUATORIA: LIMITI ALLA RIPARAMETRAZIONE DEI PUNTEGGI (108.12)

"In presenza di una esclusione postuma da gara ormai conclusa, l’espresso divieto legislativo formulato per il ricalcolo della media debba valere anche, data la eadem ratio, per la suddetta riparametrazione [dei punteggi delle offerte economiche]. [...] Non è ammissibile che, contravvenendosi al principio della cristallizzazione della graduatoria, si sia avvertita l’(inutile) esigenza di 'ripescare' la posizione di un concorrente oramai fuori dalla graduatoria (in quanto terzo), per riesaminarla, escluderlo dalla gara, e rovesciare indi completamente gli esiti della gara stessa, minandone la stabilità al cui rispetto è presidiato il principio in commento."

COSTI DELLA MANODOPERA: INCLUSIONE NELLA BASE D'ASTA E RIBASSO (41.14)

"Una interpretazione complessiva degli artt. 41, comma 14, 108 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023 induce a ritenere che i costi della manodopera debbano essere inclusi nell’importo posto a base d’asta, oggetto del complessivo ribasso offerto dall’operatore economico. [...] L’obbligo della Stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive con l’indicazione di un importo ribassabile che include anche tali costi".

FORNITURE CON SERVIZI ACCESSORI DI ASSISTENZA: OBBLIGATORIA L'INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA (108.9)

L’esistenza di prestazioni eccedenti la mera consegna (quali istruzioni d'uso, assistenza infermieristica e call center) comporta la piena applicabilità alla commessa della causa di esclusione ex lege di cui all’art. 108, c. 9, d.lgs. n. 36/2023, atteso che tali attività non permettono di qualificare l'appalto come "fornitura senza posa in opera". Non sussiste, inoltre, legittimo affidamento o errore scusabile derivante dalla mancanza di campi specifici nella modulistica di gara qualora gli altri concorrenti abbiano correttamente indicato i costi della manodopera, dimostrando l'assenza di un impedimento oggettivo alla formulazione corretta dell'offerta.

SERVIZI INTELLETTUALI E LEX SPECIALIS FUORVIANTE: ILLEGITTIMA L’ESCLUSIONE PER MANCATA INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA (108.9)

"Acclarata la natura intellettuale delle prestazioni, deve conseguentemente escludersi, ex art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023, la necessità di indicazione separata dei costi e degli oneri più volte richiamati [...] atteso che il servizio presenta comunque natura intellettuale nei casi in cui eventualmente in parallelo all’effettuazione di attività materiali, il fornitore elabora soluzioni, proposte, pareri che richiedono una specifica e qualificata competenza professionale, prevalente nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse".

(Sentenza citata nel testo: Consiglio di Stato, sez. V, 22 luglio 2020, n. 4688)

AVVALIMENTO PREMIALE NELL'ACCORDO QUADRO: DETERMINATEZZA DELL'OGGETTO E COSTI MANODOPERA (110)

"L’accordo quadro costituisce un modello contrattuale caratterizzato intrinsecamente dall’incertezza in ordine al quantum e al quando delle prestazioni (...). In tale contesto, la clausola contenuta nei contratti di avvalimento – ove si prevede un compenso fisso per la messa a disposizione del requisito oltre al rimborso dei costi delle risorse eventualmente impiegate da disciplinarsi in accordi successivi – non rende l’oggetto indeterminato, essendo funzionale alla struttura flessibile dell’accordo quadro. Pretendere una quantificazione rigida ed ex ante dei costi della manodopera in sede di gara, a fronte di prestazioni la cui esecuzione è, per definizione, eventuale e futura, risulterebbe in contrasto con la natura stessa dell’appalto quadro".

(Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2022, n. 169; 30 dicembre 2025, n. 10436)

LEGITTIMAZIONE AL RICORSO, MANCATA PARTECIPAZIONE E CLAUSOLE IMMEDIATAMENTE ESCLUDENTI (108.3)

La legittimazione al ricorso avverso gli atti di gara deve essere correlata ad una situazione differenziata e dunque meritevole di tutela, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione; ne deriva che chi volontariamente e liberamente si è astenuto dal partecipare ad una selezione non è dunque legittimato a chiederne l'annullamento ancorché vanti un interesse di fatto a che la competizione venga nuovamente bandita. Chi non abbia partecipato alla gara è eccezionalmente ammesso alla impugnazione dei relativi atti nei casi individuati dalla giurisprudenza, fra i quali quello delle c.d. "clausole immediatamente escludenti".

(Nel caso di specie, il Tribunale ha ritenuto che la clausola relativa al criterio di aggiudicazione non avesse natura escludente, dichiarando il difetto di legittimazione della ricorrente non partecipante: "tale clausola non ha evidentemente natura escludente, sicché la ricorrente, non avendo partecipato alla gara, non può ritenersi legittimata alla sua impugnazione" - Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).

FILE DELL'OFFERTA TECNICA ILLEGGIBILI E CARENZE PROGETTUALI: L'AGGIUDICAZIONE E' ILLEGITTIMA IN QUANTO INDETERMINATA (108)

È illegittima l'aggiudicazione disposta in favore di un concorrente che abbia omesso di includere nel piano logistico sedi di esecuzione del servizio espressamente previste dal capitolato prestazionale come standard minimi inderogabili, rendendo l'offerta incompleta. Parimenti, determina l'inammissibilità dell'offerta la produzione di file digitali ab origine illeggibili afferenti a elementi essenziali dell'offerta tecnica (nella specie, il curriculum vitae del direttore del servizio), in quanto l'impossibilità di lettura impedisce la verifica dei requisiti di capacità tecnica e professionale, dovendosi considerare la documentazione come non presentata (tamquam non esset).

"Sotto un secondo profilo, l’assenza del curriculum vitae del lavoratore e la conseguente impossibilità di valutarne competenze e professionalità privano l’offerta di un elemento essenziale, rendendola anche sotto questo profilo inammissibile."

RILEVANZA TEMPORALE DEGLI ILLECITI PROFESSIONALI GRAVI E OMISSIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA PER MODULISTICA CARENTE (98.3.C)

“Come noto, l’articolo 95, comma 1 del Codice annovera, tra le “cause di esclusione non automatica”, la commissione di un illecito professionale grave, le cui fattispecie sono indicate all’articolo 98. Tra le fattispecie configuranti un illecito professionale grave rientra la “condotta dell'operatore economico che abbia dimostrato significative o persistenti carenze nell'esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione per inadempimento oppure la condanna al risarcimento del danno o altre sanzioni comparabili, derivanti da inadempienze particolarmente gravi o la cui ripetizione sia indice di una persistente carenza professionale” (art. 98 comma 3 lett. c). Il d.lgs. 36/2023 – a differenza del precedente Codice, d.lgs. 50/2016 – individua in modo chiaro il lasso temporale nell’ambito del quale siffatte situazioni assumono rilevanza ai fini della partecipazione alla gara del concorrente e, pertanto, la stazione appaltante è tenuta a valutarle onde accertare la sussistenza o meno di un grave illecito professionale. Siffatta individuazione si pone in linea con l’art. 57, par. 7, della direttiva 2014/24/UE, il quale stabilisce che gli Stati membri sono chiamati a determinare “il periodo massimo di esclusione”, precisando che “se il periodo di esclusione non è stato fissato con sentenza definitiva, tale periodo non supera i cinque anni dalla data della condanna con sentenza definitiva nei casi di cui al paragrafo 1 e i tre anni dalla data del fatto in questione nei casi di cui al paragrafo 4” (paragrafo, quest’ultimo, che – alla lett. c – contempla la causa di esclusione dell’operatore economico che si sia reso colpevole di gravi illeciti professionali). Nel caso di specie la ricorrente ha del tutto obliterato i limiti temporali massimi stabiliti dal vigente Codice, oltre i quali non possono trovare più applicazione le cause di esclusione di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura di affidamento di contratti pubblici. In particolare, viene in rilievo quanto disposto dell’art. 96, comma 10, lett. c), n. 3) del Codice, che, con riferimento agli illeciti professionali derivanti da condotte inadempienti di cui art. 98 comma 3 lett. c (cui si ascrive la risoluzione contrattuale disposta dalla ASP -OMISSIS-), stabilisce che il triennio di rilevanza della causa di esclusione inizia a decorrere dalla data di “commissione del fatto” rappresentata nel caso di specie dalla data di adozione del provvedimento di risoluzione contrattuale. [...] (cfr., su fattispecie analoghe, TAR Sicilia Catania, II, 06.05.2024, n. 1679; TAR Lazio, IV, 22.10.2024, n. 18286).”.

MANCATA SEPARATA INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA: ESCLUSIONE AUTOMATICA E DIVIETO DI SOCCORSO ISTRUTTORIO (108.9)

"Sul tema della separata indicazione dei costi della manodopera [...] a) la mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara; b) tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in sede di verifica di congruità dell’offerta); c) l’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione, ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara [...]; d) in questa specifica direzione, i costi della sicurezza e della manodopera non possono essere neppure ricostruiti in via postuma, sempre in sede di verifica di congruità, attraverso la eventuale dimostrazione che un tale dato fosse comunque compreso nell’offerta economica, ancorché non espressamente indicato [...]. Tali costi debbono, in altre parole, essere espressamente 'indicati' e giammai soltanto 'considerati' o comunque contemplati". (Cfr. sent. cit., riprendendo Cons. Stato, III, 22.11.2024, n. 9419).

INAMMISSIBILITÀ DELLA RETTIFICA POSTUMA DEGLI ONERI DI SICUREZZA AZIENDALI (101.3)

È illegittima l'ammissione alla rettifica dell'importo relativo agli oneri aziendali della sicurezza in sede di giustificazioni sull'anomalia, qualora l'operatore economico abbia indicato originariamente una somma identica agli oneri della sicurezza non ribassabili e pretenda successivamente di ridurla drasticamente (nel caso di specie, riducendola di oltre il 90%), adducendo un mero errore di digitazione. Tale operazione viola il principio di immodificabilità dell'offerta, in quanto "la correzione dell'errore materiale deve consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa e quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena l'inammissibile manipolazione o variazione postuma dei contenuti dell'offerta" (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 maggio 2025, n. 4583).

Inoltre, "si perverrebbe all'inaccettabile conseguenza di consentire un'indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell'offerta economica [...], con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, il che si porrebbe in contrasto con le esigenze conoscitive, da parte della stazione appaltante, della sua struttura di costi".

EQUIVALENZA DELLE TUTELE DEL CCNL: LA VALUTAZIONE E' GLOBALE. LIEVI SCOSTAMENTI NON INFICIANO LA CONGRUITA' COMPLESSIVA (11)

La valutazione di equivalenza affidata alla Stazione appaltante si concreta in un «giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell'insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente - anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti- a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara» (Cons. Stato, Sez. III, 02/12/2025, n. 9484).

Va d’altronde considerato che la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28/07/2020 n. 2 (doc. 16, cui fa rinvio la Delibera ANAC del 14/01/2025 n. 14 sub doc. 17) ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo” – si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»). Residua dunque in capo alla Stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due CCNL sia nel suo complesso equivalente.

SOSTITUZIONE DEL PERSONALE QUALIFICATO POST-OFFERTA: VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA FIDUCIA E DI IMMODIFICABILITÀ DELL'OFFERTA (2)

È illegittima l'aggiudicazione qualora l'operatore economico, in sede di giustificativi, sostituisca parte del personale indicato nell'offerta tecnica con soggetti privi dei requisiti di formazione valutati in sede di gara. La dichiarazione resa in sede di offerta tecnica circa il personale impiegato costituisce un impegno vincolante quando associata a criteri valutativi premiali.

"In questo contesto ogni documento allegato all’offerta tecnica che attesta la formazione professionale del personale proposto per l’esecuzione del contratto costituisce una componente strutturale dell’offerta stessa, che la Commissione giudicatrice deve valutare tenendo conto dell’esperienza e della qualificazione delle risorse professionali che l’operatore economico dichiara di poter impiegare in caso di aggiudicazione in suo favore [...]. Pertanto la dichiarazione resa in sede di giustificazioni [...] ben determina una modifica dell’offerta medesima, inammissibile in sede di giustificativi, incidendo direttamente su un elemento espressamente associato a un criterio valutativo".

OFFERTA TECNICA E SOVRASTIMA FORMALE DELLE RISORSE UMANE: ILLEGITTIMO IL PUNTEGGIO ATTRIBUITO SULLA MERA DISPONIBILITA' TEORICA E NON EFFETTIVA (108)

"Affinché il criterio [tecnico quantitativo] conservi una sua intrinseca razionalità e assolva effettivamente alla funzione selettiva [...] il parametro TM – la durata dell’impiego della singola risorsa – non può che essere inteso come espressione dell’effettivo impegno temporale che la risorsa medesima è chiamata a prestare nell’esecuzione dell’Accordo quadro [...] Ne discende che il valore TM, per poter assolvere alla funzione che gli è propria, deve necessariamente riflettere l’impegno effettivo e concreto della risorsa [...] non essendo sufficiente che la stessa sia indicata come meramente disponibile per l’intera durata contrattuale."

ILLEGITTIMA LA RIVALUTAZIONE DELL'OFFERTA TECNICA DOPO L'APERTURA DELLE OFFERTE ECONOMICHE (108)

"Nelle procedure di aggiudicazione di un appalto [...] le offerte economiche devono restare segrete fino alla conclusione della fase relativa alla valutazione di quelle tecniche, a presidio della genuinità, della trasparenza e della correttezza delle operazioni valutative (che resterebbero irrimediabilmente compromesse e inquinate da un'anticipata conoscenza del contenuto delle offerte economiche). Tale principio resta vulnerato per effetto della ripetizione delle operazioni valutative (ancorché da parte di una nuova commissione) dopo che le offerte tecniche ed economiche erano state, non solo conosciute, ma addirittura valutate [...]. La peculiarità del bene giuridico protetto dal principio di segretezza dell'offerta economica impone che la tutela si estenda a coprire, non solo l'effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio al medesimo".

(Cfr. anche Cons. Stato, Sez. III, 7 aprile 2021, n. 2819; TAR Campania – Napoli, Sez. I, 17 marzo 2025, n. 2182).

NOMINA DI COMMISSARI ESTERNI: RESPINTA LA CENSURA SOLLEVATA DAL CONCORRENTE SE L'ENTE HA ADEGUATAMENTE MOTIVATO LA SCELTA (92.3)

Riguardo alla nomina di soggetti esterni, l'art. 93, comma 2, del D.Lgs. n. 36 del 2023 dispone che: "La commissione è composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l'oggetto del contratto". Il comma 3 prevede poi che “La commissione è presieduta e composta da dipendenti della stazione appaltante o delle amministrazioni beneficiarie dell'intervento, in possesso del necessario inquadramento giuridico e di adeguate competenze professionali … In mancanza di adeguate professionalità in organico, la stazione appaltante può scegliere il Presidente e i singoli componenti della commissione anche tra funzionari di altre amministrazioni e, in caso di documentata indisponibilità, tra professionisti esterni. Le nomine di cui al presente comma sono compiute secondo criteri di trasparenza, competenza e rotazione”.

Nel caso in esame la nomina di soggetti esterni alla stazione appaltante è stata motivata “in considerazione della complessità della procedura in argomento, del valore dell’appalto e della specificità della documentazione da valutare, e atteso che l’attuale carico di lavoro non consente l’utilizzo di personale interno” (cfr. allegato 2 bis al ricorso) quindi la stazione appaltante ha fondato la propria decisione su una pluralità di elementi, tra i quali la specificità, la complessità ed il valore dell’appalto, non solo, quindi, il consistente carico di lavoro che non consentirebbe l’utilizzo di personale interno. A tale proposito va richiamata la giurisprudenza amministrativa formatosi nella vigenza del precedente codice, secondo cui la norma che ammette la possibilità di ricorrere a professionalità esterne non impone alla stazione appaltante alcun obbligo di motivare in ordine alla scelta di nominare commissari esterni, limitandosi piuttosto a prescrivere che la stazione appaltante proceda alla verifica della predetta carenza prima di attingere a soggetti esterni. Si è ritenuto che la nomina di un componente esterno dà implicitamente atto della mancanza di personale interno all’amministrazione professionalmente idoneo ad esaminare le offerte pervenute, salvo naturalmente verificare la sussistenza di tali presupposti (Consiglio di Stato, sez. V, n. 5694 del 2017; sez. III, n. 5088 del 2018). Nel caso in esame la discrezionale scelta è ricaduta su soggetti (magistrato in quiescenza in qualità di presidente e direttori sanitari in qualità di componenti) dei quali non è stata comprovata la carenza di adeguate professionalità.

PARITÀ DI GENERE: NECESSARIO L'ACCREDITAMENTO SPECIFICO DELL'ENTE CERTIFICATORE (108.7)

È illegittima l'attribuzione del punteggio premiale per la parità di genere qualora la certificazione prodotta dall'operatore economico sia rilasciata da un ente privo di accreditamento specifico per la prassi UNI/PdR 125:2022, non essendo sufficiente un accreditamento generico internazionale.

"L’ente che rilascia la certificazione sulla parità di genere debba essere accreditato [solo] a livello generale in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 1721-1 (accreditamento obbligatorio), [e non anche] in conformità alla norma UNI/PdR 125:2022 (accreditamento specifico), affinché la certificazione possa considerarsi valida [...], posto che lex specialis, nel richiamare espressamente la norma UNI/PdR 125:2022, era chiara nel richiedere la necessità, ai fini dell’attribuzione del punteggio, dell’accreditamento 'specifico' nel settore di cui si discute".

NATURA NON PERENTORIA DEL TERMINE PER LE GIUSTIFICAZIONI DI ANOMALIA DELL'OFFERTA (110.2)

Il Collegio condivide sul punto l’orientamento giurisprudenziale secondo cui «la mancata o anche la tardiva produzione delle giustificazioni dell'offerta non può comportare l'automatica esclusione dell'offerta sospettata di anomalia, perché in questi casi la stazione appaltante deve comunque valutare la stessa, anche sulla sola scorta della documentazione posseduta. D’altra parte, l’art. 110 del codice, né il disciplinare di gara indicano come perentorio il termine di 15 giorni relativo alla presentazione dei giustificativi dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 690 – Consiglio di Stato, sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6231)» (Cons. Stato, sez. III, 20/10/2025, n. 8107).

INTERPRETAZIONE LETTERALE DELLA LEX SPECIALIS E CRITERI DI VALUTAZIONE TECNICI (4)

Mancando un’interpretazione autentica, da parte dell’Amministrazione, va rammentato il principio consolidato in giurisprudenza secondo il quale «l'interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando di gara pubblica, soggiace alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 e seguenti del cod. civ. per l'interpretazione dei contratti (Cons. Stato, IV, 19 giugno 2023, n. 5989; VI, 8 aprile 2003, n. 1877), tra le quali assume carattere preminente quella collegata all'interpretazione letterale, dovendo però il giudice in ogni caso ricostruire l'intento dell'amministrazione ed il potere che la stessa ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell'atto (interpretazione sistematica)…» (Cons. Stato, sez. V, 30 settembre 2025, n.7631).

FORNITURA SENZA POSA: SE ESEGUITA INTERAMENTE ALL'ESTERO, NON SUSSISTE OBBLIGO DI INDICAZIONE SEPARATA DELLA MANODOPERA (108.9)

L'art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023 "esclude espressamente l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera nelle forniture senza posa in opera. La previsione è coerente con la ratio della norma, che non impone alla stazione appaltante di svolgere verifiche sulle strutture produttive estere dell’operatore economico, né di controllare il rispetto di trattamenti retributivi disciplinati da ordinamenti giuslavoristici diversi da quello nazionale". Ne consegue che, in tale tipologia di affidamento, non trova applicazione il principio di equivalenza delle tutele salariali rispetto al CCNL italiano per le lavorazioni svolte interamente in territorio estero.

OMESSA INDICAZIONE DEGLI ONERI DI SICUREZZA AZIENDALI E MODULISTICA AMBIGUA: ESCLUSIONE LEGITTIMA (108.9)

L’omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendale nell’offerta economica costituisce causa di esclusione automatica ai sensi dell’art. 108, comma 9, D.Lgs. n. 36/2023, norma imperativa che opera mediante il principio dell'eterointegrazione anche in presenza di lex specialis lacunosa. Tale omissione non è sanabile mediante soccorso istruttorio, incidendo sulla congruità dell’offerta, a meno che non si dimostri una materiale impossibilità di compilazione dovuta a modelli che "non consentano ai concorrenti di indicare espressamente tali costi". Tuttavia, tale scusante non opera se il modulo è un mero prospetto riepilogativo che non vieta modifiche o integrazioni.

"L’obbligo di indicazione degli oneri della sicurezza aziendale è oggi espressamente previsto a pena di esclusione, con efficacia eterointegrativa delle previsioni di gara, superando definitivamente ogni precedente incertezza interpretativa [...] Ne consegue che correttamente la Stazione appaltante non poteva attivare il soccorso istruttorio, essendo preclusa ogni forma di integrazione postuma dell’offerta economica." (cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, n. 1/2019; T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, n. 6805/2025).

VALUTAZIONE OEPV: IL PUNTEGGIO NUMERICO COSTITUISCE MOTIVAZIONE SUFFICIENTE (108.4)

"Nelle gare pubbliche, il punteggio numerico attribuito agli elementi di valutazione dell'offerta costituisce di per sé una motivazione sufficiente, a condizione che i criteri secondo i quali la commissione di gara deve esprimere la propria valutazione siano definiti con chiarezza e adeguatamente dettagliati" (Consiglio di Stato, Sez. V, 3.2.2025, n. 839).

"La valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla Commissione attraverso l'espressione di giudizi e l'attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione non sindacabile salvo che sia affetta da manifesta illogicità" (Consiglio di Stato, Sez. V, 23.9.2025, n. 7458).