Art. 286 Servizi di pulizia
ABROGATO DALL'ART. 217 DEL DLGS 50/2016, IN VIGORE DAL 19/04/2016[1. Le stazioni appaltanti, per la determinazione dell'offerta più vantaggiosa, al fine dell'affidamento degli appalti di servizi di pulizia di cui alla categoria 14 della classificazione comune dei prodotti 874 contenuta nell'allegato II A del codice, prendono in considerazione i seguenti elementi:
a) caratteristiche qualitative, metodologiche e tecniche, ricavate dalla relazione di offerta (progetto tecnico);
b) prezzo.
2. Le stazioni appaltanti, relativamente all'elemento di cui al comma 1, lettera a), indicano i contenuti della relazione tecnica di offerta in rapporto allo specificato servizio, tenendo conto di uno o più elementi seguenti: sistema organizzativo di fornitura del servizio; metodologie tecnico-operative; sicurezza e tipo di macchine; strumenti e attrezzature utilizzate.
3. Per l'elemento di cui al comma 1, lettera b), deve essere previsto che l'offerta ne specifichi la composizione con riferimento al numero degli addetti impiegati, alle ore di lavoro e ai costi per macchinari, attrezzature e prodotti. Si applicano gli articoli 86 e 87 del codice. Le stazioni appaltanti indicano nel bando di gara gli elementi di valutazione che vengono presi in considerazione per la valutazione dell'offerta, con i seguenti fattori ponderali, che possono variare nei seguenti limiti minimi e massimi:
elemento a): 40-60;
elemento b): 40-60.
La somma dei fattori ponderali da assegnare per l'insieme degli elementi é pari a cento.
4. L'attribuzione dei punteggi ai singoli contenuti dell'offerta avviene assegnando un coefficiente compreso tra 0 e 1, espresso in valori centesimali, a ciascun elemento dell'offerta (progetto tecnico). Il coefficiente é pari a zero in corrispondenza della prestazione minima possibile. Il coefficiente é pari ad 1 in corrispondenza della prestazione massima offerta.
5. Tali coefficienti sono applicati ai fattori ponderali che la stazione appaltante ha indicato nel bando di gara per ogni elemento. La somma che ne risulta determina il punteggio totale attribuito all'offerta (progetto tecnico).
6. Ai fini della determinazione del coefficiente riferito all'elemento di cui al comma 1, lettera b), (prezzo) la commissione giudicatrice utilizza la seguente formula:
Ci = (Pb - Pi)/(Pb - Pm)
Dove
Ci = coefficiente attribuito al concorrente iesimo
Pb = prezzo a base di gara
Pi = prezzo offerto dal concorrente iesimo
Pm = prezzo minimo offerto dai concorrenti
ovvero la formula riferita all'elemento prezzo di cui all'allegato P, punto II), lettera b), contenente il riferimento al valore soglia.
7. Gli osservatori territoriali sul mercato del lavoro, sulla base dei dati comunicati dalle stazioni appaltanti e relativi alle aggiudicazioni degli appalti di cui al presente articolo, trasmettono all'Osservatorio nazionale sul mercato del lavoro, ogni due anni, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, una relazione illustrativa in merito all'utilizzazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa nella quale sono evidenziate anche le eventuali anomalie.]
Giurisprudenza e Prassi
CALCOLO OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU’ VANTAGGIOSA - FORMULE DI CUI ALL’ALL. P DPR 207/2010 - NATURA NON OBBLIGATORIA
Le formule di cui all'art. 286, D.P.R. n. 207/2010, ovvero contenute all'allegato P del medesimo regolamento, non possono considerarsi di obbligatoria utilizzazione nelle procedure di aggiudicazione degli appalti dei servizi di pulizia.
L'invocato art. 286, D.P.R. 207/2010, al comma 6, dispone che, "ai fini della' determinazione del coefficiente riferito all'elemento di cui al comma 1, lettera b) (prezzo) la commissione giudicatrice utilizza la seguente formula (...), ovvero la formula riferita all'elemento prezzo di cui all'allegato P, punto H), lettera b), contenente il riferimento al valore soglia." ed a propria volta l'allegato P del D.P.R. 207/2010 recita che "il calcolo dell'offerta economicamente più vantaggiosa può essere effettuato utilizzando a scelta della stazione appaltante uno dei seguenti metodi indicati. nel bando di gara o nella lettera di invito".
Considera quindi il Collegio il carattere meramente dispositivo e non precettivo della formula contenuta nell'art. 286 D.P.R. 207/2010.
VALUTAZIONE OFFERTA - SERVIZI PULIZIA
L’art. 286 del DPR 207 del 2010 “ si limita ad attuare le previsioni del Codice, che impone di individuare un unico parametro numerico finale per selezionare l’offerta aggiudicataria in caso di adozione del criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, attribuendo i punteggi –entro i limiti massimi fissati per le diverse voci- in modo non irragionevole, e quindi in relazione (rectius in proporzione) al fattore qualitativo (ovvero alla meritevolezza) delle diverse offerte, e cio' non solo per la parte tecnica, ma anche per la parte economica, che non puo', evidentemente, prescindere dal ribasso del prezzo offerto, ribasso al quale dovra' pertanto essere essenzialmente correlato il punteggio per la parte economica, cosi' come sembra correttamente fare la formula in esame. (..) D’altro canto, neppure appaiono condivisibili le ulteriori censure secondo cui un tale meccanismo svuoterebbe di significato il criterio dell’aggiudicazione all’offerta economicamente piu' vantaggiosa negli appalti di servizi, in quanto la ratio di un tale meccanismo è –come gia' rilevato - quella di consentire di selezionare l’unica offerta piu' meritevole, ovverosia quella economicamente piu' conveniente, e quindi con il miglior rapporto qualita'-prezzo, ai fini dello svolgimento delle attivita' necessarie al perseguimento dell’interesse pubblico affidato alla stazione appaltante. Rientra pertanto nell’ambito di fisiologico funzionamento del predetto meccanismo nel libero mercato il progressivo aumento d’incidenza di una voce (in questo caso il ribasso del prezzo) nel caso in cui –cosi' come affermato dai ricorrenti- tutte le offerte tendano ad appiattirsi fra loro quanto alle altre voci (in questo caso, quanto ai profili tecnici concernenti le modalita' di svolgimento del servizio), in quanto in caso contrario vi sarebbe una deviazione dalla predetta finalita' perseguita dalla norma, con una indebita sovrapposizione, rispetto alle ragioni di imparzialita' ed efficienza e di libera concorrenza sopra evidenziate, di esigenze diverse, non contemplate dalle norma di riferimento e che richiedono, invece, l’adozione di specifiche e mirate politiche sociali ed occupazionali ad ogni livello di Governo del Paese.
GIUSTIFICAZIONE OFFERTA ANORMALMENTE BASSA
In un appalto di servizi, ai fini dell’ammissione al prosieguo della gara, il divieto di modificazione dell’offerta, espressione del principio della par condicio (cfr. TAR. Marche, Ancona, Sez. I, 23 gennaio 2014, n. 125; Cons. Stato, Sez. V, n. 846/2011; determinazione AVCP. n. 4 del 10 ottobre 2012), concerne non ogni aspetto dell’offerta, bensi' i profili economici e tecnici essenziali della medesima. Pertanto, al concorrente a cui venga richiesto di giustificare l’offerta anormalmente bassa, ai sensi dell’art. 88, del d. lgs. 163/2006, è vietato modificare l’offerta economica, non anche quella tecnica, tranne che per quegli aspetti che si riflettono sui profili economici o sui contenuti tecnici essenziali posti a base di gara dalla stazione appaltante (cfr. TAR Sardegna, Cagliari, Sez. I, 27 febbraio 2013, n. 164; Cons. Stato, Sez. VI, 2 maggio 2012, n. 2506). Nel caso di specie, due concorrenti avevano presentato un costo orario inferiore a quello riportato nelle tabelle di costo del lavoro determinate periodicamente dal Ministero del lavoro, ed avevano trasmesso, a fini giustificativi, dati parametrati diversamente da quanto dichiarato nelle rispettive offerte tecniche. Sussistono i presupposti per l’ammissione al prosieguo della gara solo del concorrente che ha dimostrato, nelle giustificazioni, che il numero di ore di lavoro non è diverso da quello indicato precedentemente in offerta.
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del d.lgs. n. 163/2006 presentata dalla Universita' degli Studi di Urbino A. – Procedura aperta per “L’affidamento della gestione di vari servizi a favore di alcune sedi di pertinenza dell’Universita' degli Studi di Urbino A.” – Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente piu' vantaggiosa - Importo a base d’asta: euro 8.526.238,00 - S.A.: Universita' degli Studi di Urbino A..
Art. 286, comma 1, lett. b) e comma 3, d.P.R. n. 207/2010.
SCELTA CRITERIO AGGIUDICAZIONE - DISCREZIONALITA' PA
E’ principio consolidato in giurisprudenza quello per cui la scelta del criterio piu' idoneo per l'aggiudicazione di un appalto (tra quello dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e quello del prezzo piu' basso) costituisce espressione tipica della discrezionalita' della stazione appaltante e, riguardando il merito dell'azione amministrativa, risulta sottratta al sindacato giurisdizionale di legittimita'; ne' sussiste obbligo di motivazione al riguardo in capo alla P.A. .
La norma di cui all’art. 286 del Regolamento di Esecuzione è norma di natura regolamentare, recessiva rispetto al principio generale sancito dalla norma primaria.
Esso, in ogni caso, non impone l’adozione del criterio dell’offerta economicamente piu' vantaggiosa, ma ne disciplina i contenuti allorchè la stazione appaltante l’abbia adottato nel caso di specie.
Nel caso in esame, la difesa comunale ha giustamente rilevato che la scelta della stazione appaltante ha trovato ragionevole fondamento nella circostanza che gli aspetti progettuali e qualitativi del servizio erano stati gia' dettagliatamente disciplinati nel capitolato.
Peraltro, “il regime delle incompatibilita' previsto dall’art. 84 D. Lgs. 163/2006 non trova applicazione nelle gare da aggiudicare con il criterio del prezzo piu' basso, ma solo nelle gare da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente piu' vantaggiosa; e cio' in quanto l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente piu' vantaggiosa implica l’esercizio di un potere di scelta tecnico-discrezionale da parte della commissione, mentre al criterio del prezzo piu' basso fa da sponda una scelta pressoche' automatica da effettuare mediante il mero utilizzo dei parametri tassativi prescritti dal disciplinare di gara” (TAR Milano, sez. I, 10 gennaio 2012, n. 57; TAR Brescia, sez. II, 28 ottobre 2009, n. 1780; Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2008, n. 4613).
ESAME OFFERTA TECNICA
Nel caso di specie la ricorrente ha impugnato il bando di gara perche' ha omesso di graduare i sub-pesi da attribuire ai giudizi inferiori alla sufficienza.
Questa censura è fondata e assorbente gli altri profili di illegittimita'.
(..), per un verso le norme di partecipazione alla gara avevano previsto la scala di valutazione, per i coefficiente da attribuire ai giudizi, da 0,50 per la sufficienza fino ad 1,00 per l’ottimo; per altro verso avevano al contempo stabilito che il coefficiente zero dovesse essere attribuito alla “prestazione minima possibile”.
Trattasi, quest’ultima, di una dizione trasfusa dall’art. 286, comma 4, del D.P.R. n. 207 del 2010 e di un concetto giuridico a contenuto indeterminato, la cui ricognizione in fatto, alla luce di ogni componente di ciascuna parte dell’offerta, è in primis affidata all’Amministrazione e, successivamente, al Giudice (cfr., questo Tribunale, 8.11.2007, n. 172 e 10.12.2007, n. 183).
Di conseguenza, “prestazione minima possibile” deve essere intesa come una prestazione inadeguata, non in grado di soddisfare alcuna delle specifiche di capitolato, ma che, tuttavia, in quanto esistente, si differenzia dalla mancata possibilita' di esecuzione.
Sicche', una prestazione insufficiente non poteva univocamente ed indifferenziatamente essere ricondotta sempre e comunque alla soglia iniziale del moltiplicatore, pari a zero, prevista per la prestazione minima.
È infatti del tutto evidente che tra una prestazione sufficiente (tale giudizio, lo si ricorda, doveva essere assegnato alla prestazione che “soddisfa parzialmente solo alcune delle principali specifiche del capitolato”) e una prestazione che non soddisfaceva alcuna specifica, tale da collocarsi sotto la soglia del “minimo possibile”, vi poteva essere al di sopra dello zero e sino alla soglia della sufficienza ( 0,50 ) tutta una gamma di possibilita' di offerte insufficienti (dalla prestazione che assicurava minime specifiche principali a quella che soddisfaceva solo aspetti secondari o parziali del capitolato) che esigevano differenziate sfaccettature valutative alle quali dovevano essere correlati i coefficienti moltiplicatori dallo zero sino alla soglia della sufficienza.
Cosa che, pero', la lex specialis ha omesso di prestabilire, cosi' provocando un’antinomia nelle regole di gara, la cui indebita integrazione è stata effettuata dalla commissione giudicatrice, e per di piu' dopo aver oltrepassato il fondamentale e imprescindibile limite temporale dell'apertura delle buste.
