Articolo 93. Commissione giudicatrice.
1. Ai fini della selezione della migliore offerta nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalti con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte, è nominata una commissione giudicatrice, che, su richiesta del RUP, svolge anche attività di supporto per la verifica dell’anomalia.2. La commissione è composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto. Possono essere nominati componenti supplenti.
3. La commissione è presieduta e composta da dipendenti della stazione appaltante o delle amministrazioni beneficiarie dell’intervento, in possesso del necessario inquadramento giuridico e di adeguate competenze professionali. Della commissione giudicatrice può far parte il RUP. In mancanza di adeguate professionalità in organico, la stazione appaltante può scegliere il Presidente e i singoli componenti della commissione anche tra funzionari di altre amministrazioni e, in caso di documentata indisponibilità, tra professionisti esterni. Le nomine di cui al presente comma sono compiute secondo criteri di trasparenza, competenza e rotazione.
4. La commissione può riunirsi con modalità telematiche che salvaguardino la riservatezza delle comunicazioni. La commissione opera attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale per la valutazione della documentazione di gara e delle offerte dei partecipanti.
5. Non possono essere nominati commissari:
a) coloro che nel biennio precedente all’indizione della procedura di aggiudicazione sono stati componenti di organi di indirizzo politico della stazione appaltante;
b) coloro che sono stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti nel Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale;
c) coloro che si trovano in una situazione di conflitto di interessi con uno degli operatori economici partecipanti alla procedura; costituiscono situazioni di conflitto di interessi quelle che determinano l'obbligo di astensione previste dall'articolo 7 del regolamento recante il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62.
6. Salvo diversa motivata determinazione della stazione appaltante, in caso di rinnovo del procedimento di gara per effetto dell’annullamento dell’aggiudicazione o dell’esclusione di taluno dei concorrenti, è riconvocata la medesima commissione, tranne quando l’annullamento sia derivato da un vizio nella composizione della commissione.
7. Nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalto con il criterio del minor prezzo o costo, la valutazione delle offerte è effettuata da un seggio di gara, anche monocratico, composto da personale della stazione appaltante, scelto secondo criteri di trasparenza e competenza, al quale si applicano le cause di incompatibilità di cui alle lettere b) e c) del comma 5.
EFFICACE DAL: 1° luglio 2023
Relazione
Commento
Giurisprudenza e Prassi
COMMISSIONE DI GARA: VALUTAZIONE UNITARIA - PROCEDURE TELEMATICHE: NON NECESSARIE SEDUTE PUBBLICHE (93.4)
In merito alla dedotta illegittimità di una valutazione unitaria da parte dell’organo valutativo, senza differenziazione tra i punteggi espressi da ciascun Commissario, il Collegio intende richiamare la pacifica giurisprudenza per cui la detta circostanza ben può spiegarsi come una fisiologica evoluzione del confronto dialettico svoltosi in seno alla Commissione, atteso che le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possono ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l'autonoma verbalizzazione. A diversa conclusione può invece pervenirsi per l’ipotesi peculiare del confronto a coppie, posto che in tal caso la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione (cfr. A.P. Consiglio di Stato n. 16/22; Consiglio di Stato, sez. III, 26 ottobre 2020 n. 5130).
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Nell'ambito delle procedure telematiche di evidenza pubblica, non sono necessarie sedute pubbliche per l'apertura delle offerte è anche confermato dall'art. 58, D. Lgs. n. 50 del 2016, che non ha codificato, in relazione alle procedure gestite in forma telematica, alcuna fase pubblica (cfr. T.A.R Campania, Napoli, Sez. V, 19 luglio 2021, n. 4991 e Sez. II, n. 957/2020; T.A.R. Veneto, Sezione III, 13 marzo 2018; n. 307; T.A.R. Puglia, Bari, Sezione III, 2 novembre 2017, n. 1112; T.A.R. Sardegna, Sezione I, 29 maggio 2017, n. 365).
Dunque, sono le stesse caratteristiche della gara telematica che consentono di escludere in radice la possibilità oggettiva di modifica delle offerte, offrendo il vantaggio di una maggiore sicurezza nella loro conservazione e integrità, permettendo automaticamente l'apertura delle buste solo in esito alla conclusione della fase precedente, senza che nessuno degli addetti alla gestione della gara possa accedere ai documenti dei partecipanti fino alla data e all'ora di seduta della gara, così garantendo l'immodificabilità delle stesse, nonché la tracciabilità di ogni operazione compiuta; inoltre, nessuno degli addetti alla gestione della gara potrà accedere ai documenti dei partecipanti, fino alla data e all'ora di seduta della gara, specificata in fase di creazione della procedura (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 25 novembre 2016, n. 4990).
ESAME OFFERTE - RIENTRA NELLA DISCREZIONALITA' TECNICA RICONOSCIUTA ALLA COMMISSIONE DI GARA
Secondo un orientamento uniforme, è escluso che il Giudice adito possa sovrapporre la propria valutazione al giudizio espresso dall’organo tecnico preposto all’esame delle offerte di una gara d’appalto, essendo quest’ultimo espressione di discrezionalità sindacabile nei limiti dell’illogicità della soluzione o di un evidente travisamento (cfr., riassuntivamente, Cons. Stato, sez. III, 4/6/2021 n. 4292: “Per giurisprudenza consolidata, non possono essere favorevolmente delibate le censure che attingono al merito della valutazione delle offerte tecniche da parte della Commissione di gara, siccome volte a sollecitare il giudice amministrativo ad esercitare un inammissibile sindacato sostitutivo sull’attività dell’amministrazione (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 173/2019; Sez. III, n. 6572/2018)”; di recente, cfr. Cons. Stato, sez. V, 7/9/2022 n. 7795: “Per consolidato intendimento, la valutazione delle offerte nonché l'attribuzione dei punteggi da parte della Commissione rientrano nell'ampia discrezionalità di cui essa gode, con la conseguenza che, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica, sono inammissibili le censure che impingono nel merito di valutazioni per loro natura opinabili, e sollecitano il giudice amministrativo a esercitare un sindacato sostitutorio (cfr., tra le molte, Cons. Stato sez. V, 25 marzo 2021, n. 2524)”; conf., la sentenza di questa Sezione del 10/2/2022 n. 901: “Sul punto è utile evidenziare che la giurisprudenza amministrativa consolidata (cfr., Consiglio di Stato, sez. IV, 18/11/2021, n.7715), ha precisato che: a) il sindacato del giudice amministrativo sull'esercizio dell'attività valutativa da parte della commissione giudicatrice di gara non può sostituirsi a quello della pubblica amministrazione, in quanto la valutazione delle offerte rientrano nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta alla commissione (Cons. Stato, sez. III, 2 settembre 2019, n. 6058); b) le censure che attingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica (v., tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2019, n. 173; sez. III, 21 novembre 2018, n. 6572); c) per sconfessare il giudizio della commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto (Cons. Stato, sez. III, 9 giugno 2020, n. 3694; sez. V, 12 marzo 2020, n. 1772)”).
COMMISSIONE - TEMPO ESIGUO DI ESAME DELLE OFFERTE - NON SEMPRE EQUIVALE A VALUTAZIONE SUPERFICIALE E NON ATTENDIBILE
La censura incentrata sul tempo impiegato da una commissione giudicatrice per l’esame delle offerte in una procedura di gara è una contestazione di carattere formale mediante la quale si vuol dimostrare, per via presuntiva, l’illegittimità sostanziale delle valutazioni per carenza di istruttoria. Tuttavia, poiché la brevità del tempo impiegato per la valutazione di un’offerta può dipendere da molteplici fattori - quali, ad esempio, le particolari doti, anche di sintesi, dei commissari, l’efficienza nell’organizzazione dei lavori della commissione, l’utilizzo di modelli precompilati, la rilevazione ictu oculi delle peculiari caratteristiche delle offerte presentate- ai fini della validità della massima di esperienza implicitamente richiamata, per cui ad un tempo esiguo di esame dell’offerta corrisponde una valutazione frettolosa e, per questo, superficiale e non attendibile, la parte che propone tale contestazione è tenuta ad accompagnare l’allegazione del breve tempo impiegato con più significative censure sul risultato finale cui è pervenuta la commissione (cfr. le sentenze già richiamate dal giudice di primo grado: Cons. di Stato, Sez. V, 15 aprile 2021, n. 3117; Cons. di Stato, Sez. V, 21 febbraio 2020, n. 1322)
VALUTAZIONE OFFERTE TECNICHE - ESPRESSIONE DI DISCREZIONALITA' TECNICA DELLA COMMISSIONE (93.1)
Come evidenziato da una recente pronuncia del Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, 20/04/2023, n. 4019), “per costante giurisprudenza amministrativa (ex pluribus, Cons. Stato, Sez. V 28 dicembre 2022 n. 11465) l'attribuzione dei punteggi è espressione della discrezionalità tecnica della commissione sindacabile entro i consueti limiti della irragionevolezza, erroneità manifesta e illogicità, che qui non risultano in concreto travalicati.
Trattandosi di doglianze concernenti la valutazione delle offerte tecniche, il Collegio ritiene preliminarmente di dover richiamare i principi che la giurisprudenza ha affermato in materia, con particolare riferimento ai limiti che il giudice amministrativo incontra nella relativa verifica di legittimità. Tali principi (da ultimo, compendiati in Cons. Stato, Sez. IV, 1 marzo 2022, n. 1445; Sez. IV, n. 359 del 2021) possono così riassumersi:
a) il sindacato del giudice amministrativo sull'esercizio dell'attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice di gara non può sostituirsi a quello della pubblica amministrazione, in quanto la valutazione delle offerte rientra nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta alla Commissione (cfr, ex multis, Cons. Stato, III, 2 settembre 2019, n. 6058)
b) le censure che attingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica (cfr. Cons. Stato, V, 8-1-2019, n. 173; III, 21-11-2018, n. 6572);
c) per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto (Cons. Stato, III, 9-6-2020, n. 3694)”.
Dunque, “è escluso che il G.A. possa sovrapporre la propria valutazione al giudizio espresso dall'organo tecnico preposto all'esame delle offerte di una gara d'appalto, essendo quest'ultimo espressione di discrezionalità sindacabile nei limiti dell'illogicità della soluzione e di un evidente travisamento. Del resto, il sindacato del G.A. sull'esercizio dell'attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice di gara non può sostituirsi a quello della P.A., in quanto la valutazione delle offerte rientra nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta alla Commissione; le censure che attingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il G.A. ad esercitare un sindacato sostitutivo, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica. Per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto” (TAR Campania, sez. I, 07/02/2023, n. 884).
Nel caso di specie la ricorrente non ha provato la sussistenza di valutazioni palesemente irragionevoli e illogiche da parte dell’amministrazione.
COMMISSIONE GIUDICATRICE - ATTIVITA' VALUTATIVA DISCREZIONALE - SINDACABILE SOLO OVE PALESEMENTE INATTENDIBILE (93)
Ai fini della risoluzione della presente controversia, si ritiene opportuno evidenziare innanzitutto che il sindacato del giudice amministrativo sull'esercizio dell'attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice di gara non può sostituirsi a quello della pubblica amministrazione, in quanto la valutazione delle offerte rientra nell'ampia discrezionalità tecnica riconosciuta alla Commissione (sul punto, ex plurimis, da ultimo C. di St. n. 4019/2023).
Invero, le censure che attingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall' art. 134 c.p.a ., fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica. Ne deriva che, come da consolidato indirizzo giurisprudenziale, per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto (ex multis: TAR Milano n. 494/2023).
COMMISSIONE GIUDICATRICE – OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU’ VANTAGGIOSA - NECESSARIA MAGGIORANZA DI COMPONENTI ESPERTI (97)
Rilevato che l’art. 77 comma 1 del decreto legislativo 50/2016, applicabile ratione temporis (ma anche l’art. 93 del codice dei contratti pubblici di cui al più recente decreto legislativo 36/2023 che ha solo abrogato il sistema di individuazione, basato secondo la disciplina attuale sugli albi gestiti dall’ANAC), stabilisce un principio di competenza professionale volto a garantire l’adeguatezza e quindi efficacia della scelta tecnico-discrezionale, imponendo alla stazione appaltante l’obbligo di ricorrere ad esperti, quando viene indicato per la selezione il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Considerato che la commissione giudicatrice è infatti un organo straordinario, temporaneo e con funzioni “consultive” svolte a favore della stazione appaltante, nominato appositamente per la specifica procedura in questione e che, in coerenza con il criterio di selezione che valorizza i profili tecnici dell’offerta, e non solo quelli economici, si giustifica proprio per la sua competenza tecnica, ovvero in ragione della professionalità tecnica e scientifica che i suoi membri vantano rispetto al settore oggetto dell’appalto.
Esigenze di efficienza organizzativa possono al limite giustificare una lettura non formalistica dell’art. 77, nel senso che la presenza di “esperti” (su cui, cfr. in generale, T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 30 maggio 2022, n. 3687), può anche riguardare non la totalità dei membri, ma la sola maggioranza (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3721/2018); o può essere desunta, non dal titolo di studio, ma anche da attività professionali o incarichi espletati comunque in precedenza dal componente e ovviamente documentati dal curriculum (Cons. Stato, Sez. III, 8700/2019).
Il principio della competenza professionale va distinto pertanto dalle modalità di individuazione dei componenti della commissione, che possono essere anche eventualmente anche diverse da quelle indicate dalla norma primaria – come peraltro attestato anche dall’evoluzione normativa cui si è sopra fatto cenno, poiché qualunque sia la modalità di scelta, va comunque salvaguardato il principio vincolante di cui all’art. 77 comma 1 del d.Lgs. 50/2016.
Pareri tratti da fonti ufficiali
<p>Gli articoli in oggetto indicano che, il RUP, può prender parte alla commissione per la valutazione delle offerte col criterio dell’OEPV. A tal riguardo, si chiedono i seguenti chiarimenti: 1 - nel sopra soglia, ai sensi dell’art. 93 comma 3, il RUP può essere solo membro oppure anche presidente della commissione, analogamente a quanto consentito dall’art. 51 per le procedure sotto soglia? 2 – se la norma consente al RUP di prender parte alla commissione in parola, perché gli altri componenti non potrebbero essere i due RP, qualora nominati, il primo responsabile delle fasi di programmazione/progettazione/esecuzione ed il secondo dell’affidamento? In sintesi: potrebbe esservi una commissione per l’OEPV, composta da tre componenti, costituiti dal RUP e dai due RP? 3 – in caso di offerte al prezzo più basso non si parla di commissione bensì di “seggio di gara”. Qualora lo stesso sia monocratico, potrebbe essere gestito dal RUP oppure anche da uno dei due RP qualora nominati? Nel caso invece di seggio di gara NON monocratico, sempre in riferimento alle offerte del minor prezzo o costo, potrebbe lo stesso esser composto da tre componenti, costituiti dal RUP e dai due RP? 4 – infine, per entrambi i casi (commissione OEPV sopra e sotto soglia e seggio di gara al prezzo più basso sopra e sotto soglia, monocratico o non), potrebbe NON prendervi parte il RUP ed invece uno oppure entrambi gli RP sì, uno dei quali anche come presidente? </p>
L’art. 93 comma 5 del D.Lgs. 36/2023 non contiene alcun riferimento, in tema di incompatibilità e astensione, all’art. 51 c.p.c. e all’art. 35-bis del D.Lgs. 165/2001, contrariamente a quanto previsto dall’art. 77 comma 6 del D.Lgs. 50/2016. La lett. c) dello stesso comma 5 inoltre non rinvia all’art. 16 dello stesso Codice in materia di conflitto di interessi. Si chiede pertanto: 1. se l’art. 51 c.p.c. e l’art. 35-bis del D.Lgs. 165/2001 siano da ritenere inapplicabili alle procedure di gara bandite con il D.Lgs. 36/2023; 2. se ai commissari siano quindi inapplicabili le cause di incompatibilità ed astensione di cui all’art. 51 c.p.c. che non siano contenute nell’art. 7 del D.P.R. 62/2013 (a cui l’art. 93 comma 5 del D.lgs. 36/2023 comma 5 del D.lgs. 36/2023 rinvia); 3. se l’art. 16 del D.Lgs. 36/2023 sia da ritenere applicabile anche ai componenti e al segretario della commissione giudicatrice; 4. se quindi la definizione di situazione di conflitto di interessi contenuta nella seconda parte della lett. c) del comma 5 dell’art. 93 del D.Lgs. 36/2023 sia da applicare congiuntamente alla definizione contenuta nell’art. 16 comma 1 del Codice; 5. se al segretario della commissione giudicatrice siano inapplicabili le cause di incompatibilità ed astensione di cui all’art. 93 comma 5 del D.lgs. 36/2023, nonché le norme di cui al precedente punto 1. Si ringrazia e si porgono cordiali saluti.
