PREVALENZA DEL POSSESSO SOSTANZIALE DELLA CERTIFICAZIONE DI QUALITÀ SUI DATI FORMALI DELL'ATTESTAZIONE SOA (84.4)

Ai fini della qualificazione nelle categorie SOA che richiedono la certificazione di qualità, ciò che rileva è il possesso effettivo e sostanziale del requisito alla data di scadenza del bando; pertanto, la produzione di certificati aggiornati in sede di soccorso istruttorio è idonea a sanare eventuali discordanze o scadenze riportate meramente nell'attestazione SOA. Inoltre, la stazione appaltante è libera di optare per la riparametrazione dei soli punteggi tecnici complessivi, senza dover necessariamente procedere alla riparametrazione di ogni singolo criterio di valutazione.

L'AVVALIMENTO DELL'ATTESTAZIONE SOA COMPRENDE IMPLICITAMENTE LA CERTIFICAZIONE DI QUALITÀ AZIENDALE (84.4)

In tema di appalti pubblici di lavori, l'avvalimento dell'attestazione SOA per classifiche superiori alla seconda implica necessariamente l'avvalimento della certificazione del sistema di qualità aziendale (ISO 9000). Poiché la certificazione di qualità è un requisito gestionale presupposto per l'ottenimento della SOA, la messa a disposizione dell'intero apparato organizzativo dell'ausiliaria configura un trasferimento di capacità tecnico-organizzative che assorbe e comprende la qualificazione qualitativa, senza necessità di una specifica ed espressa pattuizione contrattuale separata per quest'ultima.

VALIDITA' DELL'AVVALIMENTO DI QUALITA' E LIMITI AL SINDACATO SULLA DISCREZIONALITA' TECNICA (89.1)

In materia di appalti pubblici, l'attestazione SOA per classifiche superiori alla II è formalmente idonea a provare il possesso del sistema di qualità aziendale; il contratto di avvalimento che preveda il trasferimento del know-how, del personale tecnico e dei processi produttivi certificati risulta sufficientemente determinato e idoneo a consentire all'impresa ausiliata di avvalersi della certificazione ISO 9001 dell'ausiliaria.

COERENZA CERTIFICAZIONE AMBIENTALE CON OGGETTO APPALTO PER PUNTEGGIO PREMIALE (95.6)

La certificazione ambientale ISO 14001 garantisce il sistema di gestione idoneo solo per le attività incluse nello scopo definito dall'organizzazione e validato dall'ente terzo; pertanto, è legittimo negare il punteggio premiale se tale scopo è limitato a settori merceologici estranei all'oggetto dell'appalto.

AVVALIMENTO ISO E SOA - NECESSARIA MESSA A DISPOSIZIONE INTERA ORGANIZZAZIONE AZIENDALE - NON NECESSARI QUALIFICAZIONE RIGIDA DELLE RISORSE (84.1)

Il Disciplinare di gara prevedeva che “l’avvalimento è ammesso in relazione al requisito del possesso del sistema di qualità ISO 9001 solo se unitamente ed indissolubilmente connesso alla pertinente attestazione SOA dell’operatore economico ausiliario che riporti tale requisito e a condizione che lo stesso ausiliario dichiari di mettere a disposizione le risorse e le condizioni che hanno consentito il conseguimento della certificazione di qualità”.

A tale proposito giova evidenziare che l’art. 84, comma 1, del D. Lgs. n. 50/2016 prevede che “....i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro provano il possesso dei requisiti di qualificazione di cui all'articolo 83, mediante attestazione da parte degli appositi organismi di diritto privato autorizzati dall’ANAC. L’attività di attestazione è esercitata nel rispetto del principio di indipendenza di giudizio, garantendo l’assenza di qualunque interesse commerciale o finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori. Gli organismi di diritto privato di cui al primo periodo, nell’esercizio dell’attività di attestazione per gli esecutori di lavori pubblici svolgono funzioni di natura pubblicistica, anche agli effetti dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20”; mentre il successivo comma 4 alla lett. c) dispone che “gli organismi di cui ai comma 1 attestano:......c) il possesso di certificazioni di sistemi di qualità conformi alle norme europee della seria UNI EN ISO 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000”.

L’art 63 del D.P.R. n. 207/2010 prevede poi che “1. Ai fini della qualificazione, ai sensi dell’articolo 40, comma 3, lettera a), del codice, le imprese devono possedere il sistema di qualità aziendale conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000, ad esclusione delle classifiche I e II. 2. La certificazione del sistema di qualità aziendale è riferita agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche”.

Come emerge dalle norme sopra richiamate le imprese che partecipano alle gare per l’affidamento di lavori pubblici devono essere munite di idonea attestazione SOA, la quale implica che la stessa impresa sia munita di apposita certificazione del sistema di qualità aziendale, “conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000” e “riferita agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche”.

In sostanza la disciplina recata dalla su indicate norme prevede che gli esecutori di opere pubbliche provino i requisiti di qualificazione mediante attestazione SOA per categorie e classifiche idonei ai lavori da assumere: dal canto loro, gli organismi di attestazione, nel momento in cui rilasciano la relativa certificazione, attestano l’idoneità di un operatore economico ad eseguire lavori fino alla concorrenza della classifica assegnata, nonché il possesso delle certificazioni di qualità da parte degli operatori economici muniti di SOA.

Ne segue che l’avvalimento dell’attestazione SOA in una determinata categoria e classifica presuppone anche l’avvalimento delle procedure operative di qualità secondo la normativa europea di riferimento, connesse alla categoria di lavorazione e relativa classifica messa a disposizione dall’ausiliario, la cui coerenza con gli aspetti gestionali dell’impresa riferiti alle categorie e classifica, per cui viene riconosciuta la SOA, è attestata proprio dall'organismo certificatore accreditato ai sensi delle norme europee. Ed infatti, la giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 7 maggio 2019, n. 2932) ha chiarito che, di regola, è l’attestazione SOA a dare conto anche dell’esistenza della certificazione di qualità; e, in linea generale, ha affermato che “quando oggetto dell’avvalimento è la certificazione di qualità, occorre, ai fini dell’idoneità del contratto, che l’ausiliaria metta a disposizione dell’ausiliata l’intera organizzazione aziendale, comprensiva di tutti i fattori della produzione e di tutte le risorse” (cfr., Cons. Stato, V, 17 maggio 2018, n. 2953; 27 luglio 2017, n. 3710; 23 febbraio 2017, n. 852).

Non si configura, dunque, nel caso di specie, alcuna violazione della norma primaria e degli atti di gara in quanto, se è vero che ai fini della qualificazione per i lavori pubblici è necessaria e sufficiente la SOA, che implica anche la sottostante certificazione di qualità, è altrettanto vero che l’avvalimento della SOA in una determinata categoria di lavorazione, e per una certa classifica, si traduce anche nel contestuale avvalimento della certificazione di qualità connessa alla medesima categoria.

Sono dunque corrette e non meritano le critiche appuntate le statuizioni della sentenza di primo grado laddove ha affermato che è possibile ricorrere all’istituto dell’avvalimento anche in relazione alla certificazione di qualità, purché l’ausiliaria metta a disposizione della ausiliata “tutti i fattori della produzione e tutte le risorse, che, complessivamente considerate, le hanno consentito di acquisire la certificazione di qualità da mettere a disposizione” (Cons. Stato, Sez. V n. 2953 del 17.05.2018), occorrendo dunque che “per la validità dell’avvalimento (…) siano indicati i mezzi, il personale, il know-how, la prassi e tutti gli altri elementi aziendali qualificanti in relazione all’oggetto dell’appalto e ai requisiti per esso richiesti dalla stazione appaltante (si cfr., Cons. Stato, III, 3 maggio 2017, n. 2022; V, 4 novembre 2016, n. 4630; Cons. Stato, V, 16 maggio 2017, n. 2316; 12 maggio 2017, n. 2226; 23 febbraio 2017, n. 852; 6 giugno 2016, n. 2384; 27 gennaio 2016 n. 264)”. Su queste premesse correttamente assunte la sentenza ha in modo condivisibile concluso nel senso della sufficiente determinazione o, comunque, determinabilità dell’oggetto dei contratti di avvalimento in relazione al “requisito di qualità”, alla luce della puntuale disamina del loro contenuto, recante l’espresso riferimento alla messa a disposizione di tutti i mezzi necessari per l’esecuzione dell’appalto e per la qualificazione dell’ausiliata (tra cui: Know-How tecnologico e commerciale a mezzo del proprio responsabile della condotta dei lavori; un Responsabile Tecnico con la necessaria qualifica; il numero necessarie di Squadre tipo; il numero e tipo di operai, in base all’effettiva necessità in fase esecutiva, così come di seguito meglio specificati: n. 1 operaio Specializzato C.C.N.L 3° Liv.; n. 1 operaio qualificato C.C.N.L. 2° Liv.; n. 1 operaio Comune C.C.N.L. 1° Liv.); i mezzi necessari all'esecuzione dell'opera, analiticamente e specificamente indicati nel contratto e nell’allegato; cifra d’affari, ottenuta con lavori svolti, mediante l’attività diretta ed indiretta non inferiore a tre volte l’importo a base di gara previsto).

A fronte di quell’elenco sufficientemente dettagliato, la sentenza ha dunque bene ritenuto che fosse rimasto sfornito di prova l’assunto circa la carenza di una concreta, sostanziale ed effettiva messa a disposizione delle “risorse e condizioni che hanno consentito il conseguimento della certificazione del requisito di qualità” ed in ordine alla mancata assunzione in concreto del relativo obbligo da parte dell’ausiliaria con riguardo al prestito del requisito.

La giurisprudenza ha infatti chiarito, affermando principi che ben si attagliano alla presente fattispecie, che “Il contratto di avvalimento non deve quindi necessariamente spingersi, ad esempio, sino alla rigida quantificazione dei mezzi d’opera, all’esatta indicazione delle qualifiche del personale messo a disposizione ovvero alla indicazione numerica dello stesso personale. Tuttavia, l’assetto negoziale deve consentire quantomeno “l’individuazione delle esatte funzioni che l’impresa ausiliaria andrà a svolgere, direttamente o in ausilio all’impresa ausiliata, e i parametri cui rapportare le risorse messe a disposizione” (Consiglio di Stato, sez. IV, 11 maggio 2020 n. 2953; Cons. Stato, sez. IV, 26 luglio 2017, n. 3682).

In effetti, come pure ben rilevato dall’appellata sentenza a seguire le suggestive argomentazioni di parte ricorrente si finirebbe per richiedere agli operatori economici, nella stipula dei contratti di avvalimento, l’osservanza di eccessivi formalismi non indispensabili per la verifica della sussistenza dei requisiti sostanziali, con il rischio di una eccessiva e indebita restrizione della possibilità di accesso a tale istituto e conseguente compromissione della sua finalità e del principio di matrice eurounitaria del favor partecipationis che ne è alla base.

CERTIFICAZIONI DI QUALITA' - DIMEZZAMENTO CAUZIONE

Per quanto riguarda il dimezzamento della cauzione provvisoria deve ribadirsi che sono idonee a far conseguire il beneficio della riduzione le certificazioni di qualita' che si riferiscono agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso.

La certificazione di qualita' non riguarda il servizio o il prodotto finale erogato dall’impresa, quanto piuttosto la qualita' dei processi operativi di questa considerati nel loro complesso. (cfr. C.G.A. n. 511 del 2012).

Del resto l’art. 4 comma 2 del D.P.R. n. 34 del 2000 (come oggi l’art. 63 comma 2 del D.P.R. n. 207 del 2010) prevede che “La certificazione del sistema di qualita' aziendale e la dichiarazione della presenza degli elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualita' aziendale si intendono riferite agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalita' delle categorie e classifiche”.

IN PENDENZA DELL'AGGIORNAMENTO DELL'ATTESTAZIONE, LA CERTIFICAZIONE DI QUALITA' PUO' ESSERE PROVATA CON ALTRI METODI IDONEI

Lo scopo della normativa sulla qualificazione delle imprese dettata dagli artt. 40 del D.lgs 12 aprile 2006, n. 163 e 15 e 15-bis del d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34, non è tanto quello che alle gare partecipino soggetti in possesso di abilitazioni puramente formali, ma che possano dimostrare l'esistenza dei prescritti requisiti sostanziali, che li rendano realmente affidabili nei confronti della stazione appaltante.

La disposta esclusione risulta ingiustamente penalizzante per la ricorrente che aveva richiesto tempestivamente il rinnovo del certificato ISO in scadenza, ne' essa è funzionale all'interesse dell'Amministrazione a garantire la piu' ampia partecipazione all'indetta gara e non risponde neppure al comune canone di ragionevolezza, che deve in ogni caso orientare l'interprete.

CERTIFICAZIONE DI QUALITA' NEI LAVORI PUBBLICI

In base all’art. 4 e all’allegato B del D.P.R. n. 34/2000, “non è l’importo dell’appalto che, superando un certo limite, comporta automaticamente l’obbligo del possesso del requisito qualita' per tutti i concorrenti – impresa singola ovvero raggruppamento orizzontale o verticale -ma è l’importo dei lavori che ciascun concorrente intenda assumere a determinare l’obbligo del possesso del requisito stesso” (del. n. 27 del 17 febbraio 2004; det. n. 29 del 6 novembre 2002 e del. n. 241 del 30 luglio 2003; v. pure par. n. 220 del 25 settembre 2008 e del. n. 190 del 14 giugno 2007). Nello stesso senso risulta orientata la giurisprudenza che si è occupata specificamente del problema, la quale, in casi analoghi a quello oggetto della presente controversia ha affermato che “proprio per non aggravare la posizione e l'onere certificativo di quelle imprese che possiedono classifiche relative a determinati importi (e, segnatamente, le classifiche I e II), la legge prevede, come detto, che la relativa certificazione di conformita' non sia dovuta, cosicche' l'associata non avrebbe avuto bisogno di presentare alcuna certificazione che attestasse la qualita', e di conseguenza l'Amministrazione - trattandosi di parametri oggettivi atti a verificare l'idoneita' del potenziale contraente - illegittimamente ha escluso l'A.T.I. ricorrente” (T.A.R. Sicilia, Catania, IV, 28 ottobre 2006, n. 2039).

SISTEMA DI QUALITA' E ATTESTAZIONE SOA

Il possesso delle certificazioni del sistema di qualita', per le imprese in possesso della Classifica III^ e successive, deve necessariamente risultare dalle attestazioni SOA in corso di validita', non potendo considerarsi sufficiente la produzione di certificati emessi da societa' che si autodichiarano rispettose delle norme europee di certificazione di qualita'. Infatti l’attestazione SOA non si limita a rappresentare la presenza della certificazione di qualita' rilasciata da un organismo a cio' competente, bensi' assolve ad un ulteriore e fondamentale compito, consistente nel certificare che quel documento è stato rilasciato da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000, dotati, cioè, di precisa qualificazione (Cfr. Cons. Stato, IV, 21 febbraio 2005 n. 550; Tar Milano, Sezione III, 21 marzo 2006 n. 668; Tar Catania, Sezione Prima, 3 maggio 2007, n. 752).

Ne deriva che legittimamente è stata esclusa dalla gara l’ATI che ha prodotto una cauzione provvisoria dell’importo ridotto qualora dall’attestazione SOA prodotta sia dalla capogruppo, sia dall’associata si evince che le certificazioni di qualita' di entrambe sono scadute. A nulla giova aver allegato entrambe le certificazioni di qualita' in quanto la relativa certificazione deve risultare dall’attestazione SOA come espressamente prescritto dal 3° comma dell’art. 4 del D.P.R. 34/2000.

CAUZIONE PROVVISORIA E QUALITA'

Va preliminarmente osservato che a norma dell’art. 8 comma 3 della legge 109/94, può presentare la cauzione in forma ridotta l’impresa che sia in possesso di “idonea certificazione di qualità”. A norma dell’art. 4 comma 3 del DPR 34/2000, la prova della certificazione è contenuta nella SOA.

Il sistema di certificazione della qualità che, secondo l’espressa dizione normativa è riferito al “complesso” degli aspetti gestionali dell’impresa, quindi con riferimento alla “globalità” delle categorie e delle classifiche, viene comprovato nella certificazione SOA, e contiene l’attestazione della presenza nella organizzazione di impresa degli elementi significativi del sistema di qualità che l’impresa applica alle produzioni corrispondenti alle diverse categorie di lavori per le quali l’impresa intende qualificarsi, secondo il documento di cui all’allegato C del DPR 34/2000.

Quindi, laddove una impresa qualificata per classifiche pari alla I o alla II presenti una certificazione di qualità nel contesto della SOA, pur non essendovi tenuta, la eventuale incompletezza o insufficienza di essa non è giusta causa di esclusione dalla gara, per violazione dell’allegato B del DPR 34/2000, non essendo documentazione essenziale alla partecipazione alla gara e dovendosi ritenere prevalente, per tale ragione, il principio della massima partecipazione delle imprese e di tutela della concorrenza.

DIMOSTRAZIONE REQUISITI SOA

Il possesso della certificazione del sistema di qualità, in virtù della normativa vigente in materia di appalti di opere pubbliche, può essere provato esclusivamente attraverso le attestazioni SOA.

La giurisprudenza amministrativa sostiene che il possesso della certificazione del sistema di qualità può essere provata esclusivamente attraverso l’attestazione SOA, essendo precluso il ricorso a forme alternative di dimostrazione del predetto requisito. Un’interpretazione coerente e logica di tali clausole del bando, non può che comportare la necessità per i concorrenti di provare il possesso della qualificazione in categorie e classifiche adeguate ai lavori da assumere mediante un’attestazione di qualificazione rilasciata da una SOA, e non già la possibilità di esibire delle attestazioni SOA prive del riferimento alla certificazione di qualità, in quanto altrimenti si verrebbe ad attribuire alle disposizioni del bando un significato tacitamente (ed illegittimamente) derogatorio dell’art. 4, comma 3, del d. P. R. 34/2000.

ATI: INDICAZIONE QUOTE

Alla stregua dell’Allegato B del D. P. R. 25 gennaio 2000, n. 34 e s. m. , a partire dall’anno 2005, per l’attestazione di qualità delle imprese con classifica III è cessata la fase transitoria prevista dallo stesso Allegato (fase nella quale era sufficiente il possesso degli “elementi significativi del sistema di qualità”) ed è entrato a regime il sistema basato sul terzo comma dell’art. 4 del regolamento stesso, con conseguente onere per le imprese di comprovare il possesso del “sistema di qualità” esclusivamente a mezzo attestato delle SOA. Il comma 3 dell’art. 4 del citato D. P. R. n. 34/2000 sancisce espressamente che spetta alle SOA attestare “il possesso della certificazione di qualità aziendale ovvero il possesso della dichiarazione della presenza di requisiti del sistema di qualità aziendale, rilasciate da soggetti accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000, al rilascio della certificazione nel settore delle imprese di costruzione”; sicché una impresa certificata SOA non può documentare in altro modo il proprio sistema di qualità.

Trattandosi di un requisito soggettivo di ammissione, la certificazione in argomento deve essere posseduta da tutte le componenti dell’ATI; pertanto nessun rilievo può assumere la produzione da parte della sola mandante di una propria certificazione SOA del sistema di qualità.

L’indicazione circa le rispettive quote di partecipazione al raggruppamento discende dall’art. 13, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s. m. ed è essenziale ai fini della verifica, in concreto, della congruità dei requisiti percentuali richiesti dall’art. 95 del D. P. R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s. m. alle singole imprese associate. Peraltro, dopo qualche incertezza iniziale, la giurisprudenza amministrativa sembra essersi consolidata in tale senso e da ultimo ha ritenuto che le imprese che partecipano alle pubbliche gare d’appalto in associazione temporanea abbiano l’onere, a pena di esclusione, di specificare le rispettive quote di partecipazione al fine di rendere possibile la puntuale verifica, da parte della stazione appaltante, del possesso dei requisiti di qualificazione richiesti.

L'art. 4, comma 3, del D.P.R. 34/2000 alla cui stregua "il possesso della certificazione di qualità aziendale, ovvero il possesso della dichiarazione della presenza di requisiti del sistema di qualità aziendale, rilasciate da soggetti accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000, al rilascio della certificazione nel settore delle imprese di costruzione, è attestato dalle SOA"

A fronte della certificazione sistema qualità aziendale. la stazione appaltante era obbligata, ai sensi dell'art. 4, comma 3, del D.P.R. n. 34/2000 e dalla richiamata determinazione dell'Autorità di Vigilanza, a provvedere alla esclusione dell'ATI ricorrente.