VERIFICA DELL'ANOMALIA NEGLI ACCORDI QUADRO: STRUTTURA MONOFASICA E ONERI PROBATORI (110)

Il Codice degli Appalti non impone alla Stazione Appaltante di reiterare la richiesta già formulata con la nota di avvio della verifica di anomalia, prevedendo una struttura monofasica del procedimento che si esaurisce con la presentazione delle spiegazioni da parte del concorrente.

"Il Collegio ricorda che l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina la sequenza del subprocedimento di verifica dell’anomalia prevedendo che, in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa, le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni ritenute necessarie, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni (comma 3).

Ricevute le spiegazioni “la stazione appaltante esclude l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti” (comma 5). La tempistica procedimentale stabilita dal Legislatore prevede che il contraddittorio sia articolato in una sola richiesta istruttoria, con assegnazione di un termine non superiore a quindici giorni per l’inoltro delle giustificazioni.

Sul punto anche la stessa giurisprudenza amministrativa ha sancito espressamente che “in relazione alla previgente disciplina, assimilabile in parte qua a quella sopra richiamata di cui all’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, per la verifica di anomalia dell’offerta la legge prevede una “struttura monofasica del procedimento (e non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, com’era, invece, nel regime disegnato dal previgente art. 87 d.lgs. n. 163/2006)”, e “pur consentendo alla stazione appaltante di far luogo a ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle ‘spiegazioni’, non introduce alcun obbligo in tal senso” (inter multis, cfr. Cons. Stato, V, 26 luglio 2022, n. 6577; III, 11 maggio 2021, n. 3709 e 3710). In tale contesto, così come già l’art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, l’attuale art. 110, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2023 impone l’esclusione dell’offerta anomala «se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3», oppure se «l’offerta è anormalmente bassa» in relazione ai parametri sub lett. a)-d) del medesimo comma 5 (cfr. Cons. Stato, V, 28 gennaio 2019, n. 690)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, sent. n. 844/2025).

Appare dunque evidente che – diversamente da quanto sostiene il RTI Ricorrente - il Codice Appalti non impone alla Stazione Appaltante di reiterare la richiesta già formulata con la nota di avvio della verifica di anomalia, ma anzi prevede che la stessa debba escludere l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti.

Il d.lgs. 36/2023, nel solco della disciplina del previgente d. lgs. n. 50 del 2016, prevede per la verifica di anomalia dell’offerta una struttura monofasica del procedimento (non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, come era nel vigore dell’art. 87 del D.Lgs. n. 163 del 2006) e, pur consentendo alla Stazione Appaltante di fare luogo ad ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle “spiegazioni”, non introduce alcun obbligo in tale senso (in tal senso: Cons. St., sez. V, 20 ottobre 2023 n. 9119 e 10 maggio 2023, n. 4731)."

GARE CON IL MINOR PREZZO: IL DIVIETO DI COMMISTIONE TRA ELEMENTI ECONOMICI E AMMINISTRATIVI DEVE ESSERE INTERPRETATO IN SENSO NON FORMALISTICO (108)

Il principio di separazione tra offerta tecnica ed economica e il correlato divieto di commistione documentale non hanno carattere assoluto, ma trovano applicazione solo laddove sussista un effettivo pericolo di compromissione della garanzia di imparzialità della valutazione, evenienza configurabile esclusivamente nei casi in cui il criterio di aggiudicazione sia quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Qualora l'appalto debba essere aggiudicato al minor prezzo, la conoscenza anticipata di elementi economici isolati o marginali (quali oneri di sicurezza e costi della manodopera) inseriti nella busta amministrativa non è idonea a inficiare la regolarità della gara, se tali dati non permettono di risalire al ribasso percentuale offerto.

"Il divieto in parola, peraltro, non può essere interpretato in maniera indiscriminata, al punto da eliminare ogni possibilità di obiettiva interferenza tra l’aspetto tecnico e quello economico dell’appalto posto a gara; in particolare, possono essere inseriti nell’offerta tecnica voci a connotazione (anche) economica o elementi tecnici declinabili in termini economici se rappresentativi di soluzioni realizzative dell’opera o del servizio oggetto di gara (cfr. Cons. Stato, III, 9 gennaio 2020, n. 167): è, perciò, ammessa l’indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il «prezzo» dell’appalto.

Con ciò, in definitiva, il divieto di commistione non va inteso né in senso assoluto, né in senso formalistico, ben potendo nell’offerta tecnica essere contenuti “elementi economici che non fanno parte dell’offerta economica, quali i prezzi a base di gara, i prezzi di listini ufficiali, i costi o prezzi di mercato, ovvero siano elementi isolati e del tutto marginali dell’offerta economica che non consentano in alcun modo di ricostruire la complessiva offerta economica” (Cons. Stato, V, 29 aprile 2020, n. 273; Id., V, 11 giugno 2018, n. 3609; Id., V, 11 giugno 2018, n. 3609; Id., III, 12 luglio 2018, n. 4284; Id., III, 3 aprile 2017 n. 1530)” (Cons. Stato, Sez. V, 22 aprile 2024, n. 3663).

Nel caso di specie, trattandosi di un appalto da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo, viene a mancare il presupposto logico-giuridico che giustifica il rigore del divieto di commistione documentale: non essendo prevista la presentazione di un’offerta tecnica da valutare discrezionalmente, la conoscenza anticipata del costo della manodopera e degli oneri di sicurezza dichiarati dalla controinteressata non ha potuto compromettere l’imparzialità del giudizio; peraltro i dati anticipatamente dichiarati nella Busta A sono i costi della manodopera coincidenti con quelli stimati dalla Stazione appaltante e gli oneri di sicurezza [...] del tutto marginali rispetto al valore dell’appalto.

Trattasi di elementi isolati e marginali che non consentono di ricostruire il ribasso percentuale complessivo, il quale è rimasto ermeticamente segreto all’interno della busta economica telematica (Busta B) fino alla sua regolare apertura."

IL CONTROLLO DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO SULLE VALUTAZIONI DELLE OFFERTE TECNICHE È PIENO MA NON SOSTITUTIVO (93)

La valutazione delle offerte tecniche da parte della commissione giudicatrice costituisce espressione di discrezionalità tecnica, risultando insindacabile nel merito salvo che non sia affetta da manifesta illogicità o travisamento fattuale. Non è consentito al giudice amministrativo sovrapporre la propria idea tecnica al giudizio formulato dall'organo amministrativo, né procedere a un'analisi comparativa volta a sostituire il punteggio attribuito, qualora l'iter logico seguito dalla stazione appaltante sia esente da profili di abnormità.

"La valutazione delle offerte tecniche [...] costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione insindacabile salvo che essa sia affetta da manifesta illogicità"; "[...] il giudice non possa sovrapporre la sua idea tecnica al giudizio non contaminato da profili di erroneità e di illogicità formulato dall'organo amministrativo".

INCOERENZA TRA COSTI DELLA MANODOPERA E OFFERTA TECNICA: L’ESCLUSIONE E' LEGITTIMA (110)

Nelle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici regolate dal D.Lgs. 36/2023, l'obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera risponde alla finalità di garantire la trasparenza e la tutela delle condizioni di lavoro, escludendo che tali costi possano essere surrettiziamente assorbiti da voci generiche o compensati ex post con margini di utile. Laddove le figure professionali previste dal gruppo di lavoro offrano un’attività tendenzialmente continuativa che concorre all’erogazione della prestazione promessa in offerta tecnica, i relativi costi devono essere indicati tra gli oneri della manodopera, anche mediante imputazione pro quota. "L’inclusione dei relativi costi nell’ambito delle spese generali non pare corretta, non integrandosi alcun specifica eccezione all’obbligo di una distinta ed espressa indicazione di tali costi tra gli oneri della <manodopera>" (cfr. Cons. di Stato, Sez. III, 16.09.2024, 7582); "tali voci [...] risultano evidentemente insufficienti a coprire l'importo complessivo per il personale ulteriore [...] per cui il loro utilizzo nei termini prospettati della ricorrente finirebbe per erodere le somme che la società ha preventivato per altri rilevanti obiettivi".

RINNOVO CCNL INTERVENUTO PRIMA DELLA VERIFICA DI ANOMALIA: L'AUMENTO DELLA MANODOPERA DEVE ESSERE OGGETTO DI SPECIFICA VALUTAZIONE DI SOSTENIBILITÀ (110)

Ai fini della valutazione di anomalia dell’offerta ai sensi dell'art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, la Stazione Appaltante è tenuta a verificare la congruità dei costi della manodopera tenendo conto dei rinnovi contrattuali del CCNL applicabile intervenuti nelle more del sub-procedimento di verifica. L’imprenditore deve infatti considerare i periodici rinnovi contrattuali come eventi prevedibili, non potendo giustificare la sostenibilità dell'offerta sulla base di parametri economici superati al momento dell'aggiudicazione.

"[...] l’aumento del costo del personale impiegato, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, “non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”; mentre è “irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] CCNL […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)” (Cons. Stato, V, n. 453 del 2024; Cons. Stato, V, n. 6652 del 2023)."

L'ONERE DI DIMOSTRARE L'EQUIVALENZA FUNZIONALE DEL PRODOTTO OFFERTO GRAVA ESCLUSIVAMENTE SULL'OFFERENTE (79)

È illegittima l'aggiudicazione di una fornitura in favore di concorrenti che offrano prodotti privi delle caratteristiche tecniche minime obbligatorie fissate dal capitolato, qualora tali specifiche siano finalizzate ad assicurare standard di precisione non fungibili. Il principio di equivalenza funzionale non può essere invocato dalla Stazione Appaltante per sanare ex post la mancanza di requisiti minimi, qualora l'operatore economico non abbia fornito, nel termine di presentazione dell'offerta, la prova che il prodotto proposto soddisfi in modo equivalente le esigenze dell'Amministrazione.

"Quanto [...] al “principio di equivalenza”, richiamato dalla Commissione nel [...] verbale [...], appare probabile – dalla lettura del passaggio motivazionale innanzi riportato – che la Commissione abbia inteso riferirsi all’equivalenza tra il “sistema di centramento magnetico” e il “sistema di centramento navigato”, ma non abbia affermato l’equivalenza tra il prodotto offerto in gara e quello richiesto dalla lex specialis.

Il Collegio condivide sul punto l’orientamento giurisprudenziale secondo cui «vige, in linea generale, il principio secondo cui è a carico dell’offerente l’onere di indicare in sede di procedura concorsuale l’equivalenza funzionale dei prodotti e servizi proposti, non potendo integrare ex post e tantomeno in sede giudiziale la propria offerta, fatto salvo il potere della stessa Amministrazione procedente di effettuare una simile valutazione.

In applicazione del principio dell’autovincolo (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione III, 25 luglio 2023, n. 7293) con riguardo ad una regola di gara non sarebbe stato consentito alla stazione appaltante di non rispettare la disciplina che essa stessa si era data, non potendo in questa sede il favor partecipationis (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n.10932) fare premio sulla par condicio.

La giurisprudenza ha individuato il punto di caduta della conciliazione della dialettica tra i due principi anche con la possibilità di chiedere chiarimenti all’offerente, stabilendo che sussiste sempre l’eventuale possibilità (non ricorrente quando lo stesso operatore economico dichiari l’equivalenza del prodotto o del servizio offerto) “di richiedere al concorrente di fornire chiarimenti volti a consentire l’interpretazione della sua offerta e a ricercare l’effettiva volontà dell’offerente superando le eventuali ambiguità dell’offerta, ciò fermo il divieto di integrazione dell’offerta, senza attingere a fonti di conoscenza estranee alla stessa e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con essa assunta (Cons. Stato, III, 13 dicembre 2018, n. 7039; 3 agosto 2018, n. 4809; V, 27 aprile 2015, n. 2082; 22 ottobre 2014, n. 5196; 27 marzo 2013, n. 1487)” (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n. 10931).

Al riguardo, la fattispecie in questione deve essere calata nei canoni ermeneutici elaborati dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui, se è vero che la difformità dell’offerta rispetto alle caratteristiche tecniche previste nel capitolato di gara per i beni o servizi da fornire può risolversi, in astratto, in un aliud pro alio idoneo a giustificare, di per sé, l’esclusione dalla selezione anche in assenza di una espressa comminatoria in tal senso, tuttavia questo rigido automatismo opera nel solo caso in cui le specifiche tecniche previste nella legge di gara consentano di ricostruire con esattezza il servizio richiesto dall’Amministrazione e di fissare in maniera analitica ed inequivoca determinate caratteristiche tecniche come obbligatorie, e quindi laddove la disciplina di gara preveda qualità del prodotto che con assoluta certezza si qualifichino come caratteristiche minime.

Viceversa e sempre in linea generale, soltanto laddove residui un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole (escludenti) del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività - intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità - delle cause di esclusione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione III, 14 maggio 2020, n. 3084)» (Cons. Stato, sez. III, 20/10/2025, n. 8094).

Orbene, nel caso di specie, gli operatori economici controinteressati non hanno assolto all’onere di dimostrare l’equivalenza funzionale tra il prodotto offerto e quello richiesto e – a fronte di specifiche tecniche previste nella legge di gara che consentono di fissare in maniera analitica ed inequivoca le caratteristiche richieste come obbligatorie (in quanto evidentemente finalizzate ad assicurare la massima precisione possibile negli interventi [...] – l’amministrazione non ha compiuto una valutazione esplicita e sufficientemente motivata dell’eventuale equivalenza funzionale tra i prodotti in questione."

LEGITTIMO NON PROCEDERE ALL'AGGIUDICAZIONE IN PRESENZA DI UN'UNICA OFFERTA SE NON RISPONDENTE AGLI OBIETTIVI QUALITATIVI E DI CONVENIENZA DELL'ENTE (108)

In vigenza del D.Lgs. n. 36/2023, la determinazione con cui la Stazione Appaltante dichiara l'infruttuosità della procedura per mancanza di offerte convenienti costituisce un atto di ritiro endoprocedimentale e non un provvedimento di revoca in autotutela decisoria. Ne consegue che non sussiste l'obbligo di previa comunicazione di avvio del procedimento, poiché la proposta di aggiudicazione non determina la stabilità degli effetti né un affidamento tutelabile.

"[...] trattasi dell’esplicazione di una facoltà ampiamente rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione, che, fino al momento dell’aggiudicazione, può ben determinarsi a ritirare gli atti di gara, per valutazioni attinenti alla cura dell’interesse pubblico di cui è titolare.

Il relativo provvedimento, d’altra parte, non è propriamente qualificabile, come sostenuto dalla ricorrente, come un atto di revoca in autotutela, e in ogni caso è legittimo anche in mancanza di previa comunicazione di avvio del procedimento (giurisprudenza costante; cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato - sez. V, 10/3/2026 n. 1923: “La possibilità che alla proposta di aggiudicazione non faccia seguito l'aggiudicazione è evento del tutto fisiologico, che esclude qualsivoglia affidamento tutelabile in sede di impugnazione degli atti della procedura selettiva, con la conseguenza che la revoca o l'annullamento d'ufficio della gara intervenuti prima del formale provvedimento di aggiudicazione sono propriamente qualificabili non come atti di esercizio del potere di autotutela (ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990), ma come semplici atti di ritiro che non richiedono il raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato (cfr. Cons. Stato, V, 6 settembre 2024, n. 7456; 12 settembre 2023, n. 8273; III, 17 febbraio 2021, n. 1455); “la natura giuridica di atto generale del bando e di atto endoprocedimentale della proposta di aggiudicazione non consentono di applicare integralmente la disciplina degli artt. 21 - quinquies e 21 - nonies di cui alla legge n. 241 del 1990 in tema di revoca e annullamento d'ufficio, con particolare riferimento all'esigenza del raffronto tra l'interesse pubblico e quello privato sacrificato, non essendo prospettabile alcun affidamento del destinatario della mera proposta di aggiudicazione” (cfr. Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 200; III, 31 marzo 2021, n. 2707) […] Per consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca della gara non comporta l'illegittimità del provvedimento in applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 ove sussistano idonee ragioni d'interesse pubblico sottese alla determinazione, come nella specie e in assenza di una posizione qualificata in capo al concorrente non ancora aggiudicatario (cfr. Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 200; 11 marzo 2020, n. 1744). Nel caso di specie, come osservato, si era pervenuti alla mera proposta di aggiudicazione, atto provvisorio ad effetti non stabilizzati, non idoneo a determinare un affidamento qualificato in capo all'aggiudicatario provvisorio, con la conseguenza che la revoca della proposta di aggiudicazione è legittima pur se non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, V, 11 gennaio 2022, n. 200; 11 marzo 2020, n. 1744); conf.. Cons. Stato - sez. V, 20/8/2025 n. 7091: “Non risulta, inoltre, violata la normativa di cui alla L. n. 241/1990, sulle garanzie partecipative, atteso che le stesse non operano in relazione agli atti generali, come devono ritenersi quelli di indizione di una procedura a evidenza pubblica quali bando e relativi allegati (Cons. Stato, Sez. V, 11/1/2022, n. 200)”)."

GARA SUDDIVISA IN LOTTI: INDICAZIONE DISTINTA E DETERMINATA DEI COSTI DELLA MANODOPERA E OBBLIGO DI VERIFICA DELLA SOSTENIBILITA' DEL PEF

In tema di appalti suddivisi in lotti, l'offerta deve essere improntata alla massima linearità e chiarezza, sicché l'omessa distinzione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza riferibili al singolo lotto determina un'indeterminatezza dell'offerta economica che ne comporta l'esclusione, non essendo ammessa una determinazione ex post in sede di verifica dell'anomalia. Nelle concessioni, la verifica di adeguatezza del PEF prescritta dall'art. 185, comma 5, del D.Lgs. 36/2023 costituisce un subprocedimento obbligatorio e preventivo, volto a garantire la fattibilità strutturale dell'operazione e l'assunzione del rischio operativo, impedendo l'accesso a offerte basate su piani economici strutturalmente in perdita.

"La gara suddivisa in più lotti, di regola, non costituisce un’unica procedura, ma tante gare autonome e distinte quanti sono i lotti [...] l’offerta economica cumulativa [...] non consente di cogliere quale sia lo specifico costo della manodopera per il lotto numero 2 [...] determinata ex post solo in sede di giustificativi"; "l’art. 185 del d.lgs. n. 36 del 2023, al comma 5, prescrive che ‘prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario’ [...] Trattasi di una verifica obbligatoria che va distinta dalla valutazione dell’anomalia dell’offerta di cui all’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023.

[...]

Da ultimo, sempre in ordine alla verifica di cui all’art. 185, comma 5, cit. (da operarsi pur sempre all’interno di un subprocedimento e in contraddittorio) e alla sua distinzione con la valutazione di anomalia dell’offerta, va evidenziato che “mentre negli appalti di lavori o servizi, può ritenersi ammissibile, a condizioni date, la compensazione interna fra voci di costo perché l’offerta economica è “chiusa” e il rischio economico rimane in capo alla stazione appaltante, nelle concessioni, invece, il rischio operativo è dell’operatore economico; pertanto, l’amministrazione non può accettare un PEF strutturalmente in perdita, nemmeno se l’operatore dichiara di poter sostenere l’iniziativa grazie ad altre attività perché ciò snaturerebbe la logica concessoria, trasformandola in un appalto mascherato” (cfr. T.A.R. Sardegna sez. I - Cagliari, 04/11/2025, sentenza n. 972)."

LIMITI ALL’EQUIVALENZA FUNZIONALE E VALORE VINCOLANTE DEI CHIARIMENTI TECNICI

"[...] affinché l’applicazione del principio di equivalenza non trasmodi in arbitrio, essa non può portare a sovvertire la legge di gara.

La giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire che l’equivalenza deve essere valutata in riferimento allo scopo del singolo requisito richiesto tra le caratteristiche di minima

e non alle finalità complessive dell’appalto (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 gennaio 2026, n. 668).

Nel caso specifico, il Capitolato non illustrava la finalità per la quale erano richiesti due distinti contenitori. Il silenzio sul punto autorizzava ragionevolmente a pensare

che le Amministrazioni, per varie ragioni, potessero avere necessità di conservare due distinti campioni."

Ne consegue che, qualora l'Amministrazione abbia negato a un operatore la possibilità di offrire una variante tecnica, la successiva ammissione di un altro operatore che proponga la medesima variante integra una grave violazione della par condicio.

L'applicazione del principio di equivalenza non può portare alla sovversione della legge di gara e dell'autovincolo che l'Amministrazione si impone tramite i chiarimenti pre-gara. "Sul punto è bene sottolineare che i chiarimenti resi dalla stazione appaltante, pur non potendo modificare la legge di gara, costituiscono una sorta di interpretazione autentica di quest’ultima. Essi orientano i comportamenti degli interessati e non possono essere considerate tamquam non essent (Cons. Stato, Sez. V, 16 agosto 2022, n. 7145)".

DIVIETO DI CUMULO TRA LE FUNZIONI DI DL E CSE: NON È AUTOMATICO AL SUPERAMENTO DELLA SOGLIA DI UN MILIONE DI EURO DI IMPORTO DEI LAVORI (114)

In materia di appalti pubblici di servizi di ingegneria e architettura, l'art. 114, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 deve essere interpretato nel senso che l'obbligo di cumulo delle funzioni di Direttore dei Lavori e di Coordinatore per la Sicurezza in fase di Esecuzione sussiste in due casi distinti e non alternativi: uno, quantitativo, per lavori di importo inferiore a 1 milione di euro; l'altro, qualitativo, per lavori di importo anche superiore a tale soglia, purché non siano complessi e non presentino rischi di interferenze. Ne consegue che il mero superamento del valore economico non costituisce di per sé un divieto di cumulo, essendo a tal fine necessaria anche la dimostrazione del carattere complesso dell'opera.

"Il Collegio rileva che il dettato di cui all’art. 114, comma 4, primo periodo, del Codice degli appalti, già sopra riportato, afferma testualmente che “Nel caso di contratti di importo non superiore a 1 milione di euro e comunque in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenze, il direttore dei lavori, se in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente sulla sicurezza, svolge anche le funzioni di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione.”.

La sopra menzionata disposizione attiene, dunque, al cumulo fra le figure del direttore dei lavori e del coordinatore per la sicurezza e prevede l’obbligo di tale cumulo, usando il termine “svolge”, nel caso di contratti di importo pari od inferiore ad 1 milione di euro e nel (diverso) caso in cui si sia “comunque in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenze”.

A giudizio del Collegio, pertanto, il cumulo fra le due figure sopra indicate risulta necessario per lavori di importo inferiore al milione di euro e anche nel (diverso) caso in cui tali lavori presentino un importo superiore a tale soglia ma gli stessi siano non complessi e non vi siano rischi di interferenze."

AGGIUDICAZIONE ANNULLABILE SE L'ENTE OMETTE DI RILEVARE CHE IL CONCORRENTE HA GIUSTIFICATO IL COSTO DEL LAVORO USANDO TABELLE MINISTERIALI NON AGGIORNATE (110)

È annullabile l’aggiudicazione laddove la Stazione Appaltante, in sede di verifica dell’anomalia, ometta di rilevare che l’operatore economico ha fornito i giustificativi del costo del lavoro utilizzando parametri retributivi non aggiornati alle tabelle ministeriali vigenti. Sebbene lo scostamento dai valori ministeriali non determini di per sé l’incongruità dell’offerta, l’utilizzo di un parametro di riferimento ormai superato vizia il procedimento istruttorio, poiché tutte le valutazioni sulla sostenibilità economica risultano necessariamente alterate dall'utilizzo di basi di calcolo erronee.

“Tutte le valutazioni sul costo del lavoro [...] risultano necessariamente “falsate” dall’utilizzo di parametri di calcolo erronei, in quanto non più attuali, né rispetto alle tabelle ministeriali [...] né rispetto al CCNL applicato”; “la stazione appaltante deve tenere conto, nel corso del procedimento di verifica della congruità dell’offerta, anche dei nuovi livelli retributivi previsti, e verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi” (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 9/02/2026, n. 1022).

ONERI DI SICUREZZA AZIENDALE: DEVONO ESSERE INDICATI NELL’OFFERTA SEPARATAMENTE DALLA MANODOPERA E LA LORO PALESE INCONGRUINITÀ NON PUÒ ESSERE SANATA (101)

Gli oneri di sicurezza aziendale devono essere indicati espressamente e separatamente nell’offerta economica e non possono essere conteggiati unitamente ad altri costi, quali quelli per la manodopera. L’eventuale incongruità di tali oneri non può essere compensata con la complessiva sostenibilità dell’offerta economica né può essere sanata mediante una modifica della ripartizione dei costi in sede di giustificazioni per l'anomalia, stante il divieto di ricorso al soccorso istruttorio per l'offerta economica.

“gli oneri di sicurezza aziendale devono essere indicati nell’offerta economica e non possono essere conteggiati unitamente ad altri costi, quali quelli per la manodopera [...] tale incongruità non può essere compensata con la complessiva sostenibilità dell’offerta economica [...] verrebbe violato l’art. 101, comma 1, D.Lg.vo n. 36/2023, nella parte in cui sancisce il divieto di modificare l’offerta economica con il soccorso istruttorio” (cfr. C.d.S. Sez. VII Sent. n. 4896 del 5.6.2025).

DIVIETO DI RIBASSO DEI COSTI DELLA MANODOPERA: AGGIUDICAZIONE ILLEGITTIMA SE L'OPERATORE HA INDICATO COSTI INFERIORI ALLA SOGLIA MINIMA INDEROGABILE (108)

Nelle procedure di gara disciplinate dal D.Lgs. n. 36/2023, la clausola della lex specialis che preclude il ribasso sui costi della manodopera costituisce espressione di una scelta discrezionale della Stazione Appaltante finalizzata alla tutela dei lavoratori e vincola l'operatore economico alla sua stretta osservanza. Qualora il concorrente indichi costi inferiori alla soglia minima inderogabile, la Stazione Appaltante non può procedere all'aggiudicazione per un importo superiore a quello offerto per ricondurre l'offerta ai minimi di bando, configurandosi in tale caso un'inammissibile modifica postuma dell'offerta economica.

"Al riguardo, è sufficiente rilevare che è comprovata documentalmente, dagli atti prodotti in giudizio, una palese discrasia tra il prezzo offerto da A. e il prezzo per il quale le è stata aggiudicata la gara.

Nello specifico, l’offerta di A. prevede il 100% di ribasso sui costi ribassabili, e costi della manodopera pari a € 189.900,00 (v. doc. 12 della ricorrente).

La gara, tuttavia, è stata aggiudicata alla stessa Albachiara per l’importo pari a € 209.407,40, ossia per un importo ben diverso rispetto a quello offerto.

Peraltro, l’importo offerto dalla controinteressata (€ 189.900,00, come detto) si pone in evidente contrasto con la lex specialis, nella parte in cui si prevede la non ribassabilità dei costi della manodopera. Come specificato nella lettera d’invito (doc. 7 della ricorrente), infatti, “L’importo complessivo stimato posto a base dell’appalto di €. 220.792,74 è così suddiviso: - per la manodopera non ribassabile €. 205.907,40; - per la sicurezza non ribassabile €. 3500,00; - per spese generali ribassabili €. 11.385,34; - IVA €. 48.574,40; per un totale di 269.367,14”.

E per tale ragione, oltretutto, anche la verifica di congruità è stata effettuata su un’offerta (€ 205.907,40, ossia l’importo previsto dalla lex specialis) diversa da quella reale, con evidente travisamento dei fatti ed errata valutazione dei presupposti.

Del resto, nella fattispecie il costo della manodopera non è ribassabile, come visto, per precisa scelta discrezionale della stazione appaltante (v. la lettera di invito, sub doc. 7, cit., e la relazione illustrativa, sub doc. 8 della ricorrente), che ha così espresso in maniera inequivoca la volontà di connotare la specifica disciplina della gara nel senso di escludere dalla dinamica dei ribassi la componente relativa al costo della manodopera.

Al riguardo, non coglie nel segno l’assunto della controinteressata secondo cui sarebbe nulla la vista previsione della lex specialis che impone di non sottoporre a ribasso i costi della manodopera, per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione sancito dall’art. 10 del Codice dei contratti pubblici. Si tratta, infatti, di una previsione tutt’altro che irragionevole che, lungi dall’imporre un requisito arbitrario, stabilisce una regola che non impedisce ai concorrenti di partecipare in condizioni di parità e che – specialmente negli appalti ad alta intensità di manodopera, come quello in esame, come efficacemente evidenziato dalla ricorrente – può valere come strumento discrezionale, in capo alle stazioni appaltanti, utile in concreto per tutelare il lavoro."

VERIFICA DEI COSTI DELLA MANODOPERA: È CIRCOSCRITTA ALLE IPOTESI DI RIBASSO DEI COSTI DICHIARATI DALL'ENTE O DI RISCONTRATA ANOMALIA DELL'OFFERTA (41)

Non sussiste l'obbligo per la Stazione Appaltante di attivare il contraddittorio con l'operatore economico laddove il RUP, effettuando una verifica preliminare di congruità, escluda la sussistenza di profili di anomalia, non configurandosi tale attività come "avvio" formale del sub-procedimento ex art. 110 D.Lgs. 36/2023. Inoltre, il nuovo Codice degli Appalti ha superato la generalizzata obbligatorietà della verifica dei minimi salariali ante-aggiudicazione, limitandola ai casi di ribasso dei costi della manodopera.

"[...] non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui la stazione appaltante sarebbe stata tenuta in ogni caso a compiere la detta verifica: infatti, il disposto del previgente articolo 95, comma 10, secondo periodo, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, secondo cui prima dell’aggiudicazione era sempre necessario procedere a verifica dei costi della manodopera (e ciò proprio al fine di accertare il rispetto dei minimi salariali) non è stato riprodotto nel codice del 2023, nel quale alla verifica de qua si procede nel solo caso, previsto dall’articolo 41, comma 13, secondo periodo, del d.lgs. n. 36/2023, di ribasso dei costi della manodopera laddove l’operatore economico è tenuto a dimostrare di poter comunque garantire il rispetto dei minimi retributivi grazie a una propria più efficiente organizzazione aziendale."

REQUISITI MINIMI TECNICI, DIMENSIONAMENTO DEL PERSONALE FTE (FULL TIME EQUIVALENT) E OBBLIGATORIETÀ DEL PROGETTO DI RIASSORBIMENTO (102)

L'offerta tecnica che presenta un numero di componenti hardware inferiore ai minimi quantitativi previsti dal capitolato deve essere esclusa, in quanto priva dei requisiti minimi di partecipazione.

In ordine al personale, il requisito delle unità Full Time Equivalent (FTE) impone un dimensionamento realistico del monte ore: la coincidenza numerica tra addetti offerti e unità FTE richieste determina una carenza strutturale di ore lavorate, non essendo tale deficit colmabile con il ricorso a straordinari o a figure professionali non dedicate. Sotto il profilo della clausola sociale, ai sensi degli artt. 57 e 102 del D.Lgs. 36/2023, la mancata presentazione di un progetto di riassorbimento analitico equivale a mancata accettazione della clausola escludente.

"L’offerta tecnica deve rispettare, pena l’esclusione dalla procedura di gara, le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara, nel rispetto del principio dell’equivalenza".

"Sulla necessità di presentare il progetto di riassorbimento a pena di esclusione, qualora richiesto dalla lex specialis di gara, questo Tar si è già pronunciato con la sentenza n. 23/2026, le cui considerazioni risultano qui richiamate, in base alle quali, in sintesi:

- “L’art. 102 del codice prevede (…) che l’operatore economico debba indicare nell’offerta le modalità con le quali intende adempiere agli impegni assunti in relazione alla clausola sociale, mentre l’art. 57 in relazione al contenuto obbligatorio dei bandi, attraverso l’utilizzo dell’espressione “requisiti necessari dell’offerta”, evidenzia che il documento contenente l’indicazione delle modalità con le quali l’operatore economico intende adempiere alla clausola sociale costituisce un imprescindibile requisito dell’offerta”;

- “Tale disciplina di nuovo conio non costituisce una mera trasposizione del quadro normativo previgente, rispetto al quale innova profondamente, ove si consideri che “Nel previgente Codice non esisteva una disposizione, come l’attuale art. 102, co. 2 D.Lgs n. 36/2023, che prevedesse la necessità di allegare documentazione esplicativa della modalità di assunzione dell’impegno a rispettare la clausola sociale, quanto ai profili contemplati nella lex specialis, nel previgente Codice, soprattutto, in alcun modo era contenuta l’affermazione, di cui all’attuale art. 57 D.Lgs n. 36/2023, secondo cui tale documentazione costituisce elemento necessario (e quindi essenziale) dell’offerta, come tale non soccorribile. E’ evidente la volontà del codice del 2023 di incrementare la rilevanza, nel procedimento selettivo, delle clausole sociali, imponendo espressamente agli operatori nuovi adempimenti finora non previsti nella legislazione primaria (ma solo nella prassi applicativa e nelle Linee Guida dell’Anac) e, attraverso l’associazione della pertinente documentazione alle offerte presentate, implicitamente giungendo a sanzionare con l’esclusione dalla gara la relativa omissione” (Tar Lazio sez II, 26.6.2025 n. 12690)”, da cui “discende la non applicabilità al caso di specie delle decisioni assunte dalla giurisprudenza in riferimento alla disciplina di cui al precedente codice dei contratti (…)”;

- risulta “evidente che l’aver accettato la clausola sociale prevista dalla lex specialis sulla stabilità occupazionale non può essere reputato equipollente alla presentazione del progetto di riassorbimento, in quanto tale situazione non dice alcunchè sulle modalità con cui, in concreto, l’operatore economico concorrente intende assorbire il personale uscente, se risultasse aggiudicatario e, per l’effetto, non consente alla stazione appaltante la verifica di legittimità/congruità dell’offerta (anche allo scopo di apprezzare la correttezza del costo della manodopera indicato nell’offerta economica, che risente della modalità con cui si attua il riassorbimento, nonché la capacità realizzativa del progetto tecnico e la corretta applicazione della clausola sociale)” (Tar Lazio, 12690/2025, cit.; in termini Tar Campania sez. V, 14.7.2025, n. 5288)”."

SOSTITUZIONE DEL MODELLO OFFERTO CON UNO PIÙ EVOLUTO DURANTE LA FASE ESECUTIVA: NON LEDE TRASPARENZA E CONCORRENZA SE AVVIENE ALLE STESSE CONDIZIONI (120)

In tema di appalti pubblici di forniture, la sostituzione del modello di prodotto offerto in sede di gara con uno più evoluto durante la fase esecutiva non lede i principi di trasparenza e concorrenza qualora la sostituzione avvenga alle medesime condizioni economiche e prestazionali previste dalla disciplina di gara, risolvendosi in un vantaggio per l'Amministrazione. Inoltre, i requisiti tecnici descritti in termini generici dalla lex di gara devono essere interpretati in chiave funzionale, ritenendo idonei sistemi di autenticazione (password e LDAP) che garantiscano il raggiungimento dello scopo di sicurezza prefissato.

"Una simile scelta non appare suscettibile di compromettere [...] la trasparenza e la par condicio tra i concorrenti, essendo incontestato che la sostituzione sarebbe -ed è poi avvenuta allo stesso prezzo e alle stesse condizioni previsti dalla disciplina di gara, consentendo, di contro, all’Amministrazione l’acquisizione di un prodotto più evoluto".

ONERI DI SICUREZZA AZIENDALE: SONO ESPRESSIONE DELL'ORGANIZZAZIONE PRODUTTIVA DEL SINGOLO OPERATORE ECONOMICO (108)

"Va, innanzitutto, premesso che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, gli oneri di sicurezza aziendali «sono rimessi alla esclusiva sfera di valutazione del singolo partecipante alla gara, variando da operatore ad operatore in quanto influenzati nel loro ammontare dall’organizzazione produttiva e dal tipo di offerta” (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 14/04/2025, n. 3195, 20 febbraio 2024, n. 1677; 19 ottobre 2020, n. 6306).

Per questa ragione, a differenza dei costi per la sicurezza “da interferenza”, non ribassabili, “non possono essere determinati rigidamente e unitariamente dalla stazione appaltante”, poiché, appunto, variano da un’impresa e l’altra e sono influenzati dalla specifica organizzazione produttiva della singola impresa oltre che dal tipo di offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1677 del 15 febbraio 2024, già richiamato da Tar Catania, I, 10 ottobre 2025, n. 2890).

L’assunto secondo cui l’importo a titolo di costi per la sicurezza inserito nell’offerta della D. sarebbe incongruo sol perché inferiore a quello indicato da tutte le altre partecipanti, oltre che a quello calcolato secondo le tabelle ministeriali del costo della manodopera, dunque, appare di per sé privo di forza argomentativa alla luce di quanto sopra chiarito, posto che non tiene in alcun conto delle specifiche caratteristiche aziendali delle imprese in esame."

APPALTO DI SERVIZIO DI SOMMINISTRAZIONE DI LAVORO: LEGITTIMITÀ DEL LIMITE AL RIBASSO SUL MARGINE DI AGENZIA (108)

Non è affetta da illegittimità la previsione della lex specialis che stabilisce un tetto minimo e massimo al ribasso sul margine d'agenzia orario, poiché tale limite non annulla il confronto concorrenziale ma lo perimetra entro canoni di sostenibilità economica e sociale. Tale scelta è coerente con il principio del risultato, inteso non come mero risparmio di spesa, ma come affidamento di un servizio di qualità garantito da un'equa remunerazione dell'operatore. "La fissazione di un limite minimo al “margine di agenzia” consente, per un verso, un’adeguata remunerazione delle attività e, per l’altro, evitare che in sede esecutiva si eroda [...] il costo del lavoro, mettendo in pericolo retribuzioni e contributi [...] In tal senso risulta corretto il richiamo al principio del risultato, nel senso che [...] il risultato avuto di mira dal contratto di appalto non è limitato all’oggetto materiale della prestazione, ma si estende alla sua dimensione funzionale in senso lato [...] comprensiva delle politiche pubbliche di tutela del lavoro" (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 03377/2026).

SERVIZI DI SOMMINISTRAZIONE LAVORO E SOSTENIBILITA' SOCIALE: LEGITTIMA LA CLAUSOLA CHE STABILISCE UN LIMITE MINIMO E MASSIMO AL MARGINE D'AGENZIA ORARIO

In materia di appalti per servizi di somministrazione lavoro, è legittima la clausola del disciplinare di gara che stabilisce un limite minimo e massimo al "margine d'agenzia" orario. Tale previsione non costituisce un'indebita restrizione della concorrenza, bensì un legittimo esercizio della discrezionalità della Stazione Appaltante, coerente con il principio del risultato di cui all'art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023, essendo volta a prevenire offerte economicamente non sostenibili che potrebbero riflettersi negativamente sul trattamento dei lavoratori.

"Il risultato avuto di mira dal contratto di appalto non è limitato all’oggetto materiale della prestazione, ma si estende alla sua dimensione funzionale in senso lato (...) comprensiva delle politiche pubbliche di tutela del lavoro"; "la previsione di un limite massimo all’offerta economica sul margine, ha come suo effetto immediato e diretto quello di evitare che una 'sottostima' della componente/ 'margine' incida sull’altra componente/'costo del lavoro'".

VERIFICA FACOLTATIVA DELL'ANOMALIA E LIMITI AL SINDACATO TECNICO SUI PUNTEGGI (110)

La verifica dell'anomalia dell'offerta, laddove non ricorrano i presupposti per l'obbligatorietà fissati dalla lex specialis ai sensi dell'art. 110 d.lgs. 36/2023, costituisce una facoltà discrezionale della Stazione Appaltante il cui mancato esercizio è sindacabile solo in caso di manifesta e macroscopica irragionevolezza. Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche della Commissione di gara per l'attribuzione dei punteggi è limitato al vaglio di legittimità sulla tenuta logica del percorso valutativo, essendo precluso al giudice amministrativo l'esercizio di un sindacato sostitutivo sulla misura dell'apprezzamento espresso.

"la scelta dell’amministrazione di attivare il sub-procedimento è libera, essa sarebbe ingiustificabile solo nell’ipotesi, invero remota, che l’offerta appaia assolutamente inattendibile ictu oculi e cioè senza necessità di alcuna ulteriore valutazione o approfondimento istruttorio (in questo senso in particolare T.A.R. Potenza Basilicata sez. I, 28/03/2024, n. 170), essendo altrimenti la scelta insindacabile"; "è precluso al giudice amministrativo l’esercizio di un sindacato sostitutivo sulle valutazioni della Commissione, essendogli consentito soltanto un vaglio preliminare (ed in questo senso "sommario") di ragionevolezza ed illogicità" (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4654/2024).

OMESSA PREVISIONE DI PREMIALITA' PER LA PARITÀ DI GENERE: NON INFICIA L'AGGIUDICAZIONE SE L'EVENTUALE PUNTEGGIO NON AVREBBE ALTERATO LA GRADUATORIA (108)

È infondata la doglianza relativa alla mancata previsione di criteri premiali per la parità di genere qualora l'omissione non abbia inciso sulla graduatoria finale, risultando che l'inserimento di detto criterio non avrebbe sovvertito l'aggiudicazione stante il possesso della certificazione da parte degli operatori collocati in graduatoria. La stazione appaltante gode di ampia discrezionalità nell'individuazione dei criteri di aggiudicazione, potendo legittimamente ricorrere a parametri quantitativi o tabellari ad applicazione automatica per elementi che si prestino a una valutazione numerica o documentale.

"Ne deriva che l’omessa previsione dell’invocato criterio premiale non ha inciso sulla graduatoria di gara; in altri termini, l’inserimento di detto criterio nella lex specialis di gara non avrebbe sovvertito la graduatoria conclusiva (né avrebbe determinato una diversa aggiudicazione), in quanto tutti i concorrenti avrebbero potuto ottenere lo stesso punteggio aggiuntivo in riferimento alla certificata parità di genere, talché non è prospettabile alcuna possibilità, per la deducente, di ottenere l’utilità richiesta in esito alla ambita riedizione della gara (TAR Sicilia, Palermo, II, 4.3.2026, n. 561)." e ancora "Del resto, l’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023 affida all’ampia discrezionalità della stazione appaltante la predeterminazione dei criteri di aggiudicazione, che devono essere connessi all’oggetto dell’appalto e consentire un confronto concorrenziale sui profili tecnici. Ciò non esclude che possa trattarsi di parametri di valutazione quantitativi di applicazione automatica. Nel caso di specie la discrezionalità di cui si è avvalsa l’amministrazione nella scelta dei criteri di valutazione risulta immune da profili di illogicità, irragionevolezza o sviamento, in quanto ciascuna delle previste tipologie di punteggio (discrezionale, quantitativa e tabellare) è abbinata ad una specifica caratteristica che ben si presta a quel tipo di valutazione.".

DISCREZIONALITÀ TECNICA E LEGITTIMITÀ DEL PUNTEGGIO ZERO NEL CONFRONTO A COPPIE (108)

L'attribuzione di un punteggio pari a zero in sede di valutazione tecnica, se inserita in un contesto di confronto a coppie, costituisce il risultato di una valutazione comparativa che non implica necessariamente l'inadeguatezza dell'offerta, ma ne riflette la minore preferenza relativa rispetto ai progetti dei concorrenti.

"[...] reputa il Collegio che la Commissione poteva attribuire un punteggio pari a 0 anche al di fuori dell’ipotesi contemplata dall’art. 16, qualora lo stesso fosse espressivo della maggiore preferenza accordata ad altre offerte nell’ambito del confronto a coppie. Del resto, tale esito è fisiologico se si considerano le caratteristiche di tale modalità di valutazione delle offerte: «un punteggio alto […] testimonia l’elevato gradimento del seggio di gara per le soluzioni proposte da un candidato rispetto a quelle formulate dagli altri, laddove una valutazione bassa è, specularmente, conseguenza della scarsa attrattività tecnico-qualitativa della proposta del concorrente non in sé e per sé, ma rispetto a quelle degli altri partecipanti» (Cons. Stato, Ad. Plen., 14 dicembre 2022, n. 16).

In tale prospettiva, l’attribuzione alla ricorrente di un punteggio pari a 0 non può essere intesa in senso penalizzante né corrisponde a un illegittimo giudizio di inammissibilità dell’offerta, ma costituisce il risultato di un confronto comparativo rispetto alle altre proposte. In tal senso si è espressa più volte la giurisprudenza amministrativa, ritenendo che nell’ambito del confronto a coppie il conseguimento di un punteggio pari a 0 non è automaticamente espressivo di una assoluta inadeguatezza dell’offerta (T.A.R. Veneto, Sez. III, 10 dicembre 2024, n. 2942; T.A.R. Calabria-Catanzaro, 17 luglio 2024, n. 1172; T.A.R. Friulia Venezia Giulia, 4 novembre 2022, n. 446)."

LA DISPONIBILITÀ DI UN CENTRO COTTURA DI EMERGENZA (OGGETTO DI PUNTEGGIO PREMIALE) COSTITUISCE UN REQUISITO DI ESECUZIONE

In tema di appalti pubblici, i requisiti di esecuzione sono elementi caratterizzanti la fase esecutiva del servizio e, pur non condizionando la partecipazione alla gara, possono essere valutati come migliorie tecniche. La disponibilità di un centro cottura di emergenza, richiesta per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, costituisce un requisito di esecuzione la cui sussistenza deve essere effettiva al momento della stipulazione del contratto, risultando irrilevante che tale disponibilità derivi da titoli giuridici precari o limitati nel tempo, purché la Stazione Appaltante ne verifichi l'idoneità o la sostituibilità con siti equipollenti.

"i requisiti di esecuzione del contratto sono gli elementi caratterizzanti la fase esecutiva del servizio e si distinguono dai requisiti di partecipazione alla gara, che sono invece necessari per accedere alla procedura di gara [...] essi sono, di regola, condizioni non per la partecipazione alla gara, ma per la stipulazione del contratto di appalto, pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell'offerta [...] necessari per l'attribuzione di un punteggio premiale (Cons. Stato, 20 agosto 2025, n. 7090)"; "il periodo limitato, non coincidente con la durata dell'appalto, non risulta preclusivo dell'attribuzione del punteggio aggiuntivo, potendo, al più, determinarne una riduzione, proporzionata al periodo di indisponibilità".

UNICITA DELL'OFFERTA E SOLUZIONI MIGLIORATIVE NEGLI ACCORDI QUADRO MANUTENTIVI (10)

Negli appalti basati su accordi quadro manutentivi, non è ravvisabile un'offerta alternativa o condizionata illegittima laddove l'offerente proponga diverse soluzioni migliorative rimesse alla scelta della stazione appaltante in fase esecutiva, purché tali soluzioni rimangano nel perimetro delle caratteristiche progettuali stabilite e siano giustificate dalla natura variegata dei beni oggetto di intervento.

"L’ambito peculiare di questi accordi-quadro manutentivi non consente un’applicazione diretta della giurisprudenza formatasi in tema di unicità dell’offerta [...] riguardante ipotesi di appalti di fornitura. [...] la circostanza che le proposte riguardino la realizzazione di un cappotto termico ovvero di un isolante termo-acustico [...] è un dato inevitabile, in quanto le due predette tipologie di intervento devono adattarsi ai singoli fabbricati contemplati dall’accordo quadro ed è compatibile con gli interventi su misura".

LEGITTIMITA' DEI CRITERI PREMIALI DI TERRITORIALITA' E PRINCIPIO DI PROSSIMITA' (108)

Le clausole di territorialità che attribuiscono un punteggio aggiuntivo sono legittime se funzionali alla qualità della prestazione e non discriminatorie, trovando oggi copertura normativa nel principio di prossimità territoriale di cui all'art. 108, co. 7 del D.Lgs. 36/2023. In particolare, nei servizi all'infanzia, la valorizzazione del collegamento con il distretto socio-sanitario è ragionevole poiché garantisce la conoscenza delle specifiche prassi operative e delle reti di supporto essenziali per la gestione di casi di fragilità.

"La norma richiamata [art. 108, co. 7, D.Lgs. 36/2023], dunque, legittima la previsione negli atti di gara di criteri premiali dell’offerta tecnica in favore di soggetti che operino (o che abbiano operato) in un determinato ambito territoriale, allorquando detta localizzazione territoriale garantisca una più efficiente gestione delle prestazioni appaltate"; "il criterio della territorialità è illegittimo soltanto ove posto come requisito di partecipazione [...] Viceversa, ove detto criterio [...] rilevi come parametro per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, la valutazione della compatibilità della clausola con i principi che informano la materia della contrattualistica pubblica dev’essere condotta caso per caso" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 3147/2019).

FORNITURA DI DISPOSITIVI MEDICI E CONFORMITA' TECNICA: I MANUALI D'USO PREVALGONO SULLE SCHEDE TECNICHE PREDISPOSTE DALL'OPERATORE ECONOMICO

Nelle procedure di affidamento di forniture medicali, la Commissione giudicatrice deve attribuire prevalenza al manuale d'uso del prodotto rispetto alla scheda tecnica redatta dall'operatore economico, in quanto documento che definisce le caratteristiche certificate e i limiti di sicurezza non derogabili. La riscontrata carenza di un requisito tecnico minimo costituisce un'irregolarità essenziale dell'offerta non rimediabile attraverso il soccorso istruttorio ex art. 101 D.Lgs. 36/2023, poiché la richiesta di chiarimenti determinerebbe un'inammissibile modifica sostanziale dell'offerta tecnica.

"Le Instructions for Use (IFU) costituiscono la fonte primaria per individuare i limiti operativi e di sicurezza del dispositivo medico, mentre una scheda tecnica predisposta dall’operatore economico non può estendere o modificare tali limiti"; "Il soccorso istruttorio... non può essere utilizzato per correggere o sanare una non conformità oggettiva del bene offerto rispetto alle prescrizioni della lex specialis, pena la violazione della par condicio tra i concorrenti".

LA FORMULA MATEMATICA PER L'ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO ECONOMICO DEVE ESSERE CHIARA, UNIVOCA E PRECISA (108)

In tema di gare d'appalto, l'errore materiale emendabile nella formula matematica di gara deve consistere in un mero refuso riconoscibile ictu oculi, la cui correzione deve limitarsi alla riconduzione della volontà erroneamente espressa a quella inespressa ma chiaramente desumibile dal bando. Laddove la formula presenti profili di perplessità e ambiguità tali da indurre la Commissione a plurime e contrastanti interpretazioni nel corso del giudizio, si configura un vizio della lex specialis non sanabile mediante correzione postuma, imponendosi l'annullamento della gara. Il principio del risultato, pur orientando l'azione amministrativa verso l'efficienza, rimane subordinato ai principi di legalità, trasparenza e concorrenza, che esigono modalità di aggiudicazione formulate in maniera univoca.

"In un tale contesto non può farsi applicazione dell’istituto dell’errore materiale, che richiede l’evidenza dello stesso e l’agevole e sicura emendabilità. Infatti, in termini generali, esso deve consistere in un 'mero refuso materiale riconoscibile ictu oculi' e 'la sua correzione deve a sua volta consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa e quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena l'inammissibile manipolazione o variazione postuma' (Cons. St., sez. V, 25 settembre 2024 n. 7798)".

INTERPRETAZIONE DELLA LEX SPECIALIS E CONFORMITA' TECNICA NEI DISPOSITIVI MEDICI (79)

In tema di appalti pubblici di forniture mediche, la clausola del capitolato che richiede dispositivi "con cuffia non gonfiabile" deve essere interpretata, in applicazione dei canoni di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c., come volta a escludere i soli dispositivi che necessitano di un intervento manuale di gonfiaggio (tramite siringa o ventilatore esterno); ne consegue che è legittima l'offerta di un prodotto "autogonfiabile" che si modelli autonomamente alle vie aeree del paziente senza apporto d'aria esterno.

"Al riguardo, è stato più volte affermato il principio, secondo il quale “nelle procedure di gara, ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis, la giurisprudenza ha ritenuto talvolta applicabili le norme in materia di contratti, ma con l’importante precisazione che detto richiamo ha riguardato anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 cod. civ., con la conseguenza che dette clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione e, soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 2025, n.3253; sez. V,15 febbraio 2023, n. 1589; id. 29 novembre 2022, n. 10491; id. 4 ottobre 2022, n. 8481)” (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sezione III, 23 marzo 2026, n. 2427).

[...]

Va osservato, dovendosi interpretare le regole della lex specialis secondo quanto indicato dalla giurisprudenza su citata, che la vicenda va definita sulla base significato da assegnare all’espressione “non gonfiabile”: in realtà, la stazione appaltante voleva chiaramente intendere “maschera che non deve essere gonfiata” per funzionare efficacemente e in sicurezza, senza, cioè, che sia necessario insufflare aria dall’esterno (con siringa o ventilatore polmonare), con la conseguenza che tale caratteristica è presente nella maschera “autogonfiabile” offerta dall’aggiudicataria, che propone un prodotto che viene usato regolarmente con respirazione spontanea del paziente senza l’ausilio di un ventilatore o di una siringa, e con l’ulteriore effetto che, da questo punto di vista, non cambia la prospettiva nel caso in cui il paziente sia già sotto ventilazione esterna (perché, ad esempio, soccorso da un’autoambulanza)."

INDICAZIONE IRRISORIA DEI COSTI DELLA MANODOPERA E DECORRENZA DEI TERMINI PER IL RITO SUPERACCELERATO (36)

È illegittima l’offerta che indichi costi della manodopera palesemente incongrui rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante, qualora l'operatore pretenda di sanare tale carenza, in sede di verifica dell'anomalia, mediante l'allocazione dei costi mancanti all'interno della voce delle spese generali. "L’inserimento dei costi della mano d’opera all’interno delle spese generali può essere ammessa per costi non distintamente indicati in offerta, e comunque per costi accessori e non, come nel caso in esame, per coprire praticamente quasi la totalità dei costi della mano d’opera". Tale condotta "implica un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica", in quanto "la modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta, infatti, un’inammissibile rettifica [...] pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti" (conforme a Cons. Stato, Sez. V, 5/08/2025, n. 6918).

***

"Deve [...] essere escluso che “il termine - di dieci giorni, ai sensi dell’art. 36, comma 4, del Codice dei contratti pubblici ovvero di trenta ai sensi dell’art. 116 c.p.a. - possa decorrere dalla comunicazione del solo provvedimento di aggiudicazione, quando questo non contenga alcuna determinazione in merito all’oscuramento della documentazione di gara da rendere pubblica a seguito appunto dell’aggiudicazione” (Cons. Stato, Sez. V, sent. 25/06/2025, n. 5547)."

DISPONIBILITA' DI MEZZI PER L'ESECUZIONE: PUO' ESSERE RICHIESTA COME ELEMENTO DELL'OFFERTA (113.2)

In una procedura di evidenza pubblica, la prescrizione relativa alla disponibilità dei mezzi d'opera entro un termine prestabilito, seppur attinente alla fase esecutiva, può essere qualificata dalla lex specialis come elemento essenziale dell'offerta tecnica. Qualora il concorrente produca un atto di impegno recante una data di consegna dei mezzi superiore a quella massima consentita, l'offerta deve essere esclusa per inattendibilità e incompatibilità con le esigenze dell'amministrazione. Tale vizio non è suscettibile di soccorso istruttorio, poiché la rettifica di un termine contrattuale non costituisce un mero refuso ma una modifica sostanziale dell'offerta, preclusa dai principi di autoresponsabilità e par condicio.

"la disponibilità dei mezzi necessari all'espletamento del servizio costituisce, per sua natura, un requisito di esecuzione... Tuttavia... la lex specialis può declinare tale garanzia già in sede di partecipazione"; "consentire la partecipazione di un concorrente la cui documentazione attesta contrattualmente l'impossibilità di rispettare un termine essenziale della lex specialis non tutelerebbe il risultato, bensì altererebbe la competizione" (Cfr. Cons. St. n. 9255/2023; ANAC n. 421/2025).

MANODOPERA E VERIFICA DI ANOMALIA: ILLEGITTIMA LA SURRETTIZIA RIALLOCAZIONE NELLE SPESE GENERALI PER SANARE SOTTOSTIME ORIGINARIE (110)

In sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, è preclusa all’aggiudicatario la riallocazione di voci del costo della manodopera (quali maggiorazioni per lavoro notturno e festivo o costi del manager di lotto) all'interno della macro-voce "spese generali" allo scopo di giustificare lo scostamento dai minimi salariali tabellari, ove tale operazione integri una modifica sostanziale e non marginale dell'offerta economica.

"In definitiva, la aggiudicataria ha illegittimamente manipolato il costo del lavoro, ciò che ne comporta necessariamente l’esclusione ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023. Tale norma osta, quanto all’indicazione del costo del lavoro, alla applicabilità della regola pretoria che ammette, in sede di verifica dell’anomalia, modifiche tra le singole voci, purché il saldo resti il medesimo, salvo, appunto, ipotesi straordinarie, qui non ricorrenti. Altrimenti, l’obbligo di indicare separatamente, e a pena di esclusione, il costo del lavoro nell’offerta economica verrebbe agevolmente aggirato, mediante meri aggiustamenti matematici".

VALUTAZIONI ESPRESSE DAI SINGOLI COMMISSARI: POSSONO RITENERSI ASSORBITE NELLA DECISIONE COLLEGIALE

In sede di valutazione delle offerte tecniche, le preferenze espresse dai singoli commissari non devono essere necessariamente oggetto di autonoma verbalizzazione, ben potendo confluire nel giudizio collegiale finale della Commissione, qualora la disciplina di gara non preveda diversamente. Inoltre, l’attribuzione di un punteggio numerico assolve l’obbligo di motivazione qualora i criteri di valutazione stabiliti dalla stazione appaltante siano chiari, analitici e tali da perimetrare adeguatamente il giudizio tecnico.

“Le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente non comparativo possono ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga autonoma verbalizzazione” (cfr. Cons. Stato sez. III, sent. 2667 del 31.3.2025); “il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l'apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura di gara, con i relativi punteggi, come nel caso di specie, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato” (cfr. Consiglio di Stato n. 4410 del 17 maggio 2024).

OEPV: MERA FACOLTA' PREVEDERE SUB CRITERI O SUB PESI PER LA VALUTAZIONE DELL'OFFERTA (108.7)

In tema di offerta economicamente più vantaggiosa, l'art. 108, comma 7, del d.lgs. 36/2023 stabilisce una facoltà e non un obbligo per la stazione appaltante di prevedere sub-criteri e sub-pesi. Qualora la legge di gara richieda di declinare l’offerta tecnica secondo una serie di obiettivi omogenei e coerenti con il criterio generale, affidando alla Commissione un giudizio complessivo sulla relazione prodotta, tali elementi non assumono natura di sub-criteri autonomi e non necessitano di una ponderazione separata.

“Il legislatore ribadisce la facoltà e non l'obbligo in capo alla stazione appaltante di inserire anche dei sub criteri di valutazione, che, laddove previsti, a questi vada necessariamente attribuito uno specifico peso ponderale”; “la stazione appaltante non abbia voluto esercitare la facoltà di inserire, ex art. 108, CO. 7, sub criteri nella lex specialis: si è invece chiaramente affidato alla Commissione di gara di effettuare una valutazione complessiva delle relazioni illustrative”.

CUMULO ALLA RINFUSA: OPERA SOLO IN SEDE DI QUALIFICAZIONE. PER I PUNTEGGI PREMIALI SERVE L'IDENTITA' TRA CHI POSSIEDE L'ESPERIENZA E CHI ESEGUIRA' I LAVORI (67)

Il "cumulo alla rinfusa" di cui all'art. 67 del d.lgs. n. 36/2023 non trova applicazione con riferimento alle valutazioni discrezionali aventi funzione premiale per l’offerta tecnica presentata dall’operatore economico. Ne consegue che il Consorzio aggiudicatario non può indicare come "esperienza maturata" quella afferente all’esecuzione di lavori eseguiti da imprese consorziate non designate per l'esecuzione e che non hanno preso parte alla gara a nessun titolo. Inoltre, qualora la lex specialis richieda che le esperienze tecniche siano non solo dichiarate ma documentate tramite certificati di ultimazione, la mancata produzione di tale documentazione preclude l'assegnazione di punteggio.

"Rispetto a siffatte valutazioni discrezionali è escluso che il cumulo alla rinfusa possa trovare applicazione con la conseguenza che il Consorzio aggiudicatario non avrebbe potuto, in alcun modo, indicare come 'esperienza maturata', quella afferente all’esecuzione di lavori a cui non ha preso parte a nessun titolo" (con richiamo a Delibera ANAC n. 456/2023).

FORNITURA BENI COMPLESSI: LA PREVISIONE DI PRESTAZIONI ACCESSORIE QUALIFICA LA FORNITURA CON POSA IN OPERA, CON OBBLIGO DI INDICAZIONE DELLA MANODOPERA (108)

Qualora un appalto di fornitura preveda un complesso di attività accessorie e strumentali necessarie all'utilizzo del bene (quali installazione, corsi di formazione e assistenza tecnica), esso deve qualificarsi come fornitura "con posa in opera", con conseguente obbligo per il concorrente di indicare, a pena di esclusione, i costi della manodopera ai sensi dell'art. 108, co. 9, D.Lgs. n. 36/2023. L'omessa allegazione dei riferimenti documentali a supporto dell'offerta tecnica, se prescritti a pena di esclusione, integra una violazione non emendabile della lex specialis.

"Il criterio discretivo per stabilire se si tratta di fornitura con o senza posa in opera deve essere individuato nella fruibilità o meno, da parte del destinatario, dei beni oggetto della fornitura... laddove si rendano necessarie attività ulteriori... l'appalto si configura come posa in opera" (Cons. di Stato, III, n. 1974/2020; TAR Lombardia n. 2471/2020).

INAMMISSIBILITA' DEL SOCCORSO ISTRUTTORIO PER INCONGRUENZE INSANABILI TRA OFFERTA ECONOMICA E PEF (101)

È legittimo il provvedimento di esclusione dell’operatore economico qualora sussista un disallineamento insanabile tra l'offerta economica e il Piano Economico Finanziario (PEF) relativo a elementi essenziali quali il canone concessorio. Ai sensi dell'art. 101 del D.Lgs. n. 36/2023, il soccorso istruttorio è precluso qualora il chiarimento richiesto non si limiti a interpretare l'offerta, ma comporti una rettifica o una modifica della stessa, non essendo consentito alla Stazione Appaltante sopperire alle incertezze derivanti dalla violazione del principio di autoresponsabilità del concorrente.

"Per espressa previsione dell’art. 101 d.lgs. 36/2023, la sanatoria di omissioni, inesattezze o irregolarità della domanda di partecipazione non può riguardare la «documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica» (co. 1) e gli eventuali chiarimenti richiesti dalla Stazione appaltante ai concorrenti «non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica» (co. 3) [...] allorquando la documentazione di gara lasci obiettivi margini di ambiguità sul reale contenuto della volontà negoziale del concorrente, il soccorso istruttorio non può sopperire alle incertezze dell’offerta tecnica o economica, pena la violazione della par condicio tra i concorrenti".

CONCESSIONI: LA VERIFICA DI ADEGUATEZZA E SOSTENIBILITA' DEL PEF E' INSITA NELL'ASSEGNAZIONE DEL PUNTEGGIO ECONOMICO (185)

L'indicazione complessiva dei costi della manodopera è idonea a soddisfare il requisito di cui all'art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, non sussistendo un obbligo normativo di separata indicazione per le spese relative ai lavori di manutenzione straordinaria.

La verifica di sostenibilità del Piano Economico Finanziario (PEF) non deve necessariamente tradursi in un sub-procedimento autonomo, risultando implicitamente compiuta con l'attribuzione dei punteggi economici.

"Risulta pertanto sufficiente, secondo la disposizione dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, l’indicazione complessiva di tali costi"; "tale verifica [del PEF] non può dirsi non compiuta dall’Amministrazione, risultando implicita nella attribuzione dei punteggi"; "deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo d’impugnazione idoneo di per sé a evidenziare illegittimità nella posizione dello stesso ricorrente che, pertanto, non può venire contra factum proprium" (con richiamo a TAR Liguria, n. 116/2023 e Cons. St., n. 3563/2014).

VERIFICA DI ANOMALIA E GIUSTIFICAZIONE DELLE SPESE GENERALI NELL'ACCORDO QUADRO (110)

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la natura di accordo quadro della commessa non esonera l'operatore economico dall'onere di fornire una stima attendibile e analitica delle voci di costo, incluse le spese generali che eccedano il valore di riferimento normativo. Tale indicazione non può risolversi in una asettica elencazione descrittiva, ma deve essere puntualmente giustificata in termini di grandezze economiche, pena l'inaffidabilità complessiva dell'offerta economica.

"i costi nell’accordo – quadro, pur non potendo essere computati all’euro [...] di certo devono essere oggetto di una stima attendibile, seria ed affidabile [...] funzionale all’identificazione, una volta per tutte, delle caratteristiche tecniche ed economiche delle proprie future prestazioni"; "la quantificazione delle spese generali nella misura del 25% [...] risulta sganciata da una seria ed analitica contabilizzazione degli effettivi esborsi".

E' PRECLUSA L'ATTRIBUZIONE DI PUNTEGGI PREMIALI PER PRESTAZIONI CHE LA LEX SPECIALIS AVEVA PREVENTIVAMENTE QUALIFICATO COME NON VALUTABILI (108)

"Va anzitutto rigettata l’eccezione di sopravvenuta carenza di legittimazione e interesse ad agire di M. s.p.a, articolata da C. s.p.a. in ragione della scrittura privata stipulata in data 1.12.2025, con la quale Manelli s.p.a. ha concesso in fitto a terzi il ramo d’azienda comprendente la partecipazione alla gara in esame.

Trattasi invero di questione irrilevante nel giudizio in esame, atteso che, ai sensi dell’art. 111 c.p.c. (applicabile in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), “Se nel corso del processo si trasferisce il diritto controverso per atto tra vivi a titolo particolare, il processo prosegue tra le parti originarie”."

***

Le clausole della lex specialis non possono essere assoggettate a un procedimento ermeneutico integrativo diretto a evidenziare significati impliciti, dovendo prevalere il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole. Qualora la stazione appaltante preveda criteri di valutazione tecnica ancorati a specifiche tabelle o checklist, la stessa non può successivamente attribuire punteggi per elementi esclusi da tali parametri, pena la violazione del principio di parità di trattamento e di trasparenza.

"Orbene, in punto di ermeneusi negoziale, questa Sezione ha da tempo chiarito, e di recente ribadito, che: “Nelle procedure di gara ai fini dell'interpretazione delle clausole della lex specialis , vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, a mente degli articolo 1362 e 1363 cod. civ. ; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall'interprete il significato più favorevole al concorrente” (C.d.S, V, 18.12.2025, n. 10032. In termini confermativi, C.d.S, V, 11.11.2025, n. 8786).

Tale essendo il criterio che deve guidare l’interprete, non si vede quale altro significato debba attribuirsi alla suddetta previsione della legge di gara, se non quello secondo cui i “crediti attualmente indicati come ottenibili”, non possono che essere quelli di cui alla “colonna “?” della check list di progetto”.

[...]

Pertanto, essendosi l’Amministrazione autovincolata in sede di attribuzione dei criteri premiali, avendoli previsti unicamente in relazione agli interventi riconducibili alla colonna “?”, non poteva poi assegnarli anche in relazione ad interventi rientranti nella colonna arancione (“N”)."

APPARECCHIATURE COMPLESSE: L'INDICAZIONE SINTETICA DELLA STRUMENTAZIONE NON INFICIA LA DETERMINATEZZA DELL'OFFERTA SE SI CONFIGURA COME "SISTEMA" (108)

In sede di gara d'appalto, la mancata indicazione analitica dei singoli componenti accessori (nella specie: PC, monitor e stampante) nell'elenco descrittivo dei prodotti e nell'offerta economica non inficia la validità dell’offerta tecnica qualora la stessa, valutata complessivamente e alla luce delle definizioni fornite dal capitolato tecnico, consenta di identificare con certezza l'impegno del concorrente a fornire un "sistema" funzionalmente completo e rispondente ai requisiti minimi.

“L’indicazione quantitativa riportata dal concorrente nell’Allegato A8, con riferimento agli «Emoglobinometri completi di interfacciamento bidirezionale al sistema gestionale del SIT», corrisponda al numero di «sistemi» offerti, comprensivi degli accessori necessari (e quindi delle relative workstations), ciascuno in grado autonomamente di assolvere alle esigenze diagnostiche [...] la quotazione richiesta, relativamente alle apparecchiature, fa riferimento all’Emoglobinometro complessivamente considerato quale «sistema» [...] e non alle singole componenti che concorrono a costituirlo”.

OBBLIGATORIETÀ DELL'INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA NELLE FORNITURE CON POSA IN OPERA (108)

L'omessa separata indicazione dei costi della manodopera comporta l'esclusione automatica del concorrente dalla gara, trattandosi di obbligo avente natura imperativa che non ammette il soccorso istruttorio, salvo il caso di materiale impossibilità derivante da modelli predefiniti bloccanti. Tale obbligo sussiste non solo negli appalti di servizi e lavori, ma anche nelle forniture con posa in opera, da intendersi quali prestazioni che includano la messa in funzione, l'installazione e il training del personale.

"Sul punto va in primo luogo confermato che la procedura in esame ha ad oggetto una fornitura con posa in opera.

La legge di gara, infatti, prevede esplicitamente la posa in opera delle apparecchiature, imponendo al fornitore non solo la consegna ma anche la completa messa in funzione

dei sistemi.

[...]

Il fatto che tali prestazioni siano accessorie rispetto alla fornitura non evidenzia l’assenza di “posa in opera”, ma piuttosto che appunto di appalto di fornitura si tratta e non di appalto di lavori.

[...]

L’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, previa rimessione alla Corte di giustizia, ha confermato che l’omessa separata indicazione dei costi per la manodopera e per la sicurezza comporta l’esclusione automatica del concorrente, anche quando tale adempimento non sia richiesto espressamente dalla lex specialis. È vietato in tal caso anche il soccorso istruttorio, salvo che l’indicazione separata fosse materialmente impossibile a causa delle disposizioni della legge di gara (Cons. Stato, Ad. Plen., 02/04/2020, nn. 7 e 8)."

SOCCORSO CORRETTIVO: IL CONCORRENTE PUO' CHIEDERE LA RETTIFICA DI ERRORI MATERIALI NELL'OFFERTA ECONOMICA FINO AL MOMENTO DELL'EFFETTIVA APERTURA (101)

In tema di appalti pubblici, la facoltà di rettifica dell'errore materiale contenuta nell'offerta economica, prevista dall'art. 101, comma 4, D.Lgs. 36/2023, deve essere interpretata nel senso di ritenere possibile la correzione per ciascun tipo di offerta (tecnica o economica) fino al momento in cui ciascuna di esse non viene effettivamente aperta dalla Commissione di gara. Tale operazione non costituisce una modifica dell'offerta né viola il principio di segretezza, qualora l'errore sia riconoscibile e non comporti una variazione sostanziale dei termini economici (es. il ribasso percentuale).

"Alla luce del chiaro tenore testuale, la facoltà accordata dal nuovo Codice dei contratti pubblici... deve essere interpretata nel senso di ritenere possibile la rettifica per ciascun tipo di offerta (tecnica o economica e, soprattutto 'loro apertura') fino al momento in cui ciascuna di esse non viene aperta... la possibilità di trasmettere rettifiche all’offerta economica in un momento in cui risultano già aperte le offerte tecniche, del resto, non potrebbe, neppure in astratto, incidere sulle valutazioni in corso stante il noto principio di separazione tra offerta tecnica ed economica".

COSTI MANODOPERA: NON NECESSARI PER FORNITURE CON PRESTAZIONI DI SERVIZI MERAMENTE ACCESSORIO E STRUMENTALE (108.9)

L'obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera in sede di offerta economica, previsto dall'art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023, non trova applicazione negli appalti di fornitura in cui le prestazioni di servizio richieste presentino carattere meramente accessorio e strumentale rispetto all'oggetto principale, risultando prive di una propria autonomia funzionale e remunerate nell'ambito del prezzo unitario della fornitura stessa.

"Trattandosi di servizi accessori e strumentali alla fornitura, privi di una loro autonomia... non sussisteva alcun obbligo di separata indicazione dei costi della manodopera"; tale orientamento è supportato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, 13 dicembre 2023, n. 10755) che qualifica tali attività come costi indiretti, specie quando le figure professionali operano in maniera trasversale a vari contratti e non stabilmente nella singola commessa.

BASE D'ASTA E APPALTI A CORPO: L'OFFERTA CHE SUPERA L'IMPORTO COMPLESSIVO E' INAMMISSIBILE E DEVE ESSERE ESCLUSA (70)

Ai fini della verifica del superamento della base d'asta, l'offerta economica deve essere considerata nella sua unitarietà, comprensiva dei costi della manodopera, i quali, ai sensi degli artt. 41 e 108 del D.Lgs. n. 36/2023, costituiscono parte integrante del valore complessivo su cui il concorrente esprime la propria proposta. Negli appalti da aggiudicare "a corpo", l'unico valore rilevante per determinare la conformità dell'offerta è il prezzo finale offerto, mentre le indicazioni dei prezzi unitari contenute in documenti accessori restano estranee al contenuto essenziale dell'offerta, non potendo fungere da parametro per rettificare un'offerta che, nel suo totale, risulti in aumento rispetto alla lex specialis.

"i costi della manodopera fanno parte della base di gara su cui i concorrenti sono tenuti a praticare il ribasso complessivo [...] l’offerta che superi l’importo complessivo posto a base di gara è inammissibile [...] nell’appalto a corpo il corrispettivo è determinato in una somma fissa ed invariabile [...] le indicazioni contenute nell’elenco prezzi sono destinate a restare fuori dal contenuto essenziale dell’offerta" (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 8225/2025; id. sez. V, n. 5161/2018).

OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU' VANTAGGIOSA: OBBLIGO DI DEFINIRE CRITERI CHE ASSICURINO UN EFFETTIVO CONFRONTO CONCORRENZIALE (108)

È illegittima la clausola del disciplinare di gara che, pur dichiarando di adottare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, qualifichi come “tabellari” criteri di valutazione intrinsecamente discrezionali (quali l’esperienza pregressa, le proposte migliorative e le competenze del personale), determinando l’assegnazione automatica di punteggi fissi che neutralizzano il confronto qualitativo e trasformano la procedura in una gara al prezzo più basso.

“il disciplinare di gara, pur prevedendo formalmente il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, abbia di fatto neutralizzato ogni confronto qualitativo, trasformando la selezione in una mera gara al prezzo più basso, in palese contrasto con la natura intellettuale e fiduciaria delle prestazioni richieste”; “l’articolo 18.1. del Disciplinare di gara [...] abbia erroneamente qualificato criteri di valutazione tipicamente discrezionali [...] alla stregua di criteri tabellari, ossia criteri meritevoli di attribuzione di punteggi fissi e predefiniti in ragione dell’offerta o mancata offerta di quanto specificamente richiesto” (conforme a art. 108, comma 4, d.lgs. 36/2023).

USO DI MODULISTICA OBSOLETA NELL'OFFERTA TECNICA: NON E' SANABILE CON SOCCORSO ISTRUTTORIO IN QUANTO INCIDEREBBE SUL CONTENUTO ESSENZIALE DELL'OFFERTA (101)

In sede di gara pubblica, è legittimo il diniego del punteggio premiale qualora l'operatore economico, pur dichiarando genericamente il possesso di una certificazione in un elaborato descrittivo, ometta di allegare il documento formale e utilizzi modelli di offerta non aggiornati. Tale omissione non è sanabile né via soccorso istruttorio né via rettifica per errore materiale, risolvendosi in una carenza documentale che inciderebbe sul contenuto essenziale dell'offerta tecnica.

"Non è invocabile l’istituto del soccorso istruttorio, possibile solo in caso di correzioni alla documentazione amministrativa, non per modifiche all'offerta tecnica o all'offerta economica (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 3 dicembre 2025, n. 9509). In particolare, l’art. 101, comma 1, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 consente al concorrente di: a) integrare ogni elemento mancante nella documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, ma con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica; b) sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, nel documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, ma con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 23 settembre 2025, n. 7461).

Ove, infatti, la Stazione appaltante avesse utilizzato lo strumento del soccorso istruttorio ex art. 101 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 e avesse consentito a Sirio s.r.l. di produrre l’ultima e aggiornata versione del “Modello 3 – Facsimile dichiarazione Offerta tecnica”, essa avrebbe concesso all’operatore economico di allegare la certificazione relativa alla “parità di genere”, con conseguente modifica dell’offerta tecnica.

Né può ricondursi il mancato utilizzo della versione aggiornata del “Modello 3 – Facsimile dichiarazione Offerta tecnica” ad un mero “errore materiale”, come tale suscettibile di correzione, dal momento che, come correttamente evidenziato dalla Stazione appaltante (in risposta alla nota con cui in data 31 luglio 2025 S. s.r.l. ne chiedeva la correzione), la richiesta di rettifica ex art. 101, comma 4, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 “non rientra nell’ambito applicativo della rettifica di errore materiale, in quanto riferita a contenuti dell’offerta tecnica suscettibili di valutazione e attribuzione di punteggio, e pertanto non rettificabili successivamente alla scadenza del termine di presentazione delle offerte”. Come osservato dalla giurisprudenza, invero, la correzione dell’errore materiale deve consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa a quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena l’inammissibile manipolazione o variazione postuma dei contenuti dell’offerta, con violazione del principio della par condicio dei concorrenti (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 27 maggio 2025, n. 4583); ma, ad avviso del Collegio, non si è trattato nella circostanza di un mero refuso o di un’incongruenza formale inidonei ad incidere sul contenuto dell’offerta tecnica, quanto piuttosto di una chiara e inescusabile omissione documentale tale da rendere incerta la sussistenza dei presupposti per l’attribuzione di quel punteggio premiale, con omissione documentale oltretutto rivelatrice anche di una scarsa diligenza del concorrente."

RIDUZIONE DELLE VOCI DI COSTO PER ALLINEARLE AI RICAVI ATTESI DOPO IL RIBASSO: L'ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE E' LEGITTIMA (110)

È legittima l’esclusione del concorrente che, nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia, operi una riduzione delle voci di costo del proprio conto economico per allinearle ai ricavi attesi dopo il ribasso, qualora tale manovra correttiva alteri i dati connessi al costo del personale e della sicurezza originariamente esposti. Tale condotta configura un'inammissibile modifica dell'offerta economica che non può essere qualificata come mera riparametrazione tecnica.

"Nel corso del procedimento di anomalia l’appellante ha poi rimodulato l’offerta sul ribasso, riducendo le relative voci di costo, onde mantenere ferma la percentuale di ribasso offerto, il che integra la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta [...] apparendo evidente che la riparametrazione [...] ha avuto come effetto reale quello di variare, in diminuzione, tutte le voci di costo del conto economico sulla base del quale era stata costruita l’offerta presentata in gara, che, altrimenti, sarebbe risultata ingiustificabile".

ACCORDO QUADRO E ANOMALIA: LA CONGRUITA' DELLA MANODOPERA DEVE ESSERE PARAMETRATA SULL'IMPORTO RIBASSATO, NON SUL MASSIMO TEORICO (110)

È affetto da manifesta illogicità e difetto istruttorio il provvedimento di esclusione per anomalia dell'offerta che, nell'ambito di un accordo quadro, calcoli l'incidenza del costo della manodopera rapportandola al tetto massimo di spesa stimato anziché all'importo effettivo a base di gara decurtato del ribasso offerto. Tale operazione, introducendo grandezze non immediatamente confrontabili, frustra la funzione di trasparenza dei costi e si traduce in una motivazione apparente.

Dal testo della sentenza:

“L’idea, posta dalla stazione appaltante a fondamento degli atti gravati, che l’operatore economico avrebbe dovuto, da un lato, offrire un ribasso rispetto all’importo a base di gara, ma allo stesso tempo avrebbe dovuto indicare un costo della manodopera idoneo a coprire un quantitativo di prestazioni pari a quello su cui la parte resistente ha determinato l’importo a base di gara maggiorato della percentuale del ribasso offerto, non trova quindi alcun espresso riscontro nella lex specialis ed è, anzi, controintuitiva. (...) Quella esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili”.

Inoltre, viene richiamato il principio per cui: “il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza [...] (ex plur., Cons. Stato, sez. V, 14.4.2023, n. 3811)”, limite qui ampiamente superato dalla palese illogicità del calcolo.

SINDACATO SULLA DISCREZIONALITÀ TECNICA SOLO IN CASO DI MACROSCOPICA ILLOGICITA' E SUFFICIENZA DELLA MOTIVAZIONE MEDIANTE PUNTEGGIO NUMERICO (108)

Il punteggio numerico attribuito ai singoli elementi di valutazione dell'offerta tecnica è idoneo a configurare una sufficiente motivazione ogniqualvolta la disciplina di gara sia chiara, analitica e articolata, tale da delimitare il giudizio della Commissione entro parametri predefiniti.

"A mente della lex specialis, tale punteggio, anche alla luce della specificità descrittiva del punteggio di valutazione, assolve pienamente all’onere motivazionale al quale collegare il giudizio espresso dalla Commissione valutatrice.

[...]

Come ha condivisibilmente chiarito la giurisprudenza, “sono in generale inammissibili le doglianze che si focalizzano sulla comparazione delle offerte concorrenti sulla base di aspetti altamente specifici della fornitura, giungendo a contestare l'attribuzione, da parte della Commissione, di un determinato punteggio e, da ultimo, a riformulare i voti espressi dalla Commissione con altri, ritenuti dalla ricorrente più confacenti alla qualità della propria offerta tecnica, invocando l'esercizio da parte del giudice adito di un indebito sindacato sostitutorio” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 25.03.2021, n. 2516; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 27 gennaio 2023, n. 1515; TAR Sardegna, Sez. I, Sent., 23/02/2026, n. 428).

[...]

Secondo costante giurisprudenza, il punteggio numerico espresso sui singoli oggetti di valutazione opera alla stregua di una sufficiente motivazione quando l'apparato delle voci e sottovoci fornito dalla disciplina della procedura, con i relativi punteggi, è sufficientemente chiaro, analitico e articolato, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione nell'ambito di un minimo e di un massimo, e da rendere con ciò comprensibile l'iter logico seguito in concreto nel valutare i singoli progetti in applicazione di puntuali criteri predeterminati, permettendo così di controllarne la logicità e la congruità, con la conseguenza che solo in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici (in termini, tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 18 febbraio 2019, n. 1097; Sez. III, 29 ottobre 2020, n. 6618; Sez. V, Sent., 21/10/2025, n. 8167)."

"MINIMI SALARIALI" E "COSTO ORARIO MEDIO DEL LAVORO": SOLO LA VIOLAZIONE DEI PRIMI COMPORTA L'ESCLUSIONE DELL'OFFERTA (110)

"[...] occorre ribadire la distinzione, ampiamente approfondita dalla giurisprudenza amministrativa, tra il concetto di « minimi salariali » (c.d. trattamento retributivo minimo) e quello di « costo orario medio del lavoro », dato che soltanto per il primo, in caso di sua violazione, vale la sanzione dell'esclusione dell'offerta stabilita dall'art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50/2016, in quanto l'offerta che non rispetti i suddetti minimi salariali è considerata ex lege anormalmente bassa. Il trattamento retributivo minimo ha quindi carattere "originario", in quanto viene desunto direttamente dal pertinente contratto collettivo nazionale e non abbisogna, per la sua enucleazione, di alcuna operazione di carattere statistico-elaborativo, mentre il concetto di "costo medio orario del lavoro" è il frutto dell'attività di elaborazione del Ministero, che lo desume dall'analisi e dall'aggregazione di dati molteplici e inerenti a svariati istituti contrattuali. Per questa ragione, l’operatore economico, soltanto con riferimento al costo medio della manodopera indicato nelle tabelle ministeriali, che non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, può evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti. Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell'offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali.

[...] nel caso in esame, il rinnovo contrattuale è intervenuto soltanto dopo il controllo di anomalia dell’offerta sull’operatore primo classificato (e poi escluso) e la chiusura del sub procedimento ad essa relativo, con la conseguenza che l’Amministrazione non ha potuto considerare gli incrementi nel costo del personale determinati dal rinnovo del giugno del 2025 che, in quella fase, erano ancora futuri e meramente ipotetici. In questo quadro, deve essere richiamato l’orientamento al quale è già pervenuta la giurisprudenza amministrativa in base al quale “[…] la sopravvenuta stipula del nuovo CCNL di settore non impone la rinnovazione della gara e, dunque, non determina l'illegittimità dell'aggiudicazione. In ogni caso, i nuovi livelli retributivi sono applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, atteso che l'art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 stabilisce che i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento, ove la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste o imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice, tra le quali 'la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti', nel cui ambito vi rientrano i contratti collettivi nazionali di lavoro, in ragione della loro inderogabilità e per la natura che rivestono” (v. T.A.R. Napoli, sentenza n. 3735/2024). Si tratta di un principio che può essere applicato anche nella vigenza del nuovo codice dei contratti, atteso che l’art. 120 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina negli stessi termini l’eventuale modifica dei contratti nel corso della loro efficacia."

ESCLUSIONE ILLEGITTIMA PER ASSERITA OMESSA INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA EFFETTIVAMENTE CARICATI (1)

L'esclusione di un operatore economico per presunta mancanza di elementi essenziali dell'offerta (nella specie, costi della manodopera e oneri di sicurezza) è illegittima qualora l'istruttoria processuale dimostri che tali elementi erano presenti in un file allegato alla busta telematica, regolarmente firmato e trasmesso. In virtù del principio del risultato e del dovere di collaborazione, la Stazione Appaltante è tenuta a verificare l'intero contenuto della documentazione trasmessa, non potendo fondare l'esclusione su una pretesa incompletezza smentita dai fatti.

"...risulta smentita in fatto la ricostruzione secondo cui la parte ricorrente non avrebbe indicato i costi della manodopera... l’Amministrazione non ha neppure verificato il contenuto dell’allegato 12, limitandosi a ritenere l’offerta 'incompleta' allorchè, invece, il dato richiesto deve ritenersi validamente trasmesso a mezzo allegato."

OBBLIGATORIETA' PARITA' DI GENERE E PREDETERMINAZIONE CRITERIO DI PROSSIMITA' (108.7)

L'Autorità ribadisce che la lex specialis deve predeterminare i criteri motivazionali per l'attribuzione dei punteggi. La "prossimità territoriale", se utilizzata come criterio premiale, deve essere declinata in aspetti concreti (distanza, stabilità della sede, risorse in loco) per consentire offerte consapevoli e un controllo ex post sulla logicità della valutazione. Un punteggio numerico è considerato motivazione sufficiente solo se i criteri sono analitici e articolati; in caso contrario, è necessaria una motivazione verbale.

Inoltre, l'art. 108, comma 7 del D.Lgs. 36/2023 impone come obbligatoria (e non discrezionale) l'inclusione del criterio premiale relativo alla parità di genere. Infine, la Commissione non può derogare ai massimali di punteggio fissati dal disciplinare, né applicare formule diverse da quelle bandite, poiché ciò viola il principio di trasparenza e di par condicio.

SE LA LEX SPECIALIS NON IMPONE UN MONTE ORE MINIMO A PENA DI ESCLUSIONE, L'ENTE NON PUO' ESCLUDERE AUTOMATICAMENTE UN CONCORRENTE CHE OFFRE MENO ORE (110)

La mancata corrispondenza del monte ore offerto rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante o impiegato dal gestore uscente non costituisce, di per sé, una causa di esclusione per difformità dall'oggetto dell'appalto, rientrando nella libertà dell'operatore economico organizzare il servizio secondo criteri di efficienza imprenditoriale. Tale scostamento rileva esclusivamente in sede di verifica dell'anomalia dell'offerta; tuttavia, è illegittimo il giudizio di congruità espresso dall'Amministrazione qualora quest'ultima ometta di motivare specificamente sulle ragioni che rendono attendibile un'offerta basata su un monte ore significativamente inferiore a quello precedentemente indicato dalla stessa Amministrazione come necessario per la corretta esecuzione delle prestazioni.

"l’imposizione agli operatori economici di un minimo di ore di lavoro del personale impiegato si porrebbe in potenziale contrasto con la libertà di iniziativa economica... oltre che con l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36 del 2023"; "l’Amministrazione dovrà nuovamente effettuare la verifica di anomalia soffermandosi, con adeguata motivazione, idonea a superare le precedenti indicazioni fornite agli altri operatori in sede di gara, sulla congruità del monte ore lavoro previsto rispetto alle prestazioni richieste".

APPALTO INTEGRATO: E' LEGITTIMO IL RIBASSO DEL 100% SULLA QUOTA RIBASSABILE DEI SERVIZI TECNICI (41)

Nelle gare di appalto integrato, l'offerta di un ribasso del 100% sulla componente variabile dei servizi tecnici professionali non comporta l'esclusione dell'operatore economico qualora la lex specialis e la normativa vigente prevedano una quota fissa non assoggettabile a ribasso a garanzia della dignità della prestazione. L'interpretazione delle clausole del disciplinare che inibiscono ribassi assoluti deve essere condotta secondo criteri sistematici, riferendo tale limite all'offerta complessiva e non alle singole voci di prezzo, specie se riferite a quote parziali del compenso. "L’assunto del ricorrente, per cui il ribasso pari al 100% sarebbe in contrasto con il divieto di gratuità delle prestazioni di natura intellettuale, è smentito dalla evidente circostanza che il profilo afferente alla progettazione ha già una parte fissa (65%), sicché la controinteressata ha, di fatto, proposto un ribasso non dell’intero compenso, ma del 100% della quota del 35%, in conformità a quanto previsto espressamente dagli atti di gara" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18/02/2026, n. 1286).

RIBASSO SUI COSTI DELLA MANODOPERA: NON DETERMINA L'INAMMISSIBILITA' DELL'OFFERTA MA COMPORTA L'OBBLIGO AUTOMATICO DI VERIFICA DELL'ANOMALIA (41)

Il ribasso operato sui costi della manodopera non determina l’inammissibilità dell’offerta, ma attiva in capo alla stazione appaltante l’obbligo automatico di procedere alla verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, essendo tale valutazione l’unica via per bilanciare la libertà di impresa con la tutela rafforzata dei lavoratori.

“L'art. 41, comma 14, D.Lgs. n. 36 del 2023 [...] impone alla stazione appaltante [...] di sottoporre automaticamente - escludendo qualsivoglia valutazione di tipo discrezionale da parte dell'Amministrazione - a verifica di anomalia, ai sensi dell'art. 110 D.Lgs. n. 36 del 2023, l'offerta economica di un concorrente che abbia individuato, a titolo di costo della manodopera, un importo inferiore rispetto a quello indicato nell'importo a base di gara (C.d.S., nn. 3418/2025, 9255/2024).”

AMMISSIBILITA' DELLE VARIANTI MIGLIORATIVE NELL'OFFERTA TECNICA (108)

Negli appalti da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la distinzione tra migliorie e varianti non preclude l'ammissibilità di queste ultime, le quali costituiscono il fondamento per l'attribuzione di punteggi premiali, a condizione che non incidano sulla tipologia, sulla struttura e sulla funzione essenziale dell'appalto, integrando un mutamento dell'oggetto del contratto (aliud pro alio).

"nelle procedure di affidamento dei contratti con il metodo dell'offerta economicamente più vantaggiosa... sono sempre ammesse le modifiche al progetto posto a base della gara, queste costituendo il fondamento per l'attribuzione di punteggi premiali, purché non sfocino in varianti incidenti sulla « tipologia », sulla « struttura » e sulla « funzione » dell'appalto, ossia, in altri termini, sulle caratteristiche essenziali dell'opera" (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 2418/2025).

OMESSO INSERIMENTO DI CRITERI PREMIALI PER LA PARITA' DI GENERE: VIZIO CHE LEGITTIMA L'ANNULLAMENTO IN AUTOTUTELA DELL'INTERA GARA (108.7)

L'inserimento delle clausole premiali per la promozione della parità di genere costituisce un obbligo normativo cogente, la cui inosservanza legittima l'esercizio del potere discrezionale di ritiro in autotutela dell'intera procedura di evidenza pubblica, a prescindere dall'esito immodificato della prima posizione in graduatoria. Tale determinazione non richiede l'instaurazione del contraddittorio procedimentale nei confronti dei concorrenti quando la procedura non sia sfociata in un'aggiudicazione definitiva.

"Giova premettere che l’Amministrazione che si determini all'annullamento, in sede di autotutela, di una gara d'appalto, non è tenuta a darne previa comunicazione, ex art. 7, l. 7 agosto 1990 n. 241 [...] l'aggiudicazione provvisoria ha natura di atto endoprocedimentale [...] solamente l'aggiudicazione definitiva attribuisce, in modo stabile, il bene della vita ed è pertanto idonea ad ingenerare un affidamento in capo all'aggiudicatario (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 4 dicembre 2017, n. 5689; Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8273 del 2023)."

"L’annullamento della procedura si è fondato su rilievi relativi alla corretta valorizzazione di criteri premiali [...] l’art.108 comma 7 del D.lgs. 36/23 il quale prevede un obbligo di inserire nella lex specialis le clausole premiali per la promozione della parità di genere [...] la parità di genere non è una clausola opzionale, ma un criterio legale cogente."

PRINCIPIO DI EQUIVALENZA FUNZIONALE - SI SCONTRA COL LIMITE DEL ALIUD PRO ALIO (79)

In punto di diritto, possono trarsi argomenti dalla giurisprudenza amministrativa in materia di equivalenza funzionale che, come noto, è finalizzata ad evitare una irragionevole limitazione del confronto competitivo tra gli operatori economici, precludendo l'ammissibilità di offerte avente un oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e, tuttavia, formalmente privo della specifica prescritta (Consiglio di Stato, sez. V, n.5706/2025). Sul punto si è affermato che il principio di equivalenza permea l'interadisciplina dell'evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà di iniziativa economica e, dall'altro, al principio euro - unitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell'amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità.

Tuttavia, il principio di equivalenza trova il limite dell’aliud pro alio; il concorrente che voglia presentare un prodotto (o servizio) equivalente a quello richiesto non può offrire un bene difforme rispetto a quello descritto dalla lex specialis, configurando una siffatta ipotesi, per l’appunto, un aliud pro alio non rimediabile (Cons. Stato, sez. V, n. 5258/2019; sez. III, n.7558/2022; sez. IV, n. 2418/2025).

Detti principi sono applicabili nella fattispecie in esame solo al fine di delineare l'ambito di valutazione della stazione appaltante e, soprattutto, i confini dell'accertamento discrezionale dell'offerta tecnica, fornendo supporto argomentativo per respingere i rilievi prospettati nel gravame, posto che l’offerta presentata dalla ricorrente (con specifico riferimento ai progetti “Mosaic”, “Saffo” e “Dataset Cleopatra” riferiti al criterio 2.2.) si qualifica sotto un profilo diverso (aliud pro alio) rispetto a quanto richiesto dalla lex specialis, con conseguente legittimità della valutazione fornita dalla stazione appaltante.

RATING DI LEGALITÀ: PUO' ESSERE OGGETTO DI AVVALIMENTO PREMIALE (104)

In materia di appalti pubblici, l’avvalimento premiale è un istituto di matrice europea finalizzato a garantire il principio di concorrenzialità, consentendo all'operatore economico di accrescere la qualità tecnica della propria offerta tramite risorse messe a disposizione da ausiliari; esso è applicabile anche al rating di legalità, il quale non costituisce un requisito di ordine generale ma un attributo oggettivo del complesso aziendale. È inoltre legittimo il soccorso istruttorio volto a sollecitare chiarimenti su contenuti dell'offerta tecnica al fine di ricercare l'effettiva volontà dell'impresa e superare meri errori materiali, senza che ciò costituisca una modifica dell'offerta stessa.

"L’avvalimento premiale assolve ad una sua propria funzione pro-concorrenziale... ravvisabile nella possibilità per l’operatore economico di accrescere la qualità tecnica della propria offerta" (cfr. Cons. Stato, n. 5345/2025).

"L’art. 104 del d.lgs. n. 36/2023 ammette il ricorso all’avvalimento (anche premiale)... al di fuori dell’ambito dei requisiti generali... tra i quali non rientra il possesso del rating di legalità".

FATTURATO SPECIFICO, PARITÀ DI GENERE E LIMITI AL SINDACATO SULL'ANOMALIA (100.11)

Il Giudice d’appello ha evidenziato che: “a seconda che si tratti di avvalimento di c.d. garanzia ovvero di avvalimento c.d. tecnico e operativo, diverso è il contenuto necessario del contratto concluso tra l’operatore economico concorrente e l’ausiliaria; in particolare, solo in caso di avvalimento c.d. tecnico operativo sussiste sempre l’esigenza della concreta messa a disposizione di mezzi e risorse specifiche, e specificatamente indicate nel contratto, indispensabili per l’esecuzione dell’appalto che l’ausiliaria ponga a disposizione del concorrente (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 luglio 2021, n. 5485; Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6619; Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1120), atteso che solo così sarà rispettata la regola posta dall’art. 89, comma 1, secondo periodo, d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui commina la nullità all’omessa specificazione dei requisiti e delle risorse messe a disposizione dall’impresa ausiliaria” (Consiglio di Stato, sez. V, 30 marzo 2023, n. 3300).

Il Collegio non ignora che il citato art. 100, comma 11, del D.lgs. n. 36/2023 attribuisce espressamente al requisito in questione la qualifica di “requisito di capacità tecnica e professionale”, tuttavia tale rilievo va coordinato con l’ineludibile considerazione che il requisito del fatturato è ancorato a servizi già espletati dal terzo che, per dir così, presta la sua esperienza all’impresa ausiliata, ma non offre specifiche professionalità o mezzi tecnici da impiegare in futuro nell’esecuzione del contratto.

Va rammentato l’orientamento giurisprudenziale che stabilisce la generale regola interpretativa della legge di gara, secondo il quale “l’interpretazione della lex specialis di gara deve essere condotta secondo criteri di ragionevolezza e di proporzionalità, in modo da escludere soluzioni interpretative eccessivamente restrittive e con un effetto sostanzialmente anticoncorrenziale, e ciò in omaggio al pacifico insegnamento della giurisprudenza che impone, in caso di dubbi esegetici, la soluzione che consenta la massima partecipazione alla gara” (Consiglio di Stato, sez. V, 15 febbraio 2024 n. 1510).

Pertanto ove, come nella fattispecie, il bando di gara imponga il possesso del requisito del fatturato specifico relativo a precedenti servizi analoghi all’oggetto dell’appalto, per un verso le precedenti esperienze utili alla dimostrazione del requisito della capacità tecnico-professionale vanno valutate secondo un criterio di analogia o inerenza mentre non è richiesta l’identità con le prestazioni oggetto dell’appalto in gara (Consiglio di Stato, sez. V, 22 aprile 2025 n. 3458), per altro verso, sarebbe illogico e sproporzionato, richiedere, in ossequio alla disciplina dell’avvalimento “operativo”, la precisa indicazione delle risorse concrete che, come detto, non sono da mettere a disposizione ma sono state già usate, mentre ciò che viene effettivamente messo a disposizione dell’impresa ausiliata è la complessiva esperienza (già svolta) dalla impresa ausiliaria.

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L'omesso inserimento nel bando di gara del criterio premiale volto a promuovere la parità di genere, sebbene in contrasto con il carattere imperativo dell'art. 108, comma 7, D.Lgs. 36/2023, non vizia l'aggiudicazione qualora risulti che tutti i concorrenti fossero già in possesso della relativa certificazione, rendendo l'omissione della stazione appaltante "innocua" ai fini della graduatoria.

LE ATTESTAZIONI DI ESECUZIONE FANNO PIENA PROVA SINO A QUERELA DI FALSO (100.11)

Non ci sono ragioni nella fattispecie per discostarsi dalla pacifica giurisprudenza che evidenzia come la certificazione “- ove esistente e formalmente corretta - è dunque vincolante per l'amministrazione, che nel corso delle verifiche di sua competenza circa la sussistenza o meno dei presupposti di partecipazione alla gara dei singoli operatori economici non può sindacarne la correttezza o veridicità, se del caso per discostarsene. In quanto equiparabile ad un atto pubblico facente fede fino a querela di falso, delle attestazioni ivi riportate, la correttezza e/o veridicità della certificazione su cui si controverte non può essere dedotta - in via principale o anche solo incidentale - innanzi al giudice amministrativo, bensì solamente avanti a quello civile con la formale proposizione di una querela di falso ex art. 221 cod. proc. civ., secondo quanto previsto dall'art. 77 c.p.c.” (CGARS, 27 aprile 2023, n. 314).

E' LEGITTIMA L'ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE CHE NON FORNISCE GIUSTIFICAZIONI ADEGUATE SULLA CONGRUITA' DEGLI ONERI PER LA SICUREZZA (108.9)

In tema di appalti pubblici, il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica e i parametri desumibili dal Protocollo ITACA, se non espressamente richiamati dalla lex specialis, costituiscono meri criteri orientativi e non automatismi vincolanti per la Stazione Appaltante. È legittima l'esclusione dell'operatore economico che non fornisca giustificazioni analitiche e quantitativamente adeguate circa la congruità degli oneri per la sicurezza, restando preclusa la possibilità di una loro rimodulazione postuma in sede giurisdizionale, anche a parità di importo complessivo.

"I parametri desumibili dal Protocollo ITACA non risultano recepiti dalla lex specialis quale criterio vincolante di congruità, ma sono stati richiamati in sede provvedimentale come mero riferimento orientativo, funzionale a corroborare ulteriori profili di anomalia [...] non è quindi consentita alcuna rimodulazione postuma delle singole voci di costo, tanto più con riferimento agli oneri di sicurezza aziendale, che costituiscono elementi costitutivi autonomi e immodificabili dell'offerta (Cons. Stato, Sez. V, 25 luglio 2025, n. 6641)".

OMESSO RICHIAMO ESPLICITO DEI CAM NELLA LEX SPECIALIS: L'APPLICAZIONE SOSTANZIALE DEGLI STESSI "SALVA" LA LEGITTIMITA' DELLA GARA (57)

"[...] va ricordato che, per costante giurisprudenza (da ultimo, Cons. Stato, V, 31 dicembre 2024, n. 10542), la valutazione di anomalia della stazione appaltante costituisce espressione della discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere un’autonoma verifica circa la sussistenza o meno dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva valutazione dell’amministrazione (ex pluribus, Cons. Stato, V, 29 aprile 2024, n. 3854).

Il sindacato del giudice amministrativo sulla verifica di anomalia dell'offerta, dunque, è limitato a profili di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti, trattandosi di espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante. Il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione, limitandosi a un controllo estrinseco sulla correttezza del procedimento e della motivazione."

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"L’omesso richiamo esplicito ai CAM nella lex specialis non comporta necessariamente l’illegittimità della legge di gara, a meno che non emerga un’inadempienza sostanziale in relazione agli obiettivi di sostenibilità ambientale previsti dalla normativa. Infatti, la documentazione di gara, letta nel suo complesso, può essere idonea a garantire che l’affidamento rispetti i principi di sostenibilità, anche in assenza di un esplicito richiamo ai CAM."

(Cita giurisprudenza: Cons. Stato, V, n. 3411 del 2025).

CALCOLO DELLE QUOTE OCCUPAZIONALI, ACCREDITAMENTO PER CERTIFICAZIONE PARITÀ DI GENERE E GIUSTIFICAZIONE DEGLI SGRAVI PER DISABILI (102.2)

L’art. 102, comma 2, del decreto legislativo n. 36 del 2023 prevede in effetti una “verifica di attendibilità” degli impegni assunti dall’aggiudicatario con riferimento alle “pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate”;

Per quanto riguarda le quote giovanili e femminili (da garantire nel caso di specie in misura pari al 30% delle nuove eventuali assunzioni) il calcolo deve tuttavia essere effettuato sulle “unità di personale” da assumere e non sul “monte orario” da aggiungere;

Ciò è in qualche misura ricavabile da una attenta lettura del disciplinare di gara, il quale prevede proprio che: “le misure orientate a garantire le pari opportunità generazionali, di genere … devono intendersi da applicare alla sola quota di personale eventualmente assunta nel corso del contratto”, laddove per “quota di personale” ci si deve inequivocabilmente riferire ai lavoratori (intesi come persone fisiche) da ingaggiare in conseguenza delle nuove commesse derivanti dalla aggiudicazione della convenzione quadro e non alla quantità oraria (che poi andrebbe tradotta in unità di personale mediante criteri di calcolo tutt’altro che chiari ed obiettivi) da sommare per effetto dei nuovi ed ulteriori servizi;

Si veda in tal senso anche l’Interpello n. 17/2015 del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in cui si affermava che: “la determinazione del 30% dei soggetti svantaggiati vada effettuata per “teste” e non in base alle ore effettivamente svolte dai lavoratori stessi”.

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Sussiste, come correttamente evidenziato dal giudice di primo grado, un doppio livello di accreditamento costituito in estrema sintesi da:

a) un accreditamento di carattere più generale (ISO 17021) che racchiude requisiti di base (la “cornice generale”) che debbono comunque essere posseduti dagli organismi di certificazione della conformità e che riguardano, in buona sostanza, il grado di trasparenza, competenza e imparzialità attraverso cui tali organismi debbono operare;

b) un accreditamento più specifico che può variamente riguardare la gestione ambientale, la sicurezza sui luoghi di lavoro, la gestione energetica o, come nel caso di specie, le pari opportunità (UNI PdR 125) ossia ambiti di accreditamento relativi a specifici settori o sistemi di gestione. Nel caso di specie, la ricorrente ha ottenuto la certificazione di qualità da un organismo di certificazione (QS) che è dotato del primo livello di accreditamento (requisiti di base ISO 17021) ma non anche del secondo livello più specifico riguardante, in particolare, l’ambito di accreditamento in tema di parità di genere (UNI PdR 125).

DIFFORMITÀ TRA BROCHURE COMMERCIALI E OFFERTA TECNICA: NON INFICIA LA LEGITTIMITA' DELL'AGGIUDICAZIONE (108)

La difformità tra le caratteristiche tecniche di un prodotto riportate nelle brochure commerciali o sul sito internet del produttore e quelle dichiarate nell'offerta tecnica non è idonea, di per sé, a inficiare la legittimità dell'aggiudicazione. Le schede commerciali hanno finalità informativa per prodotti standard, mentre l'offerta tecnica può contenere migliorie o personalizzazioni vincolanti.

"Laddove una determinata specifica tecnica sia imposta quale elemento essenziale dell’offerta, la proposta formulata deve contenere, a pena di esclusione, un impegno in tal senso, ma la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene ontologicamente alla procedura di gara, potendo essere demandata ad un momento successivo all’aggiudicazione e, cioè, anche alla fase di esecuzione del contratto" (Cita: Consiglio di Stato, V, 4 marzo 2025, n. 1857).

ESCLUSIONE POSTUMA E CRISTALLIZZAZIONE DELLA GRADUATORIA: LIMITI ALLA RIPARAMETRAZIONE DEI PUNTEGGI (108.12)

"In presenza di una esclusione postuma da gara ormai conclusa, l’espresso divieto legislativo formulato per il ricalcolo della media debba valere anche, data la eadem ratio, per la suddetta riparametrazione [dei punteggi delle offerte economiche]. [...] Non è ammissibile che, contravvenendosi al principio della cristallizzazione della graduatoria, si sia avvertita l’(inutile) esigenza di 'ripescare' la posizione di un concorrente oramai fuori dalla graduatoria (in quanto terzo), per riesaminarla, escluderlo dalla gara, e rovesciare indi completamente gli esiti della gara stessa, minandone la stabilità al cui rispetto è presidiato il principio in commento."

COSTI DELLA MANODOPERA: INCLUSIONE NELLA BASE D'ASTA E RIBASSO (41.14)

"Una interpretazione complessiva degli artt. 41, comma 14, 108 e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023 induce a ritenere che i costi della manodopera debbano essere inclusi nell’importo posto a base d’asta, oggetto del complessivo ribasso offerto dall’operatore economico. [...] L’obbligo della Stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive con l’indicazione di un importo ribassabile che include anche tali costi".

FORNITURE CON SERVIZI ACCESSORI DI ASSISTENZA: OBBLIGATORIA L'INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA (108.9)

L’esistenza di prestazioni eccedenti la mera consegna (quali istruzioni d'uso, assistenza infermieristica e call center) comporta la piena applicabilità alla commessa della causa di esclusione ex lege di cui all’art. 108, c. 9, d.lgs. n. 36/2023, atteso che tali attività non permettono di qualificare l'appalto come "fornitura senza posa in opera". Non sussiste, inoltre, legittimo affidamento o errore scusabile derivante dalla mancanza di campi specifici nella modulistica di gara qualora gli altri concorrenti abbiano correttamente indicato i costi della manodopera, dimostrando l'assenza di un impedimento oggettivo alla formulazione corretta dell'offerta.

SERVIZI INTELLETTUALI E LEX SPECIALIS FUORVIANTE: ILLEGITTIMA L’ESCLUSIONE PER MANCATA INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA (108.9)

"Acclarata la natura intellettuale delle prestazioni, deve conseguentemente escludersi, ex art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023, la necessità di indicazione separata dei costi e degli oneri più volte richiamati [...] atteso che il servizio presenta comunque natura intellettuale nei casi in cui eventualmente in parallelo all’effettuazione di attività materiali, il fornitore elabora soluzioni, proposte, pareri che richiedono una specifica e qualificata competenza professionale, prevalente nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse".

(Sentenza citata nel testo: Consiglio di Stato, sez. V, 22 luglio 2020, n. 4688)

AVVALIMENTO PREMIALE NELL'ACCORDO QUADRO: DETERMINATEZZA DELL'OGGETTO E COSTI MANODOPERA (110)

"L’accordo quadro costituisce un modello contrattuale caratterizzato intrinsecamente dall’incertezza in ordine al quantum e al quando delle prestazioni (...). In tale contesto, la clausola contenuta nei contratti di avvalimento – ove si prevede un compenso fisso per la messa a disposizione del requisito oltre al rimborso dei costi delle risorse eventualmente impiegate da disciplinarsi in accordi successivi – non rende l’oggetto indeterminato, essendo funzionale alla struttura flessibile dell’accordo quadro. Pretendere una quantificazione rigida ed ex ante dei costi della manodopera in sede di gara, a fronte di prestazioni la cui esecuzione è, per definizione, eventuale e futura, risulterebbe in contrasto con la natura stessa dell’appalto quadro".

(Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2022, n. 169; 30 dicembre 2025, n. 10436)

INTERPRETAZIONE LETTERALE DEL TESTO DELLA LEX SPECIALIS: VA RISPETTATA E IL CAPITOLATO SPECIALE PUO' INTEGRARLA MA NON MODIFICARLA

In presenza di una discrasia tra le previsioni del disciplinare di gara e i relativi allegati, deve essere privilegiata l’interpretazione letterale del disciplinare, che riveste una posizione sovraordinata nel sistema di gerarchia degli atti della procedura. Qualora il disciplinare preveda l'attribuzione di punteggio premiante per veicoli con motorizzazione Euro 6 o alimentazioni alternative (GPL, metano, elettrico), in conformità ai Criteri Ambientali Minimi (CAM), è illegittimo l'operato della Commissione che neghi il punteggio a un mezzo conforme solo perché non rispondente alla più restrittiva descrizione contenuta nell'allegato tecnico.

"Costituisce vero e proprio ius receptum giurisprudenziale quello per cui nelle gare d'appalto vige il principio interpretativo che vuole privilegiata... l'interpretazione letterale del testo della lex specialis" e "le disposizioni del capitolato speciale possono soltanto integrare, ma non modificare le prime" (Cfr. Delibera Anac n. 514/2025). Inoltre, l'omessa valutazione di mezzi conformi perché superiori al numero minimo richiesto risulta "manifestamente illogica, irrazionale, irragionevole e basata su un palese travisamento dei fatti".

I COSTI POSSONO ESSERE DISTRIBUTI DALL'OPERATORE LIBERMENTE PURCHE' L'OFFERTA NON SUPERI LA BASE D'ASTA (41.14 - 108.9)

In tema di appalti di servizi, è legittima l'offerta economica che presenti una percentuale unica di ribasso sull'importo a base di gara (comprensivo della manodopera), pur manifestando un rialzo interno su specifiche voci di costo rispetto alle stime della stazione appaltante, a condizione che l'importo totale offerto resti inferiore al valore complessivo a base d'asta.

"Deve ritenersi conforme alla disciplina codicistica e alle previsioni della lex specialis di gara l'offerta economica che rechi una percentuale unica di ribasso sull'importo a base di gara, comprensivo dei costi della manodopera, anche quando, nella ripartizione interna dei costi del servizio, l'importo delle voci diverse dalla manodopera risulti superiore a quello stimato dalla Stazione appaltante". Tale approccio valorizza "l'efficienza organizzativa dell'operatore economico quale elemento giustificativo del ribasso complessivo" (cfr. Delibera ANAC n. 508/2023; Cons. Stato, Sez. V, n. 5712/2025).

LEGITTIMAZIONE AL RICORSO, MANCATA PARTECIPAZIONE E CLAUSOLE IMMEDIATAMENTE ESCLUDENTI (108.3)

La legittimazione al ricorso avverso gli atti di gara deve essere correlata ad una situazione differenziata e dunque meritevole di tutela, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione; ne deriva che chi volontariamente e liberamente si è astenuto dal partecipare ad una selezione non è dunque legittimato a chiederne l'annullamento ancorché vanti un interesse di fatto a che la competizione venga nuovamente bandita. Chi non abbia partecipato alla gara è eccezionalmente ammesso alla impugnazione dei relativi atti nei casi individuati dalla giurisprudenza, fra i quali quello delle c.d. "clausole immediatamente escludenti".

(Nel caso di specie, il Tribunale ha ritenuto che la clausola relativa al criterio di aggiudicazione non avesse natura escludente, dichiarando il difetto di legittimazione della ricorrente non partecipante: "tale clausola non ha evidentemente natura escludente, sicché la ricorrente, non avendo partecipato alla gara, non può ritenersi legittimata alla sua impugnazione" - Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).

FILE DELL'OFFERTA TECNICA ILLEGGIBILI E CARENZE PROGETTUALI: L'AGGIUDICAZIONE E' ILLEGITTIMA IN QUANTO INDETERMINATA (108)

È illegittima l'aggiudicazione disposta in favore di un concorrente che abbia omesso di includere nel piano logistico sedi di esecuzione del servizio espressamente previste dal capitolato prestazionale come standard minimi inderogabili, rendendo l'offerta incompleta. Parimenti, determina l'inammissibilità dell'offerta la produzione di file digitali ab origine illeggibili afferenti a elementi essenziali dell'offerta tecnica (nella specie, il curriculum vitae del direttore del servizio), in quanto l'impossibilità di lettura impedisce la verifica dei requisiti di capacità tecnica e professionale, dovendosi considerare la documentazione come non presentata (tamquam non esset).

"Sotto un secondo profilo, l’assenza del curriculum vitae del lavoratore e la conseguente impossibilità di valutarne competenze e professionalità privano l’offerta di un elemento essenziale, rendendola anche sotto questo profilo inammissibile."

RILEVANZA TEMPORALE DEGLI ILLECITI PROFESSIONALI GRAVI E OMISSIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA PER MODULISTICA CARENTE (98.3.C)

“Come noto, l’articolo 95, comma 1 del Codice annovera, tra le “cause di esclusione non automatica”, la commissione di un illecito professionale grave, le cui fattispecie sono indicate all’articolo 98. Tra le fattispecie configuranti un illecito professionale grave rientra la “condotta dell'operatore economico che abbia dimostrato significative o persistenti carenze nell'esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione per inadempimento oppure la condanna al risarcimento del danno o altre sanzioni comparabili, derivanti da inadempienze particolarmente gravi o la cui ripetizione sia indice di una persistente carenza professionale” (art. 98 comma 3 lett. c). Il d.lgs. 36/2023 – a differenza del precedente Codice, d.lgs. 50/2016 – individua in modo chiaro il lasso temporale nell’ambito del quale siffatte situazioni assumono rilevanza ai fini della partecipazione alla gara del concorrente e, pertanto, la stazione appaltante è tenuta a valutarle onde accertare la sussistenza o meno di un grave illecito professionale. Siffatta individuazione si pone in linea con l’art. 57, par. 7, della direttiva 2014/24/UE, il quale stabilisce che gli Stati membri sono chiamati a determinare “il periodo massimo di esclusione”, precisando che “se il periodo di esclusione non è stato fissato con sentenza definitiva, tale periodo non supera i cinque anni dalla data della condanna con sentenza definitiva nei casi di cui al paragrafo 1 e i tre anni dalla data del fatto in questione nei casi di cui al paragrafo 4” (paragrafo, quest’ultimo, che – alla lett. c – contempla la causa di esclusione dell’operatore economico che si sia reso colpevole di gravi illeciti professionali). Nel caso di specie la ricorrente ha del tutto obliterato i limiti temporali massimi stabiliti dal vigente Codice, oltre i quali non possono trovare più applicazione le cause di esclusione di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura di affidamento di contratti pubblici. In particolare, viene in rilievo quanto disposto dell’art. 96, comma 10, lett. c), n. 3) del Codice, che, con riferimento agli illeciti professionali derivanti da condotte inadempienti di cui art. 98 comma 3 lett. c (cui si ascrive la risoluzione contrattuale disposta dalla ASP -OMISSIS-), stabilisce che il triennio di rilevanza della causa di esclusione inizia a decorrere dalla data di “commissione del fatto” rappresentata nel caso di specie dalla data di adozione del provvedimento di risoluzione contrattuale. [...] (cfr., su fattispecie analoghe, TAR Sicilia Catania, II, 06.05.2024, n. 1679; TAR Lazio, IV, 22.10.2024, n. 18286).”.

CRONOPROGRAMMA CON RIBASSO TEMPORALE NELL'OFFERTA TECNICA: VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI SEGRETEZZA E TASSATIVITÀ DELLE CAUSE DI ESCLUSIONE (10)

"L’allegazione del cronoprogramma si appalesa necessaria al fine di illustrare sotto il profilo temporale (tale dovendo necessariamente essere il contenuto di un 'cronoprogramma') le modalità di svolgimento delle lavorazioni... Trattasi di documento che costituisce un elemento essenziale dell'offerta - la cui carenza non è emendabile mediante il potere di soccorso istruttorio... ove il cronoprogramma sia stato previsto non solo formalmente ma, soprattutto, sostanzialmente quale elemento imprescindibile per la valutazione della serietà dell'offerta (come avvenuto nel caso di specie) dalla sua mancata allegazione può legittimamente farsi discendere la sanzione dell'esclusione dell’impresa concorrente inadempiente".

Inoltre, "La condotta posta in essere [dall'operatore che] ha inserito all’interno della sua busta tecnica un documento... in cui ha dichiarato che 'l'offerta temporale proposta... rappresenta il massimo ribasso consentito'... [concretizza] una ipotesi di commistione tra le due offerte con conseguente violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica".

MANCATA SEPARATA INDICAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA: ESCLUSIONE AUTOMATICA E DIVIETO DI SOCCORSO ISTRUTTORIO (108.9)

"Sul tema della separata indicazione dei costi della manodopera [...] a) la mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara; b) tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in sede di verifica di congruità dell’offerta); c) l’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione, ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara [...]; d) in questa specifica direzione, i costi della sicurezza e della manodopera non possono essere neppure ricostruiti in via postuma, sempre in sede di verifica di congruità, attraverso la eventuale dimostrazione che un tale dato fosse comunque compreso nell’offerta economica, ancorché non espressamente indicato [...]. Tali costi debbono, in altre parole, essere espressamente 'indicati' e giammai soltanto 'considerati' o comunque contemplati". (Cfr. sent. cit., riprendendo Cons. Stato, III, 22.11.2024, n. 9419).

INAMMISSIBILITÀ DELLA RETTIFICA POSTUMA DEGLI ONERI DI SICUREZZA AZIENDALI (101.3)

È illegittima l'ammissione alla rettifica dell'importo relativo agli oneri aziendali della sicurezza in sede di giustificazioni sull'anomalia, qualora l'operatore economico abbia indicato originariamente una somma identica agli oneri della sicurezza non ribassabili e pretenda successivamente di ridurla drasticamente (nel caso di specie, riducendola di oltre il 90%), adducendo un mero errore di digitazione. Tale operazione viola il principio di immodificabilità dell'offerta, in quanto "la correzione dell'errore materiale deve consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa e quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena l'inammissibile manipolazione o variazione postuma dei contenuti dell'offerta" (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 maggio 2025, n. 4583).

Inoltre, "si perverrebbe all'inaccettabile conseguenza di consentire un'indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell'offerta economica [...], con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, il che si porrebbe in contrasto con le esigenze conoscitive, da parte della stazione appaltante, della sua struttura di costi".

EQUIVALENZA DELLE TUTELE DEL CCNL: LA VALUTAZIONE E' GLOBALE. LIEVI SCOSTAMENTI NON INFICIANO LA CONGRUITA' COMPLESSIVA (11)

La valutazione di equivalenza affidata alla Stazione appaltante si concreta in un «giudizio complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell'insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente - anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole divergenti componenti- a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara» (Cons. Stato, Sez. III, 02/12/2025, n. 9484).

Va d’altronde considerato che la stessa Circolare dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro del 28/07/2020 n. 2 (doc. 16, cui fa rinvio la Delibera ANAC del 14/01/2025 n. 14 sub doc. 17) ammette ma non impone il disconoscimento dell’equivalenza in ipotesi di scostamento di almeno due parametri («Qualora invece sia stata verificata una equivalenza dei trattamenti economici, il disconoscimento di eventuali benefici normativi e contributivi potrà avvenire allorquando dalla comparazione degli istituti indicati al precedente paragrafo b. – che costituiscono un primo idoneo indice di equivalenza “normativo” – si ricavi evidenza di uno scostamento di almeno due di essi»). Residua dunque in capo alla Stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due CCNL sia nel suo complesso equivalente.

SOSTITUZIONE DEL PERSONALE QUALIFICATO POST-OFFERTA: VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA FIDUCIA E DI IMMODIFICABILITÀ DELL'OFFERTA (2)

È illegittima l'aggiudicazione qualora l'operatore economico, in sede di giustificativi, sostituisca parte del personale indicato nell'offerta tecnica con soggetti privi dei requisiti di formazione valutati in sede di gara. La dichiarazione resa in sede di offerta tecnica circa il personale impiegato costituisce un impegno vincolante quando associata a criteri valutativi premiali.

"In questo contesto ogni documento allegato all’offerta tecnica che attesta la formazione professionale del personale proposto per l’esecuzione del contratto costituisce una componente strutturale dell’offerta stessa, che la Commissione giudicatrice deve valutare tenendo conto dell’esperienza e della qualificazione delle risorse professionali che l’operatore economico dichiara di poter impiegare in caso di aggiudicazione in suo favore [...]. Pertanto la dichiarazione resa in sede di giustificazioni [...] ben determina una modifica dell’offerta medesima, inammissibile in sede di giustificativi, incidendo direttamente su un elemento espressamente associato a un criterio valutativo".

L'IMPORTO DA ASSOGGETTARE AL RIBASSO INCLUDE I COSTI DELLA MANODOPERA (41.14 - 108.9)

"L'importo da assoggettare a ribasso include i costi della manodopera; l'obbligo di indicazione separata serve alla trasparenza e al controllo, non ad espellerli dalla base d'asta".

In conformità a quanto statuito dalla giurisprudenza amministrativa, l'interpretazione corretta dell'art. 41, co. 14 del Codice è che «i costi della manodopera [...] continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale» (cfr. Cons. St., V, 04.12.2025 n. 9577). Ne consegue che «la percentuale di ribasso va calcolata [...] sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera», poiché una diversa modalità di calcolo renderebbe l'offerta «indeterminata, perché non comparabile con quelle degli altri concorrenti».

OFFERTA TECNICA E SOVRASTIMA FORMALE DELLE RISORSE UMANE: ILLEGITTIMO IL PUNTEGGIO ATTRIBUITO SULLA MERA DISPONIBILITA' TEORICA E NON EFFETTIVA (108)

"Affinché il criterio [tecnico quantitativo] conservi una sua intrinseca razionalità e assolva effettivamente alla funzione selettiva [...] il parametro TM – la durata dell’impiego della singola risorsa – non può che essere inteso come espressione dell’effettivo impegno temporale che la risorsa medesima è chiamata a prestare nell’esecuzione dell’Accordo quadro [...] Ne discende che il valore TM, per poter assolvere alla funzione che gli è propria, deve necessariamente riflettere l’impegno effettivo e concreto della risorsa [...] non essendo sufficiente che la stessa sia indicata come meramente disponibile per l’intera durata contrattuale."

NOMINA DI COMMISSARI ESTERNI: RESPINTA LA CENSURA SOLLEVATA DAL CONCORRENTE SE L'ENTE HA ADEGUATAMENTE MOTIVATO LA SCELTA (92.3)

Riguardo alla nomina di soggetti esterni, l'art. 93, comma 2, del D.Lgs. n. 36 del 2023 dispone che: "La commissione è composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l'oggetto del contratto". Il comma 3 prevede poi che “La commissione è presieduta e composta da dipendenti della stazione appaltante o delle amministrazioni beneficiarie dell'intervento, in possesso del necessario inquadramento giuridico e di adeguate competenze professionali … In mancanza di adeguate professionalità in organico, la stazione appaltante può scegliere il Presidente e i singoli componenti della commissione anche tra funzionari di altre amministrazioni e, in caso di documentata indisponibilità, tra professionisti esterni. Le nomine di cui al presente comma sono compiute secondo criteri di trasparenza, competenza e rotazione”.

Nel caso in esame la nomina di soggetti esterni alla stazione appaltante è stata motivata “in considerazione della complessità della procedura in argomento, del valore dell’appalto e della specificità della documentazione da valutare, e atteso che l’attuale carico di lavoro non consente l’utilizzo di personale interno” (cfr. allegato 2 bis al ricorso) quindi la stazione appaltante ha fondato la propria decisione su una pluralità di elementi, tra i quali la specificità, la complessità ed il valore dell’appalto, non solo, quindi, il consistente carico di lavoro che non consentirebbe l’utilizzo di personale interno. A tale proposito va richiamata la giurisprudenza amministrativa formatosi nella vigenza del precedente codice, secondo cui la norma che ammette la possibilità di ricorrere a professionalità esterne non impone alla stazione appaltante alcun obbligo di motivare in ordine alla scelta di nominare commissari esterni, limitandosi piuttosto a prescrivere che la stazione appaltante proceda alla verifica della predetta carenza prima di attingere a soggetti esterni. Si è ritenuto che la nomina di un componente esterno dà implicitamente atto della mancanza di personale interno all’amministrazione professionalmente idoneo ad esaminare le offerte pervenute, salvo naturalmente verificare la sussistenza di tali presupposti (Consiglio di Stato, sez. V, n. 5694 del 2017; sez. III, n. 5088 del 2018). Nel caso in esame la discrezionale scelta è ricaduta su soggetti (magistrato in quiescenza in qualità di presidente e direttori sanitari in qualità di componenti) dei quali non è stata comprovata la carenza di adeguate professionalità.

ILLEGITTIMA LA RIVALUTAZIONE DELL'OFFERTA TECNICA DOPO L'APERTURA DELLE OFFERTE ECONOMICHE (108)

"Nelle procedure di aggiudicazione di un appalto [...] le offerte economiche devono restare segrete fino alla conclusione della fase relativa alla valutazione di quelle tecniche, a presidio della genuinità, della trasparenza e della correttezza delle operazioni valutative (che resterebbero irrimediabilmente compromesse e inquinate da un'anticipata conoscenza del contenuto delle offerte economiche). Tale principio resta vulnerato per effetto della ripetizione delle operazioni valutative (ancorché da parte di una nuova commissione) dopo che le offerte tecniche ed economiche erano state, non solo conosciute, ma addirittura valutate [...]. La peculiarità del bene giuridico protetto dal principio di segretezza dell'offerta economica impone che la tutela si estenda a coprire, non solo l'effettiva lesione del bene, ma anche il semplice rischio di pregiudizio al medesimo".

(Cfr. anche Cons. Stato, Sez. III, 7 aprile 2021, n. 2819; TAR Campania – Napoli, Sez. I, 17 marzo 2025, n. 2182).

PARITÀ DI GENERE: NECESSARIO L'ACCREDITAMENTO SPECIFICO DELL'ENTE CERTIFICATORE (108.7)

È illegittima l'attribuzione del punteggio premiale per la parità di genere qualora la certificazione prodotta dall'operatore economico sia rilasciata da un ente privo di accreditamento specifico per la prassi UNI/PdR 125:2022, non essendo sufficiente un accreditamento generico internazionale.

"L’ente che rilascia la certificazione sulla parità di genere debba essere accreditato [solo] a livello generale in conformità alla norma UNI CEI EN ISO/IEC 1721-1 (accreditamento obbligatorio), [e non anche] in conformità alla norma UNI/PdR 125:2022 (accreditamento specifico), affinché la certificazione possa considerarsi valida [...], posto che lex specialis, nel richiamare espressamente la norma UNI/PdR 125:2022, era chiara nel richiedere la necessità, ai fini dell’attribuzione del punteggio, dell’accreditamento 'specifico' nel settore di cui si discute".

INTERPRETAZIONE LETTERALE DELLA LEX SPECIALIS E CRITERI DI VALUTAZIONE TECNICI (4)

Mancando un’interpretazione autentica, da parte dell’Amministrazione, va rammentato il principio consolidato in giurisprudenza secondo il quale «l'interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando di gara pubblica, soggiace alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 e seguenti del cod. civ. per l'interpretazione dei contratti (Cons. Stato, IV, 19 giugno 2023, n. 5989; VI, 8 aprile 2003, n. 1877), tra le quali assume carattere preminente quella collegata all'interpretazione letterale, dovendo però il giudice in ogni caso ricostruire l'intento dell'amministrazione ed il potere che la stessa ha inteso esercitare, in base al contenuto complessivo dell'atto (interpretazione sistematica)…» (Cons. Stato, sez. V, 30 settembre 2025, n.7631).

NATURA NON PERENTORIA DEL TERMINE PER LE GIUSTIFICAZIONI DI ANOMALIA DELL'OFFERTA (110.2)

Il Collegio condivide sul punto l’orientamento giurisprudenziale secondo cui «la mancata o anche la tardiva produzione delle giustificazioni dell'offerta non può comportare l'automatica esclusione dell'offerta sospettata di anomalia, perché in questi casi la stazione appaltante deve comunque valutare la stessa, anche sulla sola scorta della documentazione posseduta. D’altra parte, l’art. 110 del codice, né il disciplinare di gara indicano come perentorio il termine di 15 giorni relativo alla presentazione dei giustificativi dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 690 – Consiglio di Stato, sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6231)» (Cons. Stato, sez. III, 20/10/2025, n. 8107).

FORNITURA SENZA POSA: SE ESEGUITA INTERAMENTE ALL'ESTERO, NON SUSSISTE OBBLIGO DI INDICAZIONE SEPARATA DELLA MANODOPERA (108.9)

L'art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023 "esclude espressamente l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera nelle forniture senza posa in opera. La previsione è coerente con la ratio della norma, che non impone alla stazione appaltante di svolgere verifiche sulle strutture produttive estere dell’operatore economico, né di controllare il rispetto di trattamenti retributivi disciplinati da ordinamenti giuslavoristici diversi da quello nazionale". Ne consegue che, in tale tipologia di affidamento, non trova applicazione il principio di equivalenza delle tutele salariali rispetto al CCNL italiano per le lavorazioni svolte interamente in territorio estero.

OMESSA INDICAZIONE DEGLI ONERI DI SICUREZZA AZIENDALI E MODULISTICA AMBIGUA: ESCLUSIONE LEGITTIMA (108.9)

L’omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendale nell’offerta economica costituisce causa di esclusione automatica ai sensi dell’art. 108, comma 9, D.Lgs. n. 36/2023, norma imperativa che opera mediante il principio dell'eterointegrazione anche in presenza di lex specialis lacunosa. Tale omissione non è sanabile mediante soccorso istruttorio, incidendo sulla congruità dell’offerta, a meno che non si dimostri una materiale impossibilità di compilazione dovuta a modelli che "non consentano ai concorrenti di indicare espressamente tali costi". Tuttavia, tale scusante non opera se il modulo è un mero prospetto riepilogativo che non vieta modifiche o integrazioni.

"L’obbligo di indicazione degli oneri della sicurezza aziendale è oggi espressamente previsto a pena di esclusione, con efficacia eterointegrativa delle previsioni di gara, superando definitivamente ogni precedente incertezza interpretativa [...] Ne consegue che correttamente la Stazione appaltante non poteva attivare il soccorso istruttorio, essendo preclusa ogni forma di integrazione postuma dell’offerta economica." (cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, n. 1/2019; T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, n. 6805/2025).

VALUTAZIONE OEPV: IL PUNTEGGIO NUMERICO COSTITUISCE MOTIVAZIONE SUFFICIENTE (108.4)

"Nelle gare pubbliche, il punteggio numerico attribuito agli elementi di valutazione dell'offerta costituisce di per sé una motivazione sufficiente, a condizione che i criteri secondo i quali la commissione di gara deve esprimere la propria valutazione siano definiti con chiarezza e adeguatamente dettagliati" (Consiglio di Stato, Sez. V, 3.2.2025, n. 839).

"La valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla Commissione attraverso l'espressione di giudizi e l'attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione non sindacabile salvo che sia affetta da manifesta illogicità" (Consiglio di Stato, Sez. V, 23.9.2025, n. 7458).

RIMODULAZIONE DEI COSTI DELLA MANODOPERA IN FASE DI VERIFICA DELL'ANOMALIA: LEGITTIMA (110)

“Nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è ammissibile in termini generali una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche per porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo; invero, l’immodificabilità dell’offerta economica attiene esclusivamente al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altri voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale” (Cons. Stato, V, n. 6710 del 2025; Cons. Stato, V, n. 1624 del 2023).

Sono ammesse modifiche relative alla composizione interna delle singole voci di costo dell’offerta, purché l’importo complessivo del prezzo offerto - e la correlata offerta economica - rimanga inalterato e l’offerta tecnica immutata, in quanto in questo modo non vi è modifica della struttura sostanziale (ed essenziale) dell’offerta.

RAPPORTO DI SUBAPPALTO – NECESSARIA DISTINZIONE TRA ONERI AZIENDALI E COSTI DELLA SICUREZZA

Come chiarito, in effetti, dal consolidato insegnamento dei Giudici amministrativi (cfr., fra le più recenti, T.A.R. Emilia Romagna, sezione prima, sentenza n. 472 del 5 maggio 2025), "i costi per la sicurezza sono quelli correlati ad una specifica stima effettuata nel progetto e nel PSC, mentre gli oneri della sicurezza sono le spese che ogni datore di lavoro sopporta per la gestione dei rischi specifici propri. A tal proposito si può anche richiamare la distinzione (da ultimo rammentata da Tar Lazio, sez. III ter, 3 dicembre 2024, n. 21698) tra oneri della sicurezza esterni ed interni, tracciata dall'art. 21, comma 3, del D.Lgs. 81/2008 (Testo unico in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro), secondo cui l'individuazione delle misure da adottare per eliminare ovvero ridurre al minimo "i rischi da interferenze" i.e. gli oneri esterni compete alla Stazione appaltante, restando invece esclusi i "rischi specifici propri dell'attività delle imprese appaltatrici". / costi della sicurezza derivanti da rischi da interferenze sono determinati dall'Amministrazione e indicati nel bando (art. 21, comma 5, del D.Lgs. 81/2008), mentre gli oneri della sicurezza interni sono quantificati dall'operatore e indicati nell'offerta economica unitamente ai costi della manodopera (art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023), al fine di consentire alla Stazione appaltante la verifica di congruità (art. 110, commi 1 e 5, lett. c)".

Detto altrimenti (vedasi anche T.A.R. Lazio, sez. III ter, sentenza n. 16064 del 3 settembre 2024), mentre i costi della sicurezza, che derivano dalla stima effettuata nel

PSC o dall'analisi della Stazione appaltante anche per tramite del RUP (quando il PSC non sia previsto), rappresentano un costo a cui l'impresa è vincolata contrattualmente, in quanto rappresentano "l'ingerenza" del committente nelle scelte esecutive della stessa, potendo considerarsi tali le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica della Stazione appaltante, gli oneri della sicurezza (detti anche costi ex lege o costi aziendali) afferiscono all'esercizio dell'attività svolta da ciascun operatore economico.

PRINCIPIO DI INVARIANZA: EFFETTI SULL'INTERESSE A RICORRERE (108.12)

In tema di appalti pubblici, l'art. 108, comma 12, del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che ogni variazione intervenuta successivamente all'aggiudicazione non rileva ai fini del calcolo di medie e soglie di anomalia; ne consegue che va dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso proposto dal concorrente non utilmente collocato in graduatoria che, impugnando l'ammissione dell'aggiudicatario, miri a ottenere una riparametrazione dei punteggi o delle soglie preclusa ex lege.

"Il principio di invarianza integra dunque un’espressa eccezione all’ordinario meccanismo del regresso procedimentale per irrilevanza delle sopravvenienze, obbedendo alla duplice e concorrente finalità di garantire, per un verso, continuità alla gara e stabilità ai suoi esiti, onde impedire che la stazione appaltante debba retrocedere il procedimento, nonché, per altro verso, di impedire, o comunque vanificare, in prospettiva antielusiva, la promozione di controversie meramente speculative e strumentali da parte di concorrenti non utilmente collocatisi in graduatoria" (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, n. 7533/2021).

REFUSI NELL'OFFERTA TECNICA: LIMITI ALL'ESCLUSIONE E AL SINDACATO GIURISDIZIONALE (108.6)

L’art. 70, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 36/2023 deve essere interpretato in modo tassativo e cioè restrittivo, alla luce dei principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato. Pertanto, l'inammissibilità dell'offerta non conforme ai documenti di gara "non può essere comminata se non in caso di una totale difformità rispetto alle regole disciplinanti la redazione dell’offerta, tale da farla ritenere del tutto non valutabile".

Ne consegue che l'errore materiale contenuto nell'offerta tecnica, consistente nel riferimento a luoghi non esistenti nel territorio dell'ente appaltante (nella specie, spiagge in un comune montano) dovuto a un "disattento riutilizzo di un testo precedente", se riguarda una "parte minima rispetto alla relazione progettuale considerata nel suo complesso", non consente di ritenere l'intera relazione inattendibile né meritevole del punteggio di 0, il quale "si ricollega ad un progetto formalmente esistente ma sostanzialmente del tutto incompleto e inaccurato al punto da considerarsi nei fatti omesso (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2024, n. 4654).

LEGITTIMITA' DELLE MIGLIORIE A COSTO ZERO E INTERPRETAZIONE SISTEMATICA DELLA LEX SPECIALIS (108)

In presenza di clausole ambigue o di dubbio significato della lex specialis, in ossequio al principio del favor participationis - che sottende anche l'interesse pubblico al massimo dispiegarsi del confronto concorrenziale, inteso all'individuazione dell'offerta maggiormente vantaggiosa e conveniente per l'Amministrazione appaltante - deve privilegiarsi l'interpretazione che favorisca l'ammissione alla gara piuttosto che quella che la ostacoli (v. Consiglio di Stato, sez. V, 9 gennaio 2024, n. 295).

FORMULA PER ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO: DEVE RISPETTARE IL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA' (108)

Pur tenendo conto dell’ampia discrezionalità della stazione appaltante nella determinazione del criterio di valutazione delle offerte economiche, deve ritenersi che, nella specie, l’impugnata formula matematica “P=20 x Rmax/Rx” viola il principio di proporzionalità, perché non determina un’apprezzabile differenza di punteggio tra offerte economiche, che offrono ribassi notevolmente distanti tra loro, con l’attribuzione a tali offerte, di importi sensibilmente differenti tra loro (nell’ordine di oltre 200.000 Euro), di punteggi molto vicini al punteggio massimo di 20 punti, prestabilito dal bando di gara.

Dalla predetta violazione del principio di proporzionalità discende che la procedura aperta di cui è causa va interamente annullata, con la conseguente ripetizione della gara in questione.

ESCLUSIONE PER MANCATA ESECUZIONE DELLA PROVA PRATICA A CAUSA DELL'ASSENZA DELLA STRUMENTAZIONE ACCESSORIA (108.3)

In tema di appalti pubblici di forniture, è legittimo il provvedimento di esclusione disposto nei confronti dell'operatore economico che, in sede di verifica tecnica pratica (c.d. prova su strada) disciplinata dalla lex specialis, non disponga della strumentazione accessoria indispensabile per il funzionamento e il test dell'apparecchiatura offerta (nella specie, un simulatore di parametri vitali per monitor multiparametrici). La necessità di dotarsi di tale strumento, funzionale alla dimostrazione delle caratteristiche tecniche "dinamiche" del prodotto, "deve considerarsi in re ipsa, sicché l’impossibilità di svolgere la prova pratica deve ritenersi imputabile esclusivamente alla detta ricorrente [...] a prescindere dall’eventuale acquiescenza prestata dal suo delegato in sede di effettuazione della detta prova". (Cfr. Cons. Stato, sez. V, 5734/2020 sulla rispondenza del prodotto come requisito di esecuzione).

FIGURA DEL CAPOCANTIERE: I COSTI VANNO INSERITI NEI COSTI DELLA MANODOPERA (41 - 108)

"La figura del capocantiere, per come è stata descritta nell'offerta, sebbene rivesta una innegabile valenza gestoria delle attività, tuttavia non assume anche quelle caratteristiche di occasionalità, imprevedibilità e trasversalità che ne determinerebbero la non necessaria inclusione nei costi della manodopera in senso stretto, ex art. 41 e 108 del d.lgs 36/2023. [...] I costi della manodopera dovevano necessariamente contemplare anche quelli relativi alla figura del capocantiere, non sussistendo le condizioni per inserirle nelle spese generali".

COMMISTIONE OFFERTA TECNICA ED ECONOMICA: ESCLUSIONE DEL CONCORRENTE CHE NON PUO' INVOCARE MALFUNZIONAMENTI INESISTENTI (108)

Sul divieto di commistione ed i suoi effetti, la scrivente Autorità ha precisato che "la ratio del divieto di commistione tra elementi dell'offerta tecnica ed economica è quella di evitare che la conoscenza degli aspetti economici dell'offerta possa influenzare la valutazione di quelli tecnici. Il pericolo che si intende scongiurare è, dunque, quello di una potenziale compromissione della garanzia di imparzialità delle valutazioni della Commissione di gara sugli aspetti tecnico discrezionali dell'offerta tecnica. Il divieto risulta, pertanto, finalizzato all'attuazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa (art. 97 Cost), sub specie di trasparenza e par condicio dei concorrenti" (cfr. ANAC delibera 30.7.2024, n. 393).

In caso di violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica, l'operatore economico non può invocare il malfunzionamento della piattaforma telematica come causa di forza maggiore qualora i report di sistema (log) certifichino la piena operatività del portale e dimostrino che l'utente ha ignorato gli avvisi di errore (alert) generati dal sistema al momento dell'errato caricamento dei file.

CONCESSIONE DI SERVIZI: L'OFFERTA NON DEVE INDICARE OBBLIGATORIAMENTE I COSTI DELLA MANODOPERA (182.9 - 108)

Nelle procedure di affidamento di concessioni di servizi, l'obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza aziendale, previsto dall'art. 108, comma 9, del D.lgs. 36/2023 per gli appalti, non trova applicazione automatica né imperativa, attesa la distinzione tipologica tra i due modelli contrattuali e l'assenza di rinvii normativi specifici.

Nessuna delle disposizioni in materia di concessioni rinvia ai criteri di aggiudicazione degli appalti di lavori, servizi e forniture di cui all'art. 108 del d.lgs. n. 36/2023 e, in particolare, al suo comma 9, ai sensi del quale "nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale", con l'effetto che tale ultima regola, espressamente operante in materia di appalti, non trova dunque necessaria applicazione anche in materia di concessioni, potendo l'ente concedente discrezionalmente decidere, entro i margini consentiti dagli artt. 182 e SS., se farvi ricorso o meno (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. III, 24 ottobre 2024, n. 3463).

CONTRATTI PER SERVIZI STANDARD AD ALTA INTENSITA' DI MANODOPERA: SI APPLICA IL CRITERIO OEPV (108.2)

In tema di appalti pubblici di servizi, l'articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE deve essere interpretato nel senso che non osta a una normativa nazionale che vieta alle stazioni appaltanti di utilizzare il criterio del prezzo più basso per l’aggiudicazione di servizi che, pur standardizzati, presentano costi di manodopera pari ad almeno la metà del valore totale dell'appalto. Ai fini di tale compatibilità, è irrilevante che la legge di gara preveda che il ribasso debba operare solo sull'utile d’impresa (cosiddetto aggio), senza intaccare i minimi salariali dei lavoratori.

"L’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE [...] nonché il principio di proporzionalità, devono essere interpretati nel senso che: non ostano a una normativa nazionale in forza della quale [...] è vietato all’amministrazione aggiudicatrice utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione di tali appalti. A tale riguardo non è pertinente il fatto che il bando di gara preveda che qualsiasi eventuale ribasso proposto da un offerente debba essere effettuato sul solo aggio".

COSTI DELLA MANODOPERA: L'OFFERENTE DEVE INDICARE SOLO QUELLI INERENTI AL COSTO DEL PERSONALE, AL NETTO DI UTILE E SPESE GENERALI (91.5)

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 pone in capo alla stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera.

A sua volta, l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, deve indicare separatamente, a pena di esclusione, i costi della manodopera, in conformità a quanto disposto dall’art. 91 comma 5 secondo periodo, d.lgs. n. 36/2023 – secondo cui “nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” – e dall’art. 108 c. 9, d.lgs. n. 36/2023, ai sensi del quale “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Che le analisi prezzi utilizzate dalla stazione appaltante per la determinazione del prezzo a base di gara siano comprensive, oltre che dei costi tecnici, di una percentuale del 10% per l’utile dell’esecutore e delle spese generali deriva dalla previsione dettata all’art. 5 dell’allegato I.14, d.lgs. n. 36/2023 ma ciò non significa affatto che l’importo della manodopera stimato dalla stazione appaltante sia comprensivo di una percentuale di utile aziendale, oltre che di spese generali.

Al contrario, in conformità a quanto disposto dall’art. 41, d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante con le modalità indicate al comma 13 sono relativi unicamente a tali costi e non possono ricomprendere alcuna altra voce.

PRINCIPIO DI INVARIANZA: MECCANISMO DEROGATORIO CHE NON AMMETTE APPLICAZIONE ESTENSIVA O ANALOGICA (108.12)

Il meccanismo del c.d. principio di invarianza è dettato dall'art. 108, c. 12, il quale recita: “Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente al provvedimento di aggiudicazione, tenendo anche conto dell'eventuale inversione procedimentale, non è rilevante ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l'individuazione della soglia di anomalia delle offerte, eventualmente stabilita nei documenti di gara, e non produce conseguenze sui procedimenti relativi agli altri lotti della medesima gara”.

La norma si applica alle procedure nelle quali vada determinata la soglia di anomalia per l’esclusione automatica delle offerte eccedenti, secondo la modalità prescelta in base a quanto stabilisce l’allegato II.2 al codice (metodi A, B e C), nel caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso.

All’infuori di tali ipotesi, non è patrocinabile un’applicazione estensiva della regola, poiché l’invarianza non costituisce un principio generale, ma è dettata in via derogatoria, al fine soprattutto di paralizzare iniziative giurisdizionali meramente strumentali, in spregio alla stabilità della gara (cfr., per tutte, Cons. Stato - sez. V, 13/6/2024 n. 5319, p. 15.3).

È stato chiarito che tale meccanismo “integra un’espressa eccezione all’ordinario meccanismo del regresso procedimentale” (sentenza citata), come tale insuscettibile di applicazione estensiva o analogica.

CENTRO DI COTTURA COME CRITERIO PREMIALE: LA SOPRAVVENUTA INDISPONIBILITA' IN FASE ESECUTIVA NON INCIDE SULL'ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO DI GARA (108)

Il disciplinare di gara prevedeva alcuni requisiti di base che doveva possedere l’offerta tecnica, tra cui, per quel che rileva nella presente sede, un centro cottura principale e un centro cottura (oppure una filiera di produzione), da utilizzarsi nel caso di indisponibilità di quello principale.

Ai fini poi dell’assegnazione del punteggio premiale all’offerta tecnica, il medesimo disciplinare attribuiva, tra l’altro, una preferenza alla disponibilità di centri cottura emergenziali (o filiere produttive), potendosi assegnare, con riferimento a tale ultimo caso, fino a 5 punti per i centri emergenziali.

Sulla base delle prescrizioni menzionate, parte ricorrente contesta la disponibilità del centro cottura emergenziale di C., evidenziando che esso era stato oggetto di un contratto collegato ad altro appalto e che, peraltro, l’immobile in questione era stato restituito dopo l’avvio dell’esecuzione.

Ritiene il Collegio che tale circostanza sia sostanzialmente irrilevante, atteso che il requisito in parola non era, come accennato, previsto ai fini della partecipazione alla gara, ma dell’esecuzione dell’appalto.

Con riferimento ai requisiti di esecuzione della prestazione promessa alla stazione appaltante, la disponibilità degli stessi è richiesta al concorrente non al momento di presentazione dell’offerta – ciò che varrebbe a distinguerli dai “requisiti di partecipazione”– ma al momento dell’esecuzione, ovvero della stipulazione del contratto che non sarebbe possibile ove se ne constati la mancanza, per cui potrebbero essere definiti come “condizioni” per la stipulazione del contratto d’appalto (ex multis Cons. Stato, sez. V, 30 settembre 2020, n. 5734; V, 30 settembre 2020, n. 5740; V, 12 febbraio 2020, n. 1071), come avvenuto nel caso di specie.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha vagliato proprio l’idoneità del titolo vantata sul centro cottura di C. con riguardo ad altro appalto ritenendolo pienamente conforme alla legge di gara che anche in quel caso richiedeva la disponibilità dello stesso centro cottura al momento della partecipazione, con la precisazione che nel caso in cui tale requisito dovesse venire meno, ciò inciderebbe sulla situazione contrattuale, dando luogo all’eventuale esercizio dei rimedi civilistici all’uopo previsti, ma non anche sull’attribuzione del punteggio (cfr. Cons. Stato, n. 7108/2025).

PRINCIPIO DI INVARIANZA DELLA SOGLIA DI ANOMALIA: L'AGGIUDICAZIONE DEFINITIVA SEGNA IL MOMENTO DELLA SUA "CRISTALLIZZAZIONE" (108.12)

Il “principio di invarianza” di cui al comma 12 di tale art. 108 prevede l’immodificabilità della soglia di anomalia solo dopo il provvedimento di aggiudicazione.

In particolare, la norma in commento stabilisce che ogni variazione intervenuta dopo l’aggiudicazione, anche a seguito di pronunce giurisdizionali e tenuto conto dell’eventuale inversione procedimentale, non incide sul calcolo delle medie né sull’individuazione della soglia di anomalia fissata nei documenti di gara, né sugli altri lotti della stessa gara.

Di contro nella fase di valutazione delle offerte, l’amministrazione conserva la possibilità di ricalcolare la soglia di anomalia ogni volta che cambi il numero degli operatori ammessi, ma, come detto, solo fino al momento dell’aggiudicazione “definitiva”, momento dopo il quale la soglia diventa immodificabile.

La soglia di anomalia, infatti, essendo condizionata dal numero dei concorrenti e dall’importo dell’offerta da questi elaborata, può subire variazioni, qualora uno o più di uno dei concorrenti venga escluso ovvero riammesso alla gara.

La rideterminazione della soglia, in applicazione del meccanismo della regressione procedimentale, comporta la rinnovazione degli atti di gara successivi all’individuazione della prima soglia e la conseguente modifica della graduatoria già predisposta.

Come noto sul punto si è, peraltro, di recente pronuncia la Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 77/2025, ha a tal proposito chiarito come la soglia di anomalia sia una funzione matematica dipendente dal numero e dall’entità delle offerte valide, sicché è razionale e necessario che essa venga determinata solo dopo l’accertamento definitivo dei soggetti legittimamente partecipanti.

L’inversione procedimentale non incide, dunque, sulla sostanza del procedimento, ma ne modifica solo l’ordine logico, senza anticipare gli effetti dell’aggiudicazione.

Di conseguenza, cristallizzare la soglia prima dell’aggiudicazione, in un momento in cui non è ancora certa la platea degli operatori legittimamente in gara, comprometterebbe proprio i valori costituzionali di imparzialità ed efficienza dell’azione amministrativa.

CONTESTAZIONE DEI MINIMI SALARIALI: PUO' RIGUARDARE SOLO LA MANODOPERA SUBORDINATA (108.9)

Il Collegio, nel sottolineare che la specifica doglianza in esame è incentrata sull’asserita violazione dei minimi salariali retributivi da parte del raggruppamento controinteressato, ritiene che il relativo onere della prova, evidentemente gravante sulla società ricorrente, non possa ritenersi assolto.

Non solo, infatti, rileva il dato della coincidenza dell’importo della manodopera indicato dal RTI controinteressato ex art. 108, comma 9, del Codice e quello individuato nel disciplinare di gara, ma le giustificazioni da questo fornite in sede difensiva (del tutto legittimamente nessuna delucidazione era stata richiesta in fase procedimentale stante la predetta coincidenza) hanno chiarito che, per scelta organizzativa aziendale adottata anche nell’ambito di altri rapporti concessori, gli operatori incaricati delle visite guidate svolgeranno la propria attività sulla base di un contratto d’opera professionale e non quali lavoratori dipendenti.

Atteso, dunque, che laddove si discute di rispetto dei minimi salariali retributivi si fa riferimento, secondo una condivisibile interpretazione giurisprudenziale, ai lavoratori inseriti nell’organizzazione aziendale in posizione di subordinazione [cfr. T.A.R. Lazio, Sez. I ter, 14 giugno 2024, n. 12183: “l’art. 97 co. 5 lett. d) D. Lgs. 50/2016 («la stazione appaltante richiede per iscritto … delle spiegazioni … esclude l’offerta ... se ha accertato che … è anormalmente bassa in quanto il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23 co. 16») trova applicazione soltanto per la manodopera «subordinata», come desumibile dal tenore letterale dell’art. 95 co. 10 D. Lgs. cit. (che appunto si esprime in termini di «manodopera», concetto che evoca la sottoposizione del prestatore dell’attività lavorativa alle direttive del datore/imprenditore) e dal dato sistematico offerto dalla lettura in combinato disposto con la lett. d) dell’art. 97 co. 5 D. Lgs. cit. che, pur prescrivendo la diversa verifica del rispetto dei «minimi tabellari salariali retributivi» indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23 co. 16 dello stesso Codice, ha ad oggetto la medesima grandezza e si riferisce testualmente al «personale», vocabolo che denota l’inserimento in pianta stabile del lavoratore nell’organizzazione aziendale in posizione di subordinazione”; cfr. anche T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 21 agosto 2023, n. 2546 e T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 2 novembre 2021, n. 1584], si perviene, anche sotto questo profilo, al rigetto della censura.

IMPUGNAZIONE "AL BUIO" E SOPRAVVENUTA CARENZA DI INTERESSE: IN ASSENZA DI ACCORDO TRA LE PARTI, LE SPESE DI LITE SONO A CARICO DELLA RICORRENTE (35.1.C)

Il Collegio osserva che il consolidato indirizzo ermeneutico individua il discrimen tra cessazione della materia del contendere e sopravvenuta carenza di interesse alla decisione nel carattere satisfattivo o non satisfattivo dei provvedimenti successivamente adottati dall’Amministrazione in relazione alla fattispecie: “la cessazione della materia del contendere postula la realizzazione piena dell’interesse sostanziale sotteso alla proposizione dell’azione giudiziaria, permettendo al ricorrente in primo grado di ottenere il bene della vita agognato, sì da rendere inutile la prosecuzione del processo; l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse risulta, invece, riscontrabile qualora sopravvenga un assetto di interesse ostativo alla realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso al ricorso, anche in tale caso rendendo inutile la prosecuzione del giudizio - anziché per l’ottenimento - per l’impossibilità sopravvenuta del conseguimento del bene della vita ambito dal ricorrente. […]”. (C.d.S., Sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2224).

Quanto alle spese di lite, in mancanza di accordo delle parti, le stesse vanno poste a carico della società ricorrente.

***

Il ricorso era diretto ad una rideterminazione del punteggio ottenuto dalla ricorrente evidenziando profili di illegittimità dell’operato della Commissione. Tuttavia, non sono stati rilevati profili, apprezzabilmente significativi, di illogicità, irrazionalità o incompletezza della valutazione espressa dalla Commissione e non è apparsa condivisibile la contestazione relativa all’assenza di “individualità” nell’attribuzione dei punteggi da parte dei Commissari, con riferimento alle “caratteristiche tecniche” e alla “prova campionatura”, attraverso l’invocazione di alcuni principi dettati dall’Adunanza Plenaria n. 16/2022, non applicabili alla fattispecie in esame.

ONERI DELLA SICUREZZA INTERNI: NON APPLICABILE IL SOCCORSO ISTRUTTORIO (108 - 101)

A tal proposito giova richiamare la distinzione tra oneri della sicurezza esterni ed interni, tracciata dall’art. 21, comma 3, del D.Lgs. 81/2008 (Testo unico in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro), secondo cui l’individuazione delle misure da adottare per eliminare ovvero ridurre al minimo “i rischi da interferenze” - i.e. gli oneri esterni - compete alla Stazione appaltante, restando invece esclusi i “rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici”. I costi della sicurezza derivanti da rischi da interferenze sono determinati dall’Amministrazione e indicati nel bando (art. 21, comma 5, del D.Lgs. 81/2008), mentre gli oneri della sicurezza interni sono quantificati dall’operatore e indicati nell’offerta economica unitamente ai costi della manodopera (art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023), al fine di consentire alla Stazione appaltante la verifica di congruità (art. 110, commi 1 e 5, lett. c). Giova richiamare i principi affermati dalla giurisprudenza che si è formata sul codice previgente, secondo cui tale tipologia di oneri costituisce un elemento essenziale che, a fronte della chiarezza della documentazione di gara, non è suscettibile di soccorso istruttorio (CGUE, IX, 2 maggio 2019, C-309/18; Cons. Stato, Ad. Plen., n 7/2020, n. 8/2020; sez. V, n. 8735/2022; TAR Sicilia, Catania, sez. IV, n. 2298/2024; n. 1227/2021) e che varia da un’impresa ad un’altra, essendo influenzata dalla singola organizzazione produttiva e dal tipo di offerta formulata (Cons. Stato, sez. V, n. 177/2018; n. 4365/2022; n. 6306/2020).

Si tratta quindi di una valutazione che l’operatore economico deve effettuare preventivamente e in funzione della presentazione della specifica offerta economica, essendo costi che variano in ragione delle caratteristiche dell’appalto.

VALUTAZIONE OFFERTE: ESPRESSIONE DELLA DISCREZIONALITA' DELLA STAZIONE APPALTANTE (108)

Per costante giurisprudenza, "la valutazione delle offerte tecniche rappresenta l'espressione di un'ampia discrezionalità tecnica della stazione appaltante, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti dalla commissione, qualora non risultino inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità 0 da irragionevolezza manifesta. Per sconfessare il giudizio della commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l'evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto" (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 10195 del 18 dicembre 2024).

Limitatamente alla specifica doglianza relativa alla legittima e corretta attribuzione del punteggio [...] si osserva che tale norma non contempla espressamente anche la precipua valutazione del monte ore annuo, e che il richiamo contenuto nel capitolato, secondo cui tale elemento debba essere 'definito in fase di offerta', appare sostanzialmente generico e non dirimente sulla questione [...] in quanto riferito alle modalità esecutive del servizio.

APPLICAZIONE DEL RIBASSO UNICO SULL'IMPORTO COMPRENSIVO DEI COSTI DELLA MANODOPERA - NECESSARIA COMPROVA OE DELL'EFFICIENTE ORGANIZZAZIONE AZIENDALE (41.14)

L’indicazione fornita dal legislatore alle stazioni appaltanti non è quella di sottrarre i costi della manodopera al ribasso, bensì di individuarli, cioè quantificarli ai sensi del comma 13 [dell'art. 41 d.lgs. 36/2023], e di 'scorporare' gli stessi dall’importo soggetto a ribasso, cioè di indicare separatamente i medesimi, così come quantificati, rispetto all’importo (complessivo) soggetto a ribasso. Tuttavia, quest’ultimo, cioè l’importo a base di gara - ai sensi del primo periodo – comprende anche i costi della manodopera. [...] L'operatore economico [...] nel dimostrare la sostenibilità complessiva dell’offerta economica, cioè di quella ridotta in applicazione del ribasso offerto – può giustificare l’importo contrattuale proposto [...] anche dando conto di una 'più efficiente organizzazione aziendale' che al contempo consenta di giustificare il proprio costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante.

CERTIFICAZIONE SA 8000 DA ORGANISMO NON ACCREDITATO: IL CONCORRENTE HA DIRITTO ALL'ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO PREMIALE (108.4)

La SA 8000 è una disciplina a carattere privatistico, pubblicata dall’istituto di ricerca americano SAI, che non rientra nel sistema di accreditamento richiamato nel Regolamento (CE) n. 765/2008. Ed invero non vi è alcun organismo di valutazione riconosciuto a livello europeo - o nazionale - autorizzato ad accreditare in relazione alla certificazione SA 8000.

In assenza di una specifica regolamentazione eurounitaria, non è possibile prevedere un accreditamento pubblico europeo per tale certificazione; la lex specialis della gara in questione ha, infatti, richiesto solo la certificazione, non che l’organismo certificatore fosse accreditato.

Ciò risulta confermato da una decisione di questa sezione, alla quale il Collegio si riporta condividendola integralmente (Cons. Stato, V, 8 maggio 2020, n. 2902).

Come acclarato anche dal suddetto orientamento della giurisprudenza amministrativa, la SA8000 è, dunque, una certificazione sociale riconosciuta a livello internazionale, non europeo.

Il succitato precedente, reso con riferimento alle previsioni dell’art. 82 del d.lgs. n. 50 del 2016, comunque riproposte nell’allegato II.8 al d.lgs. n. 36 del 2023, e che, dunque, si attaglia perfettamente alla fattispecie in questione, ha chiarito che la certificazione SA 8000:2014 è diversa dalle certificazioni di qualità disciplinate dall’art. 82 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dal Regolamento CE n. 765/2008.

RICALCOLO "D'UFFICIO" DEL RIBASSO EFFETTIVAMENTE OFFERTO DAL CONCORRENTE: L'OPERATO DELLA STAZIONE APPALTANTE E' LEGITTIMO (41.14)

Con il primo motivo viene lamentata la violazione degli artt. 41 e 108 cod. app. atteso che il ribasso del 32,467%, offerto dalla ricorrente, andava riferito unicamente all’importo dei lavori, ossia scomputato degli oneri per la manodopera che erano stati indicati nel medesimo importo stimato dalla stazione appaltante: pertanto, il ricalcolo operato dal r.u.p. prima (48,277%) e poi dalla commissione giudicatrice (20,38%) apparirebbe illegittimo.

Orbene, l’importo a base di gara è € 7.283.517,22, di cui € 6.408.333,17 per lavori soggetti a ribasso ed € 875.184,05 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso: questi ultimi, quindi, come osservato al § 23 non sono da considerare nella formulazione del ribasso; rimangono quindi solamente € 6.408.333,17.

Su tale importo, parte ricorrente ha offerto un ribasso del 32,467%: il risultato è quindi € 4.327.739,64. Tale importo è stato reputato anormalmente basso (se si tenesse conto del solo importo relativo ai lavori sarebbe un ribasso effettivo del 48,277%, attesa la mancata modifica del costo della manodopera): ma d’altronde, lo stesso operatore economico, in sede di verifica dell’offerta, ha precisato che qualora si intendesse il ribasso nei termini prospettati dalla stazione appaltante «l’esecuzione dell’appalto non sarebbe economicamente sostenibile».

Difatti, il ribasso proposto dall’impresa ricorrente si è sviluppato in maniera differente, giungendo ad un risultato (in valore assoluto) ben superiore a quello pocanzi riportato: difatti, avendo scorporato il costo dalla manodopera dall’importo a base d’asta, si è riferito il ribasso percentuale a tale resto. Invero, sottraendo ad € 6.408.333,17, l’importo di € 2.385.779,27 (ossia il costo della manodopera), si giunge ad € 4.022.553,90, su cui applicare il ribasso del 32,467% giungendo ad € 2.716.551,33: sommando quindi il costo della manodopera (€ 2.385.779,27), si arriva ad € 5.102.330,60 che è effettivamente quanto dichiarato in sede di audizione durante la verifica dell’anomalia (€ 5.977.514,65, comprensivi degli oneri per la sicurezza). Appare tuttavia ictu oculi evidente che tale importo non sia il risultato dell’applicazione di un ribasso del 32,467%, bensí del 20,38% (difatti, € 5.102.330,60 è il risultato di un ribasso del 20,38% sulla base di gara fissata in € 6.408.333,17).

A questo punto, per garantire il favor partecipationis, il seggio di gara ha preferito, in luogo dell’esclusione, considerare l’effettiva volontà dell’operatore economico e, partendo dagli importi in valore assoluto, calcolare la percentuale di ribasso effettivamente proposta: essa è quindi il 20,38%. Solo in tal modo è stato possibile rendere omogenee le offerte formulate e quindi compararle.

Come può notarsi, quindi, l’operato della stazione appaltante è stato perfettamente legittimo, pienamente aderente alle regole primarie nonché alle disposizioni particolari di bando e disciplinare di gara, essendo la sua azione improntata ad uno spirito di leale collaborazione evitando l’esclusione della ricorrente, ma correggendo quello che è stato considerato un errore materiale.

"SCONTO MERCE" NELL'OFFERTA TECNICA: NON COSTITUISCE VIOLAZIONE DEL DIVIETO DI COMMISTIONE (108)

La società ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione deducendo la violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica, sul presupposto che nell’offerta tecnica della controinteressata compare, per alcuni prodotti («calibratori, controllori e materiali di consumo»), l’indicazione «in sconto merce», la quale avrebbe reso conoscibile alla Commissione di gara che una parte significativa della fornitura veniva offerta gratuitamente.

Al riguardo, occorre sottolineare che il divieto di commistione, di matrice giurisprudenziale e recepito dalla lex specialis, opera in concreto qualora l’offerta tecnica contenga elementi idonei a consentire alla Commissione di ricostruire, in termini diretti e significativi, l’entità economica dell’offerta, con la conseguente possibilità di condizionare la valutazione qualitativa (Cons. Stato, sez. V, 26 maggio 2023, n. 5203).

La stessa giurisprudenza, tuttavia, osserva che il divieto di commistione «non può essere interpretato in maniera indiscriminata, al punto da eliminare ogni possibilità di obiettiva interferenza tra l’aspetto tecnico e quello economico dell’appalto posto a gara; in particolare, possono essere inseriti nell’offerta tecnica voci a connotazione (anche) economica o elementi tecnici declinabili in termini economici se rappresentativi di soluzioni realizzative dell’opera o del servizio oggetto di gara […]: è, perciò, ammessa l’indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il «prezzo» dell’appalto» (Cons. Stato n. 5203/2023 cit.).

Nel caso in esame si configura quest’ultima ipotesi, atteso che la censura dedotta dalla ricorrente è incentrata sull’omesso oscuramento della dicitura «in sconto merce», riportata nella versione dell’offerta economica inserita nella busta tecnica, che costituirebbe un c.d. “riferimento economico” non ammesso secondo la lex specialis.

Sul punto, deve chiarirsi che il c.d. sconto merce è una riduzione di prezzo concessa dal fornitore al cliente prima che avvenga la vendita, la quale si sostanzia in un incentivo offerto dal primo al secondo quando si contrattano grandi quantità di beni, ovvero quando si punta alla fidelizzazione della controparte contrattuale ovvero in occasione di promozioni commerciali.

Tale sconto non viene contabilizzato in quanto è applicato al prezzo di listino, determinando il prezzo effettivo di vendita. Ne è riprova indiretta la previsione di cui all’art. 15, comma 1, n. 2), d.P.R. 633/1972, a mente della quale, ai fini i.v.a., non concorre “a formare la base imponibile […] il valore normale dei beni ceduti a titolo di sconto, premio o abbuono in conformità alle originarie condizioni contrattuali, tranne quelli la cui cessione è soggetta ad aliquota più elevata”.

Se dunque è questa la natura dello sconto merce, non è condivisibile la tesi della ricorrente per la quale la sola indicazione della sua applicazione - destinata a concretizzarsi in una riduzione, dall’entità incerta, del prezzo dei beni offerti - sarebbe idonea a sviare la Commissione di gara nell’assunzione delle proprie determinazioni.

LA NATURA INTELLETTUALE DEL SERVIZIO NON ESCLUDE CHE LO STESSO POSSA ESSERE DI TIPO "STANDARD" (108.3)

Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, va qualificato servizio standardizzato “un servizio che, per sua natura ovvero per la prestazione richiesta dalla stazione appaltante all’affidatario negli atti di gara, non possa essere espletato che in unica modalità; in questo caso, in effetti, l’utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso è giustificata dall’impossibilità di una reale comparazione tra la qualità delle offerte in sede di giudizio”(Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2023, n. 782; 12 febbraio 2020, n. 1063; 18 febbraio 2018, n. 1099; Cons. Stato, sez. III, 13 agosto 2018, n. 1609).

Nella specie, l’attività richiesta all’aggiudicatario consiste nell’esecuzione di una prestazione, in parte di natura tecnico-gestionale ed in parte di natura intellettuale (docenza), avente ad oggetto l’esecuzione di attività che non richiedono tuttavia l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, contemplando, nella sostanza, l’esecuzione di compiti ripetitivi e standardizzati.

Nel caso di specie, l'Amministrazione - per tutto quanto sopra esposto - ha legittimamente individuato nel criterio del maggior ribasso la soluzione più idonea a soddisfare le esigenze della procedura, considerata la natura standardizzata delle prestazioni e l'urgenza di garantire la formazione del personale dell'emergenza-urgenza nel rispetto dei termini previsti per l'erogazione del finanziamento regionale (cfr. C.d.S., sez. III, 6 ottobre 2023, n. 8706).

***

Ad avviso del Collegio trova applicazione il diffuso orientamento giurisprudenziale, formatosi nella vigenza del precedente codice ma tuttora attuale, secondo cui i “costi della manodopera” - dei quali si impone ai concorrenti l’indicazione nell’offerta economica - sono solo i costi della manodopera “subordinata” ex art. 2094 c.c. e non anche dei lavoratori autonomi utilizzati dall’appaltatore (T.A.R. Puglia, Lecce, 2 novembre 2021, 1584; Consiglio di Stato, Sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786; da ultimo richiamati anche da T.A.R. Sardegna 11 novembre 2024, n.794).

Ciò è chiaramente desumibile dal tenore letterale della previsione contenuta nell’art.108 comma 3 del D.Lgs. 36/2023, che appunto si esprime in termini di “manodopera”, concetto che evoca la sottoposizione del prestatore dell’attività lavorativa alle direttive del datore/imprenditore, e dal dato sistematico offerto dalla lettura in combinato disposto con l’art. 2 co. 1 lett. e) All. 1.I d.lgs. n. 36/2023 che definisce ad alta intensità di manodopera i “i contratti nei quali il costo della manodopera è pari o superiore al 50 per cento dell’imposto complessivo dei corrispettivi”, e con l’art. 41, comma 13, del D.Lgs. 36/2023 che menziona espressamente come parametro di determinazione del costo medio del lavoro “i valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative”, così lasciando intendere che il costo della manodopera, ed il concetto stesso di manodopera, debbano riferirsi solo ai rapporti di lavoro subordinato per la disciplina dei quali soltanto si applicano i CCNL (l’unica forma di lavoro, peraltro, in cui si può a rigore parlare di “datore” e non di “committente”, come nel caso del lavoro autonomo ex art. 2222 c.c.).

CRITERIO MERAMENTE QUANTITATIVO: LA COMMISSIONE NON PUO' VALUTARE LA CREDIBILITA' DELL'OFFERTA

Oppone il ricorrente che appare inverosimile che i due concorrenti potessero effettivamente mettere a disposizione della Stazione appaltante un numero così ingente di personale, pari all’intero personale in forza ai raggruppamenti interessati.

La censura per come sopra riportata appare apoditticamente affidata ai non dimostrati giudizi di inverosimiglianza e non credibilità inidonei a scalfire l’esito finale del punteggio attribuito per l’offerta tecnica ai due Raggruppamenti controinteressati.

L’assegnazione del punteggio secondo il criterio 2.6 “Numero di addetti da destinare ai servizi a richiesta” è stata effettuata dalla Commissione di gara applicando la formula prevista dal Disciplinare.

Ne emerge che la Commissione giudicatrice non aveva alcuna possibilità di distorcere il criterio quantitativo da applicare, a meno che non vi fosse un errore numerico nel calcolo della formula, circostanza questa non provata dalla ricorrente.

Pure con recente giurisprudenza del Consiglio di Stato viene ribadito che “Pertanto alla fattispecie de qua può applicarsi il costante orientamento giurisprudenziale secondo il quale “nelle gare pubbliche il punteggio numerico assegnato ai vari elementi di valutazione dell'offerta integra di per sé una sufficiente motivazione, allorché siano prefissati con chiarezza ed adeguato grado di dettaglio i criteri in base ai quali la Commissione deve esprimere il proprio apprezzamento” (ex plurimis Cons. Stato, sez. V, 18 aprile 2024, n. 3518; 14 giugno 2023, n. 5854; sez. III, 12 ottobre 2023, n. 8893; sez. V, 12 maggio 2016, n. 1889).” C. Stato, sezione V, 18 dicembre 2024, n. 10195 e nel caso in esame, proprio la circostanza sopra descritta secondo cui la Guida alla redazione dell’offerta tecnica” abbia assegnato al criterio 2.6 ben quattro formule matematiche in relazione alla “tipologia/qualifica della risorsa impiegata” e “tipo di servizio da svolgere” confluenti in quella finale, in sostanza cinque formule matematiche, consente di rigettare in pieno la censura proposta e con essa l’intero ricorso.

COSTI DELLA MANODOPERA INFERIORI A QUELLI INDICATI DALLA S.A.: L'OFFERTA NON E' ESCLUSA MA VA VERIFICATA L'ANOMALIA (108 - 110)

Secondo l'orientamento dell'Autorità e della giurisprudenza, gli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023 si interpretano nel senso che per l'operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l'esclusione dalla gara, ma l'assoggettamento della sua offerta alla verifica dell'anomalia: in quella sede l'operatore economico avrà l'onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali (TAR Toscana, Sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120; cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 19 novembre 2024, n. 9255; sulla stessa linea, cfr. delibera ANAC 15 novembre 2023, n. 528). Tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera con la libertà di iniziativa economica e d'impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell'operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l'importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Solo seguendo tale impostazione si spiega anche l'obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 d.lgs. n. 36 del 2023), previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell'anomalia

CRITERIO DELL'OEPV: E' LEGITTIMO ASSEGNARE AL PREZZO UN PUNTEGGIO PARTICOLARMENTE BASSO O NULLO (108.4)

E' rimessa alla stazione appaltante l'individuazione (anche) del tetto massimo per il punteggio economico nell'ambito dell'oepv, in relazione alle caratteristiche specifiche del singolo appalto. Tale discrezionalità deve comunque essere esercitata nel rispetto dei principi fissati nel comma 4 dell'art. 108 del Codice sopra richiamato, secondo il quale gli elementi di valutazione dell'oepv individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, devono essere finalizzati a valorizzare la qualità dell'offerta e devono essere tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici della stessa. Principio dal quale sembrerebbe derivare l'impossibilità, per la stazione appaltante, di attribuire all'elemento economico (relativo al prezzo offerto) un ruolo preponderante rispetto ai profili tecnici nell'ambito dell'offerta stessa. il nuovo Codice con riguardo alla valutazione dell'offerta tecnica, nell'ambito dell'oepv individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, analogamente a quanto previsto dal previgente art. 95 del d.lgs. 50/2016, stabilisce che la lex specialis deve valorizzare gli elementi qualitativi dell'offerta e individuare criteri che consentano un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici In altri termini, non dovrebbero essere oggetto di valutazione i requisiti di partecipazione che, per definizione, sono posseduti da tutti i concorrenti, o le condizioni minime incluso il prezzo con cui lavori, servizi 0 forniture devono essere realizzati; si dovrebbe attribuire un punteggio positivo solo a miglioramenti effettivi rispetto a quanto previsto a base di gara (cfr. ANAC Delibera n. 219 del 23.4.2024 -AG 2/2024).

Vale altresì ricordare anche " il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui la scelta operata dall'amministrazione appaltante, in una procedura di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, relativamente ai criteri di valutazione delle offerte è espressione dell'ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l'interesse pubblico; come tale è sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità solo allorché sia macroscopicamente illogica, irragionevole ed irrazionale ed i criteri non siano trasparenti ed intellegibill' (Cons. Stato, V, 30 aprile 2018, n. 2602; III, 2 maggio 2016, n. 1661; V,18 giugno 2015, n. 3105).

Peraltro ai sensi dell'art. 108, CO. 4 è previsto per l'offerta economica solo un eventuale limite massimo, ma non quello minimo e che invece nel successivo CO. 5 è fatta salva la possibilità per le stazioni appaltanti di impostare la procedura dell'OEPV solo sulla base dei criteri qualitativi;

Poiché nel caso di specie il criterio quantitativo assume una valenza sicuramente marginale, si deve ritenere che il criterio, in questa sede contestato, è finalizzato a attribuire importanza centrale alle componenti qualitative dell'offerta, situazione che appare giustificata in un appalto in cui la qualità dei prodotti offerti, i processi di approvvigionamento, il sistema organizzativo di produzione, ecc. sono sicuramente rilevante (trattandosi di servizio di refezione scolastica per un quinquennio), come quello oggetto di controversia, e coerente, peraltro, alla ratio della previsione normativa di riferimento che sancisce un'evidente preferenza nell'OEPV alla valutazione qualitativa dell'offerta stessa. Tali osservazioni inoltre appaiono conformi anche alle indicazioni delle Linee Guida n. 2 (che sebbene riferite alla disciplina previgente, possono essere tuttavia pacificamente a adottate in via ermeneutica al caso di specie) in cui viene prevista e fatta salva la possibilità di "assegnare al prezzo un punteggio particolarmente basso (o nullo)".

Le precedenti osservazioni sono state recentemente ribadite dalla scrivente Autorità secondo cui "Visto che la normativa in tema di offerta economicamente più vantaggiosa è volta ad assicurare la sicura preponderanza degli elementi tecnici dell'offerta, la ponderazione operata dall'amministrazione, ancorché fortemente sbilanciata a favore della componente tecnico-qualitativa, costituisce il frutto di una valutazione ampiamente discrezionale, che, essendo in linea con il chiaro favor legislativo per gli elementi qualitativi dell'offerta, appare immune da censure di manifesta illogicità 0 irragionevolezza" (cfr. Anac Delibera n. 346 del 9.9.2025).

RIBASSO ESTREMO: E' ILLEGITTIMA L'OMESSA VERIFICA DELLA SOSTENIBILITA' DELL'OFFERTA (110.1)

E' pur vero che la decisione della stazione appaltante di procedere alla verifica di anomalia dell’offerta, laddove nulla prevede sul punto la lex specialis di gara, rientra nelle valutazioni di ordine tecnico-discrezionale della medesima e che tale scelta quindi risulta sindacabile e dunque censurabile solo in caso di evidenti e macroscopici vizi di incongruenza, illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza (cfr. tra le altre Cons. Stato, V, n.2612 del 2025).

Tuttavia nel caso di specie tali limiti di censurabilità e sindacabilità appaiono travalicati, tenuto conto dell’unico criterio di aggiudicazione del minor prezzo nonché del nettissimo ribasso offerto dall’aggiudicataria (corrispondente all'87%), che riduce ai minimi termini e quasi annulla la base d’asta, a fronte poi dell’interesse pubblico da perseguire, ex art.110, comma 1 del D.Lgs. n.36 del 2023, della sostenibilità della migliore offerta (cfr. in ultimo Cons. Stato, V, n.5600 del 2025).

Ne consegue quindi l’annullamento dell’atto di aggiudicazione impugnato.

CERTIFICAZIONE PARITA' DI GENERE E RAPPORTO DEL PERSONALE - NON SONO EQUIVALENTI

Il Collegio ritiene, tuttavia, che è da escludere una “equipollenza” tra la certificazione della parità di genere e il rapporto biennale sulla situazione del personale, trattandosi di documenti differenti, sebbene complementari (poiché, se utilizzati insieme, possono potenziare l’impegno delle aziende verso la parità di genere);

- infatti, come evidenziato da parte ricorrente, il rapporto biennale sulla situazione del personale non è rilasciato da un ente certificatore accreditato, ma è formato dalla stessa azienda con l’obiettivo di fornire un quadro statistico sulla situazione occupazionale di uomini e donne; si tratta, in altri termini, dell’adempimento ad un obbligo informativo previsto per le aziende pubbliche e private con più di cinquanta dipendenti nel proprio organico, che non sostituisce la certificazione, limitandosi a offrire una “fotografia” dettagliata della situazione attuale dell’azienda e degli eventuali progressi compiuti;

- né risulta che la ditta in sede di offerta abbia dimostrato (e la commissione di valutazione abbia verificato) che la propria organizzazione aziendale ed i processi in essa attuati soddisfino i requisiti richiesti per ottenere la certificazione della parità di genere;

- pertanto, il punteggio premiale assegnato all’offerta è illegittimo, in quanto attribuito in contrasto con la disciplina della lex specialis.

REDAZIONE DELL'OFFERTA: VANNO INDICATI GLI ONERI AZIENDALI PER LA SICUREZZA CHE NON SONO MODIFICABILI IN SEDE DI VERIFICA (108.9 - 110)

La responsabilizzazione dell’operatore economico nella fase di predisposizione della propria offerta economica – laddove quest’ultimo è chiamato a indicare, a pena di esclusione, “...i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale” (art. 108, comma 9, D.lgs. 36/2023) – costituisce, peraltro, una plastica applicazione del principio-guida della fiducia, introdotto dall’art. 2 del D.lgs. n. 36/2023, il quale è da intendersi rivolto non solo nei confronti dell'Amministrazione, ma anche degli operatori economici privati i quali devono collaborare per il buon esito dell'affidamento (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 24 giugno 2025, n. 2022; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 12 dicembre 2023, n. 3738).

Allorquando la stazione appaltante, analizzata l’offerta economica presentata da un’impresa partecipante alla gara, decida, nell’esercizio della propria discrezionalità, di richiedere all’operatore economico le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, secondo quanto previsto dall’art. 110 del D.lgs. 36/2023, la possibile modifica dell’offerta in sede di giustificazioni delle singole voci di costo – la quale è generalmente ammessa in giurisprudenza non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche allo scopo di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, a condizione che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori (così, tra le tante, Cons,. Stato, V, 16 marzo 2020, n. 1873) – incontra il limite della revisione della voce degli oneri di sicurezza aziendale, che, quale elemento costitutivo dell’offerta, esige una separata identificabilità ed una rigida inalterabilità, a presidio degli interessi pubblici sottesi alla relativa disciplina legislativa (Cons. Stato, sez. V, 25 luglio 2025, n. 6641; Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2024, n. 1677; Cons. Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2020, n. 7943; Cons. Stato, sez. V, 24 aprile 2017, n. 1896). Diversamente opinando, infatti, “...si perverrebbe all'inaccettabile conseguenza di consentire un'indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell'offerta economica (nella fase del controllo dell'anomalia), con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, il che si porrebbe in contrasto con le esigenze conoscitive, da parte della stazione appaltante, della sua struttura di costi, e, segnatamente, degli interessi sottesi alla specifica individuazione degli oneri di sicurezza aziendale (...), che resterebbero in tal modo irrimediabilmente vanificati” (Cons. Stato, sez. V, 25 luglio 2025, n. 6641).

RIBASSO VA FATTO SULLA BASE D'ASTA COMPRENSIVA DEI COSTI DELLA MANODOPERA - FACOLTA' DELL'OE DI INDICARE UN VALORE DELLA MANODOPERA DIVERSO (41.14)

Ai sensi dell’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023, per quanto di interesse in questa sede:

- “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera”;

- “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso”;

- “Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce quindi l’obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell’importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall’operatore per definire l’importo contrattuale (“l’importo a base di gara -ai sensi del primo periodo - comprende anche i costi della manodopera”, così Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712, 29 aprile 2025 n. 3611, 19 novembre 2024 n. 9255 e 9 giungo 2023 n. 5665).

La conseguenza è che:

- il ribasso è calcolato sull’importo complessivo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera;

- i costi della manodopera sono indicati separatamente dalla stazione appaltante.

L’obbligo della stazione appaltante di indicare separatamente i costi della manodopera convive quindi con un importo ribassabile che li comprende.

L’indicazione separata dei costi della manodopera è volta a “imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa”, rafforzando la tutela della manodopera e a “fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712).

Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire allo stesso di comunicare alla stazione appaltante, sin dalla presentazione dell’offerta, se intende applicare il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta (se capienti).

Risulta quindi confermata, anche per tale via, la tutela che il d. lgs. n. 36 del 2023 intende assicurare alla manodopera, atteso che il concorrente è tenuto a valutare ex ante i relativi costi e a predeterminarli, assumendosi la responsabilità della scelta.

Ne deriva che l’operatore economico, fermo restando che la percentuale di ribasso va calcolata sull’intero importo a base d’asta, comprensivo del costo della manodopera, può decidere di offrire un costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante, dovendo, in tal caso, giustificarne i razionali, ma non è tenuto a farlo se non osta il tenore della legge di gara, considerando anche l’importo complessivo a base d’asta e la composizione dello stesso.

OFFERTA DIFFORME DALLE PRESCRIZIONI DEL DISCIPLINARE: VA ESCLUSA (108.4)

La indicazione in sede di offerta di un valore del c.d. totale degli addetti inferiore a quanto indicato nella documentazione di gara rappresenti un'evidente ipotesi di offerta in contrasto con le prescrizioni della lex specialis, laddove il summenzionato art. 16 del disciplinare consente esplicitamente che al contenuto minimo dell'offerta possano essere accompagnate solo "varianti migliorative" e non modifiche alle "caratteristiche minime fissate nei documenti di gara" ferme restando "le attività già previste e descritte nel CSA".

Peraltro, la riduzione del contingente minimo di personale impegnato ha anche evidenti ricadute sui costi del personale che, stante il numero inferiore degli addetti, saranno inevitabilmente inferiori con ripercussioni anche sulla par condicio nel confronto concorrenziale.

Tali rilievi risultano peraltro coerenti anche alle indicazioni già espresse dalla scrivente Autorità, secondo cui "la difformità tra offerta e prescrizioni del capitolato impone alla stazione appaltante di escludere l'offerente dalla procedura di gara, senza che rilevi la circostanza che la lex specialis non commini espressamente la sanzione espulsiva per l'offerta che presenti caratteristiche difformi da quelle richieste (in tal senso, di recente, cfr. Cons. St., sez. V, 25 luglio 2019, n. 5260, nel solco di un orientamento costante e consolidato)' (cfr. ANAC delibera n. 580 del 13.12.2023). Tale orientamento, sebbene riferito alla previgente disciplina codicistica, tuttavia, può ritenersi pacificamente applicabile anche alla fattispecie in esame;

OFFERTA CHE PREVEDE L'UTILIZZO DELL'I.A.: VALUTAZIONE RIMESSA ALLA DISCREZIONALITA' DELLA P.A. (108)

Il terzo mezzo è diretto a contestare l’inattendibilità delle valutazioni (e dei conseguenti punteggi) espresse dalla stazione appaltante in relazione all’utilizzo, da parte di D., di strumenti di intelligenza artificiale, non essendo le tecnologie di IA indicate dall’aggiudicataria in grado di effettuare le operazioni indicate, come confermato dal parere allegato agli atti del giudizio di primo grado.

Anche questa censura è infondata, innanzitutto, perché sottintende una non consentita sostituzione del convincimento opinabile e personale dell’appellante rispetto all’attribuzione dei punteggi effettuata dalla Commissione giudicatrice, nell’esercizio del proprio potere tecnico-discrezionale. Inoltre, la valutazione ottenuta da D. non appare eccessiva o abnorme, come ritenuto dall’appellante, la quale ha in effetti considerato solo alcuni aspetti dell’offerta di D., in particolare legati all’utilizzo dell’IA, senza considerare, tuttavia, che la Commissione ha attribuito i punteggi prendendo in considerazione plurimi elementi e non solo l’utilizzo dell’intelligenza artificiale.

FORNITURE CON POSA IN OPERA: VANNO INDICATI I COSTI DELLA MANODOPERA (108.9)

Ai sensi dell'art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023, "Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Le uniche deroghe a tale obbligo sono quelle previste dalla stessa disposizione (forniture senza posa in opera, servizi di natura intellettuale), sempre che non si configuri l'ipotesi della materiale impossibilità di assolvere gli obblighi dichiarativi, nel qual caso la sanzione espulsiva non opera, con conseguente possibilità di regolarizzare l'offerta con il soccorso istruttorio (Corte di giustizia UE, sez. IX, n. 309/2019; Consiglio di Stato, sez. III, n. 3000/2024);

Con riferimento al concetto di "impossibilità materiale", si impone un'interpretazione restrittiva delle ipotesi derogatorie, limitate solamente ai casi in cui nessun operatore abbia avuto la possibilità di inserire, nell'offerta, tali costi (Consiglio di Stato, sez. III, n. 1974/2020; T.A.R. Catania - sez. I, n. 1071/2024);

quanto alla distinzione tra fornitura “senza posa in opera” e “con posa in opera” (rilevante ai fini dell’applicazione della causa di esclusione di cui all’art. 108 citato), la giurisprudenza amministrativa ha individuato, quale criterio discretivo, la fruibilità o meno, da parte del destinatario, dei beni oggetto della fornitura senza intermediazioni ulteriori rispetto alla mera consegna del bene, nel senso che, laddove si rendano necessarie attività ulteriori – strumentali, accessorie e secondarie per loro natura – l’appalto si configura come fornitura con posa in opera (Consiglio di Stato, sez. III, n. 4764/2020; n. 1974/2020; n. 170/2020) e tanto va valutato tenendo conto dell’oggetto specifico dell’appalto e delle previsioni contenute nella lex specialis.

Nel caso in esame, ad avviso della Sezione, l’appalto ha ad oggetto una fornitura “con posa in opera” poiché vengono in rilievo attività prestazionali ulteriori rispetto alla mera fornitura dei macchinari i quali non possono prescindere dall’utilizzo di manodopera, in quanto improntata ad assistere l’amministrazione aggiudicatrice sul piano tecnico-operativo e manutentivo;

COSTI DELLA MANODOPERA NELL'OFFERTA: DEVE RIGUARDARE SOLO IL PERSONALE IMPIEGATO STABILMENTE NELLA COMMESSA (108.9)

L'obbligatoria indicazione dei costi della manodopera, all'interno dell'offerta, si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell'offerta per la specifica commessa; non, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all'offerta da presentare per il singolo appalto (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18 agosto 2023, n. 7815, con richiamo a Cons. Stato, sez. V, 3 novembre 2020 n. 6786; Id., sez. III, 26 ottobre 2020 n. 6530).

VALUTAZIONE OFFERTE: RIENTRA NELLA DISCREZIONALITA' DELLA S.A. (108)

La valutazione dell’offerta tecnica dei partecipanti alle gare pubbliche – sia per quanto riguarda la rispondenza della stessa alla lex specialis sia con riferimento all’attribuzione del punteggio tecnico – costituisce manifestazione della discrezionalità da riconoscersi alle stazioni appaltanti, le cui decisioni possono essere censurate dal giudice amministrativo solo in caso di evidenti errori o di manifesta illogicità, non potendo il ricorrente pretendere di sostituire la propria personale ed opinabile valutazione a quella svolta dalla commissione di gara (si veda sul punto, fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 4721 del 2022: «Preliminarmente il Collegio ricorda, con riferimento alla valutazione, in sede di gara, dell’offerta tecnica effettuata dalla Commissione attraverso l'espressione di giudizi e l'attribuzione di punteggi, che a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, il giudizio espresso costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica, sì da rendere detta valutazione insindacabile, salvo che sia affetta da manifesta illogicità»).

CERTIFICAZIONE DELLA PARITA' DI GENERE: L'ASSENZA DI APPOSITA PREVISIONE NON BASTA PER ANNULLARE LA GARA SE NON SI DIMOSTRANO LE MAGGIORI CHANCES DI AGGIUDICAZIONE (108.7)

Avuta notizia dell’esito della gara, parte ricorrente ne ha chiesto l’annullamento in autotutela, sulla scorta del rilievo che la lex specialis, in asserita violazione dell’art. 108, comma 7, del D.lgs. n. 36/2023, non prevedeva l’attribuzione di un maggior punteggio in favore delle imprese che adottano politiche tese a promuovere la parità di genere.

Atteso che tutti i concorrenti alla gara sarebbero in possesso della certificazione sulla parità di genere l’Amministrazione ha respinto tale istanza, ed ha poi provveduto ad adottare il citato provvedimento di aggiudicazione del 19 settembre 2025.

Per chiedere l’annullamento di tale provvedimento e degli altri atti della procedura di gara è quindi insorta la ricorrente con il ricorso in epigrafe.

Denunzia in somma sintesi parte ricorrente l’illegittimità dei provvedimenti in questa sede impugnati, stante che le regole di gara, in violazione dell’art. 108, comma 7, del D.lgs. n. 36/20236 non prevedevano un criterio premiale volto a promuovere la parità di genere. In sostanza, la ricorrente si duole della mancata previsione di un maggior punteggio da attribuire alle ditte partecipanti in possesso della certificazione della certificazione della parità di genere di cui all'articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna (decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198).

L’eccezione è infondata atteso che, a parere del Collegio, l’illegittimità di cui si duole la ricorrente non costituiva comunque un elemento in grado di impedire a monte agli operatori di partecipare alla procedura di gara o di formulare compiutamente la propria offerta, implicando piuttosto un mero diverso svolgimento della procedura: ne discende che, nell’odierna vicenda di causa, non è possibile ravvisare una carenza della disciplina di gara dagli effetti autenticamente “escludenti”, che avrebbe comportato per la ricorrente l’onere di impugnare la lex specialis all’atto della sua pubblicazione o, comunque, in un momento antecedente rispetto all’intervenuta aggiudicazione della gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 14 ottobre 2022, n. 8773, con riguardo alla materia dei criteri ambientali minimi).

Il Collegio reputa invece fondata l’eccezione, come precisata con la memoria del 3 ottobre 2025, con cui la difesa erariale sostiene l’inammissibilità del ricorso all’esame stante, per un verso, che il mancato inserimento, fra i criteri premiali, della certificazione sulla parità di genere, non ha prodotto in concreto alcun pregiudizio alla parte ricorrente e, per altro verso, che l’indicato interesse strumentale alla caducazione dell’intera gara ed alla sua riedizione non è stato supportato da ragionevoli possibilità di ottenere l’utilità richiesta.

In altri termini, se è vero che il ricorrente può trarre un vantaggio dall’annullamento del bando e conseguentemente di tutta la procedura, in quanto la sua eventuale riedizione gli offrirebbe una nuova possibilità di aggiudicazione, tuttavia la mancata allegazione circa le maggiori chanches di aggiudicazione che la legittimità del bando avrebbe comportato rende tale vantaggio del tutto astratto, in quanto meramente ipotetico e, cioè, incerto. Invero, l’impugnazione di un bando di gara, che non abbia impedito al ricorrente la partecipazione esige l’individuazione del pregiudizio derivato al concorrente dall’illegittimità dedotta, atteso che, in mancanza, la mera riedizione della gara, non essendo accompagnata dall’effettivo aumento delle possibilità di aggiudicazione, si traduce in un vantaggio meramente ipotetico dunque, come detto, incerto, per cui l’interesse ad agire difetta del requisito della concretezza (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez. V, 16 maggio 2025, n. 4196).

VALUTAZIONE DELLE OFFERTE: ESPRESSIONE DI DISCREZIONALITA' TECNICA

Va riaffermato il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo cui «Nell’ambito di una procedura ad evidenza pubblica la valutazione delle offerte, nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della Commissione giudicatrice rientrano nella “discrezionalità tecnica” riconosciutale dal legislatore con la conseguenza che fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica, di norma devono ritenersi inammissibili le censure che riguardano il merito di valutazioni per loro natura opinabili, poiché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutorio al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 del D. Lgs. n. 104/2010» (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 15 marzo 2022, n. 1797), giacché «la “sottofase di valutazione delle offerte tecniche […] si compendia nell’apprezzamento, massima espressione della discrezionalità tecnica, degli elementi tecnici delle singole offerte e nell’attribuzione dei relativi punteggi sulla base dei pesi e punteggi appositamente indicati» (Cons. Stato, Sez. III, 3 febbraio 2017, n. 475; Id., 6 ottobre 2023, n. 8721; v. anche TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 24 gennaio 2023, n. 116);

CLAUSOLE CHE IMPONGONO UNA MASSIMA SOGLIA DI RIBASSO: ILLEGITTIME (110)

È fondata la censura appuntata sull’illegittimità del limite al ribasso contenuto nel paragrafo 3.3 del Disciplinare, a mente del quale “non sono altresì ammesse offerte che prevedono un margine d’Agenzia su base oraria: - inferiore a Euro 0,60 – IVA esclusa - superiore a Euro 1,00 – IVA esclusa”.

Per condivisibile ricostruzione giurisprudenziale, maturata sotto la vigenza dei previgenti codici dei contratti pubblici ma di perdurante attualità, clausole di tal fatta introducono un’inammissibile limite alla libertà degli operatori economici di formulare una proposta economica sulla base delle proprie capacità organizzative e imprenditoriali, pregiudicando, sino di fatto ad annullarlo, il confronto concorrenziale sull’elemento prezzo. Risultano, pertanto, in patente contrasto con i principi di tutela della concorrenza e della libertà di iniziativa economica sanciti, in materia di appalti, a livello euro-unitario e nazionale (Cons. Stato, V, 28.6.2016 n. 2912).

La limitazione introdotta con l’avversata clausola della lex specialis, non può, poi, trovare giustificazione neppure nell’esigenza di garantire la sostenibilità dell’offerta, atteso che tale finalità deve essere perseguita attraverso lo strumento tipico all’uopo predisposto dal legislatore, che prevede, all’esito dell’espletamento del subprocedimento di cui all’art. 110 del d. lgs. 36/2023, l’esclusione dalla gara delle offerte risultate anormalmente basse.

Corrobora le superiori considerazioni l’orientamento dell’Autorità nazionale anticorruzione citato nel ricorso (Delibera n. 278 del 14.6.2022), chiaramente nel senso dell’illegittimità delle clausole impositive di una massima soglia di ribasso.

Alla luce delle considerazioni espresse, la clausola contestata è illegittima.

Assorbiti i profili non esaminati il ricorso deve essere accolto sulla base della fondatezza del secondo nucleo censorio (paragrafo A.2), con conseguente annullamento dell’impugnato disciplinare di gara e travolgimento dell’intera procedura.

IL CRITERIO DEL PREZZO PIU' BASSO NON FA VENIR MENO IL PRINCIPIO DI EQUIVALENZA (108)

Il Collegio, in particolare, aderisce all’orientamento secondo cui “Il principio di equivalenza non può essere escluso, in via generale, dall'adozione del criterio del prezzo più basso, poiché il significato sostanziale che permea l'intera disciplina dell'evidenza pubblica [...] consistente non solo nella massima partecipazione dei concorrenti, ma anche e soprattutto, attraverso questa, nel conseguimento di un bene (prodotto o servizio), da parte della stazione appaltante, che tecnicamente soddisfi nel miglior modo possibile, proprio per la più ampia offerta consentita dal favor partecipationis, le esigenze della collettività che sono affidate alla cura dell'amministrazione, riguarda anche questo tipo di procedure. [...] Riconoscere che vi possano essere, anche in esse, prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste dall'amministrazione e, quindi, capaci di soddisfare le esigenze che giustificano l'indizione della gara, ampliando la platea dei concorrenti, costituisce non solo corretta applicazione del favor partecipationis, ma anche e soprattutto legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell'amministrazione” (Cons. Stato, sez. III, 3 dicembre 2015, n. 5494).

Tale impostazione, sebbene sorta nella vigenza del precedente Codice degli appalti (D.lgs. 50/2016), deve considerarsi attuale e – per certi versi – risulta anche rinvigorita alla luce delle disposizioni del nuovo Codice (D.lgs. 36/2023), le cui regole, ispirate dalla matrice funzionalistica permeata dal principio del risultato e dal correlato principio della fiducia, devono essere interpretate nel senso di favorire il “...perseguimento del fine ultimo della procedura concorsuale, che consiste nella tempestiva aggiudicazione alla migliore offerta nel rispetto della par condicio” (Consiglio di Stato, sez. V, 18 aprile 2025, n. 3411), consentendo pertanto alle amministrazioni di modulare le procedure di gara in modo da raggiungere, nel rispetto della concorrenza e del principio del favor partecipationis, il miglior risultato possibile ai fini della tutela dell’interesse pubblico sotteso alla gara.

CRITERIO DEL PREZZO PIU' BASSO: ADEGUATO QUANDO LA S.A. PREDETERMINA IN MODO PRECISO L'OGGETTO DEL CONTRATTO (108)

La scelta di adottare il criterio del prezzo più basso non appare manifestamente illogica o arbitraria, dal momento che le caratteristiche dell'abbigliamento ad alta visibilità e dei DPI oggetto della fornitura, necessari ai fini del rispetto della normativa sulla salute e sicurezza dei lavoratori, devono presentare, necessariamente, dettagliate caratteristiche conformi agli standard dettati dalla normativa di settore, ritenute sufficienti a garantire la qualità richiesta.

Occorre peraltro ribadire che il principio di equivalenza, applicabile indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara, richiede una valutazione di omogeneità funzionale tra soluzioni, prodotti o dispositivi tecnici, con il limite della difformità del bene (Cons. Stato, n. 5258/2019 cit.).

la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. III, 13 marzo 2018, n. .1609) che ha osservato come il criterio del prezzo più basso sia «circoscritto alle procedure per l'affidamento di forniture o di servizi che sono, per loro natura, strettamente vincolate a precisi ed inderogabili standard tecnici o contrattuali, e per le quali non vi è alcuna reale necessità di far luogo all'acquisizione di offerte differenziate», nel qual caso «può prescindersi da una peculiare e comparativa valutazione della qualità dell'esecuzione, in quanto questa viene fissata inderogabilmente a priori dal committente nell'allegato tecnico». È stato anche sottolineato che «il criterio del prezzo più basso è adeguato quando l'oggetto del contratto abbia connotati di ordinarietà e sia caratterizzato da elevata standardizzazione in relazione alla diffusa presenza sul mercato di operatori in grado di offrire in condizioni analoghe il prodotto richiesto. In questo caso, la stazione appaltante, qualora sia in grado di predeterminare in modo sufficientemente preciso l'oggetto del contratto, può non avere interesse a valorizzare gli aspetti qualitativi dell'offerta, in quanto l'esecuzione del contratto secondo i mezzi, le modalità ed i tempi previsti nella documentazione di gara è già di per sé in grado di soddisfare nel modo migliore possibile l'esigenza dell'amministrazione (Cons. Stato, Sez. III, 18 dicembre 2018, n. 7131).

Altresì che la giurisprudenza più recente (T.A.R. Lazio, 26 febbraio 2025, n. 4221; T.A.R. Puglia, 2 ottobre 2024, n. 1032) ha ribadito che «il principio di equivalenza, quale canone immanente nelle procedure di gara, trova applicazione indipendentemente da espressi richiami negli atti di gara, in tutte le fasi della procedura di evidenza pubblica, e che la commissione di gara può effettuare la valutazione di equivalenza anche in forma implicita, ove dalla documentazione tecnica sia desumibile la rispondenza del prodotto al requisito previsto dalla lex specialis [...]. Il principio di equivalenza, vigente negli appalti pubblici, sottende una valutazione di omogeneità funzionale tra soluzioni, prodotti o dispositivi tecnici, ravvisabile ogni qual volta questi siano in grado di assolvere, in modo sostanzialmente analogo, alla finalità di impiego loro assegnata. Il principio trova il proprio limite nella difformità del bene 0 del servizio rispetto a quello descritto dalla lex specialis, ovvero quando venga a configurarsi una ipotesi di aliud pro alio non rimediabile (Cons. St., sez. V, 25 luglio 2019, n. 5258)».

CONTRATTO DI PPP: NON LEGITTIMA L'ATTRIBUZIONE DI ZERO PUNTI ALL'OFFERTA ECONOMICA (193)

La questione controversa riguarda la legittimità della previsione della lex specialis che assegna zero punti all'offerta economica, in una procedura per l'affidamento di una concessione mediante finanza di progetto, ai sensi dell'art. 193 del D.lgs. n. 36/2023.

Secondo consolidata giurisprudenza, "la scelta operata dall'amministrazione appaltante, in una procedura di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, relativamente ai criteri di valutazione delle offerte [...]è espressione dell'ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l'interesse pubblico; come tale è sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità solo allorché sia macroscopicamente illogica, irragionevole ed irrazionale ed i criteri non siano trasparenti ed intellegibill" (Cons. Stato, V, 30 aprile 2018, n. 2602; III, 2 maggio 2016, n. 1661; V,18 giugno 2015, n. 3105);

Nel rispetto dei suddetti limiti, la questione va risolta alla luce della specifica normativa che regola l'affidamento dei contratti di concessione mediante project financing nel nuovo Codice, nonché della peculiare natura dello strumento della finanza di progetto, nel quale (come di seguito precisato) l'aspetto relativo alla valutazione economico-finanziaria dell'operazione contrattuale assume un rilevo centrale.

L'art. 193 del Codice che, con riferimento alla finanza di progetto, prescrive l'obbligatorio utilizzo del criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo (comma 8), stabilendo che "I concorrenti, compreso il promotore e il proponente, in possesso dei requisiti soggettivi previsti dal bando, presentano un'offerta contenente il piano economico-finanziario asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione, le varianti migliorative al progetto di fattibilità tecnico economica e le eventuali modifiche allo schema di convenzione posti a base di gara, secondo gli indicatori previsti nel bando. Le offerte sono corredate delle garanzie di cui all'articolo 106" (comma 10). Il comma 11 di tale disposizione stabilisce, inoltre, che "L'ente concedente: a) prende in esame le offerte che sono pervenute nei termini indicati nel bando; b) redige una graduatoria e nomina aggiudicatario il soggetto che ha presentato la migliore offerta; c) pone in approvazione il successivo livello progettuale elaborato dall'aggiudicatario".

La finanza di progetto o project financing consiste in un'operazione complessa di finanziamento per la realizzazione e gestione di opere pubbliche o di pubblica utilità basata sul coinvolgimento di capitali privati, che parte dalla fase della progettazione (o anche da quella dell'iniziativa) fino a quella della gestione ed esecuzione. Tale operazione, da una parte, consente la realizzazione di opere pubbliche senza oneri finanziari per la P.A., attraverso la predisposizione del progetto di fattibilità e del piano economico-finanziario da parte di un promotore privato, e, dall'altra, implica l'operazione di finanziamento di una attività economica idonea ad assicurare all'operatore il recupero degli investimenti e dei costi sostenuti e a rappresentare una fonte di reddito. Elemento essenziale di tale strumento contrattuale, come di ogni operazione di PPP, è il trasferimento del rischio operativo derivante dallo sfruttamento economico dell'opera da parte dell'operatore economico (art. 174, comma 1, lett. d), del Codice); pertanto " il

PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità con riferimento agli operatori economici che partecipano alla gara deve essere valutata dall'Amministrazione" (Cons. Stato, sez. V, 13 giugno 2025, n. 5196).

Nel caso di affidamento di una concessione mediante finanza di progetto non si può prescindere dalla valutazione di adeguatezza, coerenza e sostenibilità economico-finanziaria dell'offerta, sotto il profilo dei ricavi attesi e dei relativi flussi di cassa in rapporto ai costi di produzione e di gestione (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 25 giugno 2010, n. 4084; Id. sez. V,10 febbraio 2020, n. 1005). Da ciò discende altresì la necessità che tale valutazione non sia fine a stessa, ovvero sterilizzata dalla impossibilità di attribuire un punteggio alla componente economica dell'offerta (sebbene secondo una percentuale individuata discrezionalmente dall'ente concedente).

RITENUTO che non sia compatibile con l'obbligo di utilizzare il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la decisione del Comune di attribuire un peso pari a zero all'offerta economica, rendendo radicalmente nulla ed irrilevante la sua valutazione da parte della Commissione giudicatrice.

La totale assenza di peso all'offerta economica non consente, in particolare, di valorizzare la componente economico-finanziaria dell'offerta e svilisce un elemento essenziale di tale contratto di PPP, rappresentato dal trasferimento del rischio operativo ed economico in capo all'operatore;

COSTO DELLA MANODOPERA: NON VA INDICATO ANCHE IL COSTO DEL PERSONALE DEL SUBAPPALTATORE (18 - 119)

Il disciplinare ha richiesto ai concorrenti di indicare sia il costo della manodopera riferito all’appalto, sia i costi della manodopera aziendali, ossia propri, senza considerare eventuali subappalti. L’offerta è risultata allineata alla stima dei costi operata dalla lex specialis.

Né si può ritenere che vi sia stata una sanatoria postuma dell’offerta economica, al di fuori del procedimento di verifica dell’anomalia, atteso che il procedimento di verifica della congruità del costo della manodopera è di competenza del RUP , il quale ha anche il compito di effettuare la verifica della regolarità delle offerte.

Nessuna modifica del prezzo offerto ai fini dell’aggiudicazione può essere rilevata, tenuto conto che la società C., come si è detto, ha indicato nell’offerta economica i costi della manodopera relativi alla realizzazione dell’intera commessa, pari alla stima effettuata dalla stazione appaltante, mentre il diverso importo di euro 600.000 è riferito ai costi della manodopera relativi al solo personale della società coinvolto nella esecuzione dell’appalto, che non tiene conto dei costi dei subappaltatori ricompresi nell’importo totale indicato nell’offerta economica

NON E' CONFIGURABILE UN DIVIETO ASSOLUTO DI COMMISTIONE TRA CRITERI SOGGETTIVI ED ELEMENTI OGGETTIVI DI VALUTAZIONE DELLE OFFERTE (108)

Per costante orientamento della giurisprudenza, nell'ambito delle procedure di affidamento da aggiudicarsi col criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, la scelta dei criteri di valutazione delle offerte operata dalla stazione appaltante, ivi compreso il peso da attribuire a singoli elementi, specificamente indicati nella lex specialis, è espressione dell'ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l'interesse pubblico, come tale sindacabile in sede di legittimità solo allorché sia manifestamente illogica, abnorme ed irragionevole e i criteri non siano trasparenti ed intellegibili (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 luglio 2021, n.

5513; Id., 13 novembre 2019, n. 7805; Id. sez. V, 30 aprile 2018, n. 2602; sul sindacato della discrezionalità tecnica cfr., ex multis, Delibere ANAC 26 marzo

2025, n. 117; n. 392 del 29 aprile 2020; n. 687 del 18 luglio 2018).

Sulla base delle previsioni dell'art. 108 del D.lgs. n. 36/2023, tenuto anche conto dell'art. 67 della direttiva 2014/24/UE (che contempla tra i possibili criteri di valutazione dell'o.e.p.v., anche taluni di natura soggettiva, come l"organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale incaricato di eseguire l'appalto"), "possono essere previsti nel bando di gara, elementi di valutazione dell'offerta tecnica di tipo soggettivo, qualora gli stessi consentano di apprezzare meglio il contenuto e l'affidabilità della stessa, purché il punteggio attribuito a tali criteri non incida in maniera rilevante sulla determinazione del punteggio complessivo dell'offerta medesima" (Delibera ANAC n. 219 del 23 aprile 2024, AG 2/2024).

Anche il Consiglio di Stato ha evidenziato che, nell'ambito della propria discrezionalità tecnica, la stazione appaltante può attribuire valore premiale anche a requisiti soggettivi dell'operatore economico, idonei a "illuminare" sulla qualità e affidabilità dell'offerta, non essendo configurabile, in termini generali, un divieto assoluto di commistione tra criteri soggettivi di partecipazione ed elementi oggettivi di valutazione delle offerte. Ciò è possibile alla duplice condizione che: i)vengano valorizzati aspetti dell'attività di impresa che possono effettivamente "illuminare" la qualità dell'offerta; ii) lo specifico punteggio assegnato, ai fini dell'aggiudicazione, per attività analoghe a quella dell'appalto, non incida in maniera rilevante sulla determinazione del punteggio complessivo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10256; Id., 17 febbraio 2022, n. 1186; Id., 20 giugno 2019, n. 4198; TAR Lazio, Roma, sez. III, 15 luglio 2024, n. 14366; Atto del Presidente ANAC del 26 luglio 2023, n. 1332; Delibera ANAC n. 426 del 2 maggio 2018, nonché recentemente Delibera ANAC n. 317 del 30 luglio 2025).

Nel caso in esame, la scelta della SA di premiare l'esperienza maturata dai concorrenti nella progettazione esecutiva e/o nella realizzazione di lavori analoghi a quelli oggetto di affidamento appare rispettosa della duplice condizione fissata dalla giurisprudenza e dai precedenti ANAC sopra richiamati.

COSTI DELLA MANODOPERA: VANNO INDICATI SEPARATAMENTE E NON SI POSSONO INSERIRE NELLE SPESE GENERALI (108.9)

Ad una attenta analisi di tali arresti giurisprudenziali, emerge come l’allocazione dei suddetti specifici costi della manodopera nella voce “Spese generali” è stata reputata non irragionevole dal giudice amministrativo anche in considerazione del fatto che si trattava di “costi generali” dell’operatore economico (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 7135/2019, cit., punto 3.1.1; Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 788/2020, cit., punto 7), in un caso addirittura non suscettibili di essere quantificati con esattezza ex ante, in quanto correlati ad urgenze non prevedibili e, in parte, connessi al costo di reperibilità dei lavoratori” (TAR Lazio, sez. III, 15 gennaio 2025, n. 666).

Posti questi principi, il Collegio ritiene di aderire alla giurisprudenza per la quale non sia possibile inserire i costi della mano d’opera all’interno delle spese generali.

Come precisato dalla sentenza n. 705/2025 del TAR Toscana “1.6 È noto che il D.lgs. n. 36 del 2023 ha previsto una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, sanzionando con l'esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del D.lgs. n. 36 del 2023).

L’art. 108 comma 9, infatti, prevede espressamente che “nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Detta disposizione, innovativa rispetto al codice previgente nella parte in cui prevede la sanzione dell’esclusione, è evidentemente diretta a consentire alla stazione appaltante un controllo più incisivo sui costi della manodopera e sul rispetto sul rispetto del CCNL.

In conformità a detta ratio alla base della disposizione sopra citata precedenti pronunce hanno avuto modo di precisare che non è possibile allocare tra le “spese generali”, nemmeno parzialmente, il costo della manodopera non esplicitamente e distintamente dichiarato con l’offerta presentata in sede di gara (Cons. Stato, Sez. V, 19/11/2024, n. 9254 e Cons. Stato, sez. V, sent. n. 6786 del 3 novembre 2020)”.

FAQ NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI (D.GLS. 36/23)

L'ANAC fornisce alcune risposte sulla disciplina di cui al d.lgs.. 36/23

SERVIZI DI NATURA INTELLETTUALE: NON RICORRE L'OBBLIGO DI INDICARE IL COSTO DELLA MANODOPERA (41 -108)

La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che il criterio distintivo per qualificare i servizi di natura prevalentemente intellettuale sia l'impossibilità di standardizzare le prestazioni e il carattere personalizzato delle soluzioni offerte (Cons. di Stato, sez. V, 21 maggio 2024, n. 4502) rispetto ai fabbisogni di servizio espressi dalla documentazione di gara e nella fase di definizione del piano di lavoro generale della fornitura.

In tale contesto, il fatto che servizi di siffatta natura siano prestati anche avvalendosi (nella erogazione d’un servizio di natura pur sempre intellettuale) della collaborazione di alcuni addetti non vale sic et simpliciter ad escluderne la natura intellettuale e dunque a rendere necessaria la indicazione di costi di manodopera (esclusa, appunto, per i servizi intellettuali), specie nel caso in cui, come quello in esame, neppure la lex specialis ha indicato il costo della manodopera.

PESO PREPONDERANTE AL CRITERIO DI PROSSIMITA' PER L'IMPIANTO DI GESTIONE DEI RIFIUTI: LEGITTIMO (108.4)

È indubbio infatti che, proprio nella logica della “valutazione ambientale effettiva”, rivesta un peso rilevante il costo ambientale della movimentazione dei rifiuti, soprattutto se la distanza dal centro di stoccaggio a quello di recupero è significativa: ciò non solo per le emissioni inquinanti dei mezzi pesanti, ma anche per l’aggravarsi del processo di putrescibilità derivante da un più prolungato stazionamento degli scarti alimentari nel centro di raccolta (conseguente alla inevitabile riduzione del numero di consegne settimanali) e, durante le operazioni di trasporto, nei cassoni degli autocarri. A tal riguardo, è doveroso evidenziare che l’impianto di destinazione della M. s.p.a. dista ben 179 km dal centro di stoccaggio, a fronte dei 51,6 km dell’impianto di B. s.p.a. e dei 72,6 km di quello di A. s.p.a. (cfr. doc. 7 di parte attrice). Una distanza considerevole che, comunque, ha permesso alla ricorrente di ottenere 14,41 punti in tutti e tre i lotti, a dimostrazione del fatto che la formula di calcolo del punteggio attribuibile al criterio della distanza non ha intaccato l’effettività del confronto concorrenziale.

Del resto, prova troppo l’affermazione della ricorrente per cui, se si considerano le emissioni generate dal trasporto della FORSU (5.6 kg CO2/ton FORSU per 100 km), “il vantaggio ambientale di un impianto di ultima generazione (ossia che recupera CO2) è sempre prevalente e cioè compensa interamente la CO2 emessa per il trasporto sino alla distanza di circa 2800 km, impiegando autocarri con emissioni pari alla media del circolante europeo”. Considerando come criteri di aggiudicazione soltanto le tecnologie offerte dall’impianto di recupero, verrebbe di fatto neutralizzato il principio di prossimità nella gestione della FORSU, con evidenti ricadute negative in materia di costi per il trasporto a carico della stazione appaltante e di regolare e tempestiva esecuzione del servizio (previsto in 2/3 carichi a settimana da una stazione di stoccaggio con capienza limitata).

Il peso preponderante assegnato al criterio di prossimità non contrasta con il principio di ragionevolezza poiché è volto a soddisfare l’interesse pubblico di ridurre al minimo gli ineliminabili rischi di carattere ambientale e sanitario derivanti dalla movimentazione dei rifiuti, oltreché i costi per il trasporto gravanti sulla Stazione appaltante.

La scelta discrezionale dei criteri di aggiudicazione operata dalla stazione appaltante non viola l’art. 108, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, secondo cui “l’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all'oggetto dell'appalto”. Detti aspetti, con specifico riguardo al trattamento dei rifiuti biodegradabili, sono invero tutti compendiati nel criterio volto a “limitarne il più possibile la movimentazione”.

PE - MAGGIORE ASSEGNAZIONE DEGLI APPALTI CON IL CRITERIO DEL MIGLIOR RAPPORTO QUALITA'-PREZZO

Risoluzione del Parlamento europeo del 9 settembre 2025 sugli appalti pubblici

(2024/2103(INI))

SERVIZI DI TRASPORTO - NUOVE REGOLE PER I CRITERI DI AGGIUDICAZIONE: SI APPLICA ESCLUSIVAMENTE OEPV (108.1.f-bis)

Misure urgenti per la riforma dell'esame di Stato del secondo ciclo di istruzione e per il regolare avvio dell'anno scolastico 2025/2026

Entrata in vigore del provvedimento: 10/09/2025

PUNTEGGIO NUMERICO: INTEGRA UNA MOTIVAZIONE SUFFICIENTE (108)

Il punteggio numerico, assegnato ai singoli elementi di valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, è idoneo ad integrare una motivazione sufficiente, purché siano prefissati con chiarezza i criteri di valutazione (Cons. Stato n. 279 del 2022).

Tanto più è dettagliata l'articolazione dei criteri e sub-criteri di valutazione, tanto più risulta esaustiva l'espressione del punteggio in forma numerica (Cons. Stato, sez. V, 20 settembre 2016, n. 3911)." (cfr. Cons. Stato sez. V, sent. del 14 giugno 2023, n. 5854).

IL CONCORRENTE NON E' TENUTO AD INDICARE NELL'OFFERTA I COSTI DELLA MANODOPERA DEL SUBAPPALTATORE (108.9 - 41.14)

È infondata la censura con cui parte ricorrente sostiene che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa perché non avrebbe dichiarato i costi della manodopera dei subappaltatori.

Nella recente sentenza n. 5580 del 27/6/2025, con cui è stata riformata la sentenza n. 1559/2024 del TAR qui adito, richiamata dalla ricorrente, il Consiglio di Stato ha infatti chiarito che “i costi di manodopera da indicare in appalto sono i costi propri dell’appaltatore (secondo l’art. 95 comma 10, del d.lgs. 50/2016 <<Nell'offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera>>) e, per quanto concerne il subappalto, lo svolgimento di una verifica di coerenza sulla manodopera può avere ad oggetto la manodopera del subappaltatore, ma tale costo non va indicato tra i costi di manodopera dell’appaltatore, e detta verifica viene svolta in sede di autorizzazione (così da evitare di rendere l’appalto una prognosi su costi sostenuti da altro soggetto, il subappaltatore, che potrà anche essere diverso e con diversi CCNL in corso di esecuzione, essendo venuto meno l’obbligo di indicazione nominativa in gara.

Del resto per quanto concerne i costi della manodopera del subappaltatore, l’obbligo della loro separata indicazione nell’offerta economica non è previsto in modo espresso a livello normativo dall’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 né il bando di gara presentava indicazioni cogenti in questo senso” (Cons. Stato, Sez. IV, 27-6-2025, n. 5580).

In sintesi l’operatore economico concorrente non deve dichiarare i costi della manodopera del subappaltatore in quanto in realtà “acquista dal subappaltatore un servizio di cui si limita a sostenere il costo – paga cioè un prezzo, non corrisponde una retribuzione - sicché le verifiche in ordine al rispetto della normativa a tutela dei lavoratori addetti a tali prestazioni non può che essere condotta direttamente a carico dei subappaltatori in sede di autorizzazione” (Cons. Stato, Sez. IV, 27-6-2025, n. 5580, cit.).

LE CERTIFICAZIONI AMMESSE VANNO SPECIFICATE IN MODO DETTAGLIATO (87 - II.5)

Con riferimento alla questione dedotta ed inerente la presunta genericità delle certificazioni ammesse, nonostante le ragioni addotte dalla stazione appaltante relative, come anticipato, alla estrema complessità nel predisporre un elenco esaustivo delle certificazioni potenzialmente utilizzabili in considerazione delle peculiarità tecniche sottese alla procedura, tale rilievo coglie nel segno, in quanto, malgrado la richiamata discrezionalità in materia, tuttavia questa non può spingersi fino ad attribuire un assoluto potere decisionale della commissione che potrebbe sfociare, seppur potenzialmente, in scelte arbitrarie, se non associate ad una puntuale predeterminazione dei parametri che dovranno guidare il giudizio sulle offerte in gara. Come precisato dall'art. 87 del d.lgs 36/2023 e soprattutto dall'all. II.5 al d.lgs 36/2023 "Le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici una relazione di prova o un certificato rilasciato da un organismo di valutazione di conformità quale mezzo di prova di conformità dell'offerta ai requisiti o ai criteri stabiliti nelle specifiche tecniche, ai criteri di aggiudicazione o alle condizioni relative all'esecuzione dell'appalto. Le stazioni appaltanti che richiedono la presentazione di certificati rilasciati da uno specifico organismo di valutazione della conformità accettano anche i certificati rilasciati da organismi di valutazione della conformità equivalentl'. In funzione di tali previsioni normative, chiaramente improntate ad un contenuto il più definito possibile della lex specialis, pare evidente che, più che la predisposizione di un mero elenco esemplificativo, che reca in sé il vizio della indeterminatezza, la lex specialis dovrebbe contenere una casistica delle certificazioni ammesse maggiormente dettagliata e rispondente alle precipue esigenze dell'affidamento, ancorché non completamente esaustiva, dando parimenti rilevanza al principio di equivalenza. Questo principio, infatti, secondo la giurisprudenza "permea l'intera disciplina dell'evidenza pubblica e trova applicazione anche in assenza di un'espressa previsione del bando di gara" (cfr. (T.A.R. Lazio, Sez. III, 23 maggio 2022, n. 6628) ed "è finalizzato a che la ponderata e fruttuosa scelta del miglior contraente non debba comportare ostacoli non giustificati da reali esigenze tecniche. Il precetto di equivalenza delle specifiche tecniche impone che i concorrenti possano sempre dimostrare che la loro proposta ottemperi in maniera equivalente allo standard prestazionale richiesto" (Cons. Stato, Sez. III, 17 agosto 2020, n. 5063).

CRITERI DI VALUTAZIONE DELLE OFFERTE: NON SONO CLAUSOLE IMMEDIATAMENTE ESCLUDENTI (108)

Per pacifico orientamento giurisprudenziale, i criteri di valutazione delle offerte, anche laddove affetti da vizi di manifesta illogicità o irragionevolezza, non rientrano nel novero delle cc.dd. clausole escludenti, in quanto non idonei ex se ad impedire la predisposizione e presentazione di un'offerta. La loro impugnazione è, dunque, rimessa all'atto finale e conclusivo della procedura di gara che ne abbia fatto applicazione (cd. Doppia impugnativa). Da tanto consegue che:

a) laddove l'istante non abbia presentato alcuna offerta in gara, non potrebbe ritenersi sussistente la legittimazione ad agire e l'interesse all'impugnazione dei suddetti criteri di valutazione delle offerte;

b) nel caso in cui, invece, l'istante abbia presentato un'offerta, andrebbe in ogni caso rilevata (prima dell'aggiudicazione) la carenza di interesse attuale alla pronuncia del parere.

Invero, la lesione lamentata risulta, allo stato, meramente virtuale e astratta, essendo rivolta a taluni criteri di attribuzione del punteggio premiale per elementi qualitativi la cui applicazione è ancora in predicato e i cui esiti applicativi sono attualmente imponderabili. In altri termini, l'interesse alla riformulazione e riedizione del bando di gara difetta, allo stato, dei caratteri della concretezza e attualità, dovendosi ritenere prevalente l'interesse all'aggiudicazione della procedura.

ONERI PER LA SICUREZZA: NON POSSONO ESSERE MODIFICATI IN SEDE DI GIUSTIFICATIVI MA POSSONO ESSERE AGGREGATI AD ALTRE SPESE (110)

Ciò che non è consentito è modificare in fase di giustificazioni l'importo relativo al costo della manodopera e agli oneri aziendali per la sicurezza, oppure correggere tali importi allocandoli in una voce che comprende anche altri costi da cui risulti poi difficile distinguerli formalmente (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, 5 giugno 2025, n. 4896), mentre nel caso in esame, la società aggiudicataria non ha effettuato alcuna modifica in aumento o diminuzione degli oneri per la sicurezza, ma li ha semplicemente aggregati nel modello di offerta economica nella voce "Spese varie", dopo averli in precedenza separatamente indicati, non risultando altro spazio in cui indicarli nuovamente in modo distinto nella successiva tabella riepilogativa.

CENTRO DI COTTURA COME CRITERIO PREMIALE : LA PA DEVE VALUTARE IL TITOLO DI GODIMENTO (108)

Nell'ambito di una gara indetta per l'affidamento del servizio di refezione scolastica in favore degli alunni frequentanti le scuole dell’infanzia statali e le scuole primarie statali cittadine per gli anni scolastici 2024/2025 e 2025/2026, la ricorrente -con l'impugnazione de qua- ha denunciato l’insussistenza di uno degli elementi premiali decisivi ai fini dell’aggiudicazione e segnatamente la disponibilità di un centro di cottura nell’ambito territoriale di 10 km.

A dispetto delle allegazioni svolte dalla Società appellante, è comprovata per tabulas la disponibilità giuridica del centro di cottura presso il Comune X per le esigenze dell’appalto de quo - disponibilità accordata con scrittura privata sottoscritta tra il Comune e l’impresa in data 20 febbraio 2023 e prodotta agli atti del giudizio di primo grado il 16 dicembre 2024. In base al tenore testuale dell’accordo, il Comune X “si impegna a garantire […] la continuità e la qualità del funzionamento per tutta la durata dell’appalto, di tale Centro abilitato alla produzione, cottura, confezionamento e distribuzione dei pasti destinati alla ristorazione collettiva” a fronte dell’impegno dell’impresa di organizzare un buffet culinario per almeno 200 persone in occasione di eventi indicati a discrezione dello stesso Comune.

Ad abundantiam giova rilevare che lo stesso Ente appaltante, nella fase di verifica dei requisiti di esecuzione, ha accertato che l’operatore economico aggiudicatario è in possesso nell’arco di 10 km dalla città anche di altri appalti – come quello presso il Comune Y -, quindi, dispone, all’occorrenza, anche di altri centri cottura idonei a garantire la durata biennale del servizio, laddove venisse meno la disponibilità del centro presso il Comune X dopo il mese di giugno 2025.

Da ultimo, i rilievi riguardanti il sottodimensionamento e l’assenza di autorizzazioni sanitarie restano mere illazioni indimostrate documentalmente giacché dal compendio versato in atti non è dato desumere il limite al volume dei pasti erogabili allegato dall’appellante.

L'O.E. PUO' SEMPRE DIMOSTRARE L'EQUIVALENZA DEL BENE OFFERTO IN GARA RISPETTO ALLE ESIGENZE DELLA STAZIONE APPALTANTE (108 - II.5)

Ai sensi dell’allegato II.5, parte II, lett. A, n. 7 e n. 8 del d.lgs. n. 36/2023, sostanzialmente riproduttivo del previgente art. 68 del d.lgs. n. 50/2016, l’offerente può dimostrare con qualsiasi mezzo appropriato che le soluzioni proposte ottemperano in maniera equivalente alle prestazioni, ai requisiti funzionali ed alle specifiche tecniche prescritti dal capitolato. Il principio di equivalenza permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica, in quanto la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi caratteristiche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità, buon andamento e libertà d’iniziativa economica e, dall’altro, al principio eurounitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle gare pubbliche, evitando un’irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici.

Secondo consolidato orientamento pretorio, nell’ambito di una procedura ad evidenza pubblica strutturata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nella quale è demandata alla valutazione tecnico-discrezionale della stazione appaltante l’individuazione della proposta che meglio soddisfa le esigenze rappresentate nella lex specialis, le caratteristiche minime stabilite nella documentazione di gara non debbono intendersi come vincolanti nel quomodo, ma soltanto quoad effectum, nel senso che le offerte sono ritenute rispettose della suddetta lex specialis laddove siano, comunque, capaci di conseguire il fine ultimo dell’affidamento. Ne deriva, sul piano applicativo, che la commissione di gara è tenuta ad operare una valutazione di omogeneità funzionale dei prodotti (o servizi) offerti dalle imprese concorrenti sulla base di criteri di conformità sostanziale, cioè verificando se siano in grado di assolvere in modo analogo alla finalità di impiego loro assegnata e, quindi, di soddisfare le esigenze dell’amministrazione committente (in argomento cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 24 aprile 2025, n. 3545; Cons. St., sez. III, 28 novembre 2023, n. 10210; Cons. St., sez. III, 6 settembre 2023, n. 8189; Cons. St., sez. III, 7 luglio 2021, n. 5169; Cons. St., sez. V, 25 marzo 2020, n. 2093; Cons. St., III, 29 marzo 2018, n. 2013; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-bis, 26 febbraio 2025, n. 4221; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 2 luglio 2021, n. 4583).

FACOLTA' DI NON AGGIUDICARE LA GARA: SINDACABILE SOLO SE ILLOGICA O IRRAGIONEVOLE (108.10)

Si rammenta, infatti, che la facoltà di non aggiudicare la gara (cui è sostanzialmente riconducibile la revoca della pre-aggiudicazione in precedenza disposta), assentita dall’art. 108, comma 10, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (“Le stazioni appaltanti possono decidere di non procedere all'aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all'oggetto del contratto. ...”), rientra – come affermato dalla giurisprudenza formatasi in vigenza di (pressoché) analoghe norme contenute nei precedenti Codici dei contratti – nei poteri ampiamente discrezionali della stazione appaltante stessa e risponde ad un’immanente valutazione dell’interesse pubblico, che trova fondamento nel principio generale di buon andamento, che impegna le Pubbliche Amministrazioni all’adozione di atti quanto più possibile coerenti e proporzionali alle esigenze effettive di provvista per i loro compiti (cfr. TAR Veneto, sez. I, 7 gennaio 2019, n. 20; Cons. Stato, sez. V, 27 novembre 2018, n. 6725; Cons. Stato, Sez. V, 25 novembre 2009 n. 1986; Sez. IV, 31 maggio 2007 n. 2838). Dipende, infatti, da una negativa valutazione delle offerte presentate (o dell’unica offerta presentata) che, pur rispondendo formalmente ai requisiti previsti dalla lex specialis di gara, non sono ritenute dall’organo decidente idonee a soddisfare gli obiettivi perseguiti con la gara (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 18 luglio 2017, n. 3553; Cons. Stato, sez. V, 28 luglio 2015, n. 3721; Cons. Stato, sez. III, 16 ottobre 2012, n. 5282; Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2012, n. 2848; Cons. Stato, sez. IV, 26 marzo 2012, n. 1766; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 29 novembre 2017, n. 791; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 30 maggio 2013, n. 1427). E’ dunque, come tale, frutto di un apprezzamento meritale, sindacabile in sede giurisdizionale solo per manifesta illogicità e/o irragionevolezza ovvero per travisamento fattuale.

Nel caso specifico, la facoltà esercitata dall’Azienda intimata - che trova, tra l’altro, puntuale previsione anche nella lex specialis di gara – sfugge ai vizi che potrebbero renderla sindacabile e la motivazione che basta a sostenerla s’appalesa, anzi, logica, congrua e ragionevole.

CRITERIO DEL PREZZO FISSO: NELL'OFFERTA VANNO COMUNQUE INDICATI I COSTI DELLA MANODOPERA E GLI ONERI DELLA SICUREZZA (108.9)

Circa la sussistenza o meno dell'obbligo degli operatori economici di indicare i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza nelle gare da aggiudicare a prezzo fisso, pur in assenza di univoci riferimenti normativi e di indirizzi consolidati in giurisprudenza, si ritiene che militino in senso positivo rispetto all'esistenza dell'obbligo dichiarativo i seguenti elementi:

1) Il testo dell'art. 108, comma 9, del Codice, a mente del quale "Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale. ". L'elenco delle eccezioni alla regola della separata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza (forniture senza posa in opera e servizi intellettuali) deve intendersi tassativo; nell'elenco non figura l'ipotesi del criterio del prezzo fisso che, pertanto, deve ritenersi rientrante nella regola generale. D'altro canto, la circostanza che non sia richiesto agli 00.ee. di formulare un ribasso su un prezzo a base d'asta, non comporta l'assenza di un'offerta economica; questa, tenuto conto della particolarità del criterio, andrà intesa, infatti, come modulo di accettazione del prezzo fissato dalla Stazione appaltante e come strumento idoneo all'indicazione dei suddetti costi;

2) La ratio sottesa all'obbligo di separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza aziendali, ovvero la tutela rafforzata dei lavoratori impiegati nell'appalto. E' noto che, con l'entrata in vigore del nuovo Codice, le Stazioni appaltanti sono onerate dell'obbligo di quantificazione e separata indicazione, negli atti di gara, dei costi della manodopera (art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023) e, stante la riconosciuta libertà delle imprese di ribassare i costi della manodopera stimati dalla SA, di sottoporre a verifica l'offerta che indichi costi inferiori (art. 110, comma 1, del d.lgs. 36/2023; sulla ribassabilità di costi della manodopera e obbligo di verifica di anomalia, cfr. delibere ANAC n. 174 del 10 aprile 2024; n. 358 del 17 luglio 2024; n. 452 del 9 ottobre 2024; n. 491 del 29 ottobre 2024).

L'obbligo di indicazione dei costi della manodopera, in sede di offerta, consente alla Stazione appaltante di avere immediata evidenza di quanto l'operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo: qualora l'importo fosse superiore a quanto indicato nel bando, nulla quaestio; viceversa, nell'ipotesi opposta, l'impresa dovrà dimostrare che tali minori oneri siano giustificati dalla più efficiente organizzazione aziendale (cfr. TAR Roma 06.08.2024 n. 15720). Le predette esigenze e necessità risultano sussistere anche nelle gare a prezzo fisso, soprattutto in quelle dove il prezzo non è imposto da specifiche disposizioni legislative bensì costituisce una stima dei fattori di costo effettuata dalla singola Stazione appaltante: invero, non potendosi escludere che l'operatore economico sostenga ed indichi un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla SA, imputando la quota parte restante del costo ad altre voci di spesa (materiali, spese generali ecc.) 0 all'utile, deve essere parimenti garantita la puntuale verifica dei costi dichiarati, in ragione dell'interesse superindividuale che il legislatore ha inteso perseguire attraverso il combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9 e

110, comma 1, del Codice. Inoltre, essendo il prezzo fisso l'esito di una stima condotta dalla Stazione appaltante di tutti i costi del servizio, l'indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza appare anche funzionale a garantire la serietà dell'offerta presentata dall'operatore economico: ed infatti, attraverso la specifica dichiarazione dei suddetti costi, l'o.e. fornisce indici sintomatici della remuneratività del prezzo, ovvero della sua idoneità a remunerare tutti i fattori produttivi coinvolti per l'esecuzione del servizio nella propria specifica realtà imprenditoriale;

3) La presentazione di un'offerta tecnica che impatti, attraverso le soluzioni migliorative proposte, sui costi della manodopera e sugli oneri della sicurezza stimati dalla Stazione appaltante. La gara a prezzo fisso, per sua natura, induce i concorrenti a formulare offerte tecniche particolarmente pregevoli e meritevoli di un elevato punteggio; può accadere che taluna delle proposte qualitative impatti sui costi della manodopera, aumentandone l'importo rispetto a quello stimato dalla SA; indicare, pertanto, in sede di offerta economica, il costo del proprio fattore lavoro consente di avere immediata evidenza della possibile congruità e sostenibilità dell'offerta, e di assumere decisioni efficaci in ordine all'attivazione della verifica di anomalia.

Si ritiene pertanto, che l'obbligo dell'indicazione, nell'offerta economica, dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza sussiste anche nelle gare da aggiudicare con il criterio del prezzo fisso.

L'assenza di chiare indicazioni normative, di orientamenti giurisprudenziali consolidati e di pronunce dell'Autorità circa l'obbligo di dichiarazione dei suddetti costi nelle procedura di gara a prezzo fisso, unitamene alla formulazione della lex di gara, inducono a ritenere integrata una delle eccezioni alla regola generale della portata automaticamente escludente della mancata indicazione specifica dei costi della manodopera e la sussistenza di condizioni tali da consentire l'esercizio del soccorso istruttorio, prima di addivenire all'eventuale esclusione del concorrente.

ILLEGITTIMO RICHIEDERE CHE I MEZZI ESECUTIVI SIANO DI PROPRIETA' DELL'OPERATORE, ESCLUDENDO NOLEGGIO, LEASING O COMODATO (108)

La richiesta del titolo di proprietà dei mezzi (quale mezzo per garantire il fine pubblico della tempestività degli interventi) è sproporzionata, inadeguata e inappropriata rispetto all'esigenza rappresenta dalla SA, non risultando comprensibili le ragioni in base alle quali un mezzo di proprietà offra maggiori garanzie rispetto a uno in godimento e in disponibilità diretta dell'aggiudicatario sulla base di altri titoli giuridici (quali il noleggio, il leasing o il comodato). Invero, l'interesse pubblico a garantire interventi operativi tempestivi potrebbe essere più efficacemente perseguito attraverso la previsione di ulteriori e diversi criteri premiali impattanti sul timing dell'intervento e sulla previsione di misure organizzative e/o operative da parte dell'operatore economico volte ad assicurare un celere pronto intervento in caso di chiamata (quali la reperibilità). Inoltre, ai fini della celerità degli interventi potrebbero piuttosto rilevare le caratteristiche tecniche dei mezzi offerti (in termini qualitativi), nonché la disponibilità di un maggior numero di mezzi rispetto al minimo richiesto (anche nella logica di assicurare la sostituzione in caso di guasti 0 avaria), circostanze queste del tutto avulse rispetto al titolo di disponibilità del mezzo. Di contro, la richiesta di mezzi operativi di esclusiva proprietà dei concorrenti "senza necessità di noleggio o altre dilazionl" (senza essere proporzionata e idonea a soddisfare il descritto interesse pubblico) si traduce in una misura restrittiva della concorrenza, in quanto determina un ingiustificato vantaggio competitivo in favore di alcune imprese, sulla base del solo titolo giuridico e a prescindere dalle caratteristiche qualitative di tali mezzi.

Inoltre, l'Autorità, nella citata Delibera n. 117 del 26 marzo 2025, ha fornito importanti chiarimenti con riferimento ai criteri premiali, ritenendo ragionevole e sufficiente la presentazione, in sede di offerta, della dichiarazione di impegno all'acquisto o alla disponibilità dei mezzi, con la previsione che, solo in caso di aggiudicazione dell'appalto, tali mezzi dovranno essere posseduti, disponibili e pienamente operativi entro 60 giorni dalla stipula del contratto. Un criterio così strutturato, infatti, consentirebbe di soddisfare l'interesse della SA alla pronta e tempestiva esecuzione dell'appalto e degli interventi di pronto intervento, senza imporre in fase di gara alcun impegno finanziario a carico dei concorrenti; parimenti, nella logica del principio di risultato, sarebbe maggiormente idonea a selezionare un operatore in grado di assicurare i lavori con maggiore qualità, ampliando la platea dei concorrenti.