SOCCORSO PROCEDIMENTALE: DA UTILIZZARE IN CASO DI AMBIGUITA' DELL'OFFERTA TECNICA (101.3)

Da ultimo, il Consiglio di Stato con la sentenza del 31/07/2024, n. 6875 ha affermato che, qualora la formulazione della relazione tecnica (ossia della relativa offerta) sia ritenuta “ambigua” o non meglio specificata, la stazione appaltante deve ricorso al c.d. “soccorso procedimentale” il quale si applica proprio per chiarire il contenuto e la volontà effettiva dell’offerta tecnica e di quella economica.

Secondo tale orientamento giurisprudenziale, si tratterebbe di un’ipotesi di soccorso istruttorio in senso stretto (art. 101, D. Lgs 36/2023, comma 3), che - recuperando gli spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale - abilita la stazione appaltante (o l'ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell'offerta tecnica e/o dell'offerta economica, finalizzati a consentirne l'esatta acquisizione e a ricercare l'effettiva volontà dell'impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica.

Il Collegio ritiene che la stazione appaltante abbia, dunque, errato nell’interpretare l’offerta tecnica della ricorrente senza rilevare quantomeno la sua ambiguità e consentire alla stessa, attraverso l’attivazione del soccorso istruttorio, di chiarire la portata degli impegni assunti in relazione alle aperture straordinarie.

Invero, anche a voler ammettere l’ambiguità della formulazione utilizzata nella relazione tecnica illustrativa, ciò avrebbe dovuto formare oggetto di una richiesta di chiarimenti senza che una simile operazione potesse comportare una eventuale correzione o integrazione dell’offerta stessa e la violazione della par condicio tra i concorrenti.

GARANZIA PROVVISORIA E SOCCORSO ISTRUTTORIO - AMMESSO ANCHE SE POLIZZA DIFFORME DALLO SCHEMA TIPO (101)

In materia di garanzia provvisoria l’art. 10 del Disciplinare ricalca in sostanza il contenuto dell’art. 106 del D.Lgs. 36/2023 in materia di garanzie per la partecipazione alla procedura.

In base all’art. 101, comma 1, del D.Lgs. 36/2023 “la stazione appaltante assegna un termine non inferiore a cinque giorni e non superiore a dieci giorni per: a) integrare di ogni elemento mancante la documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo (…); la mancata presentazione della garanzia provvisoria (…) è sanabile mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte (…).

Alla disposizione in parola è sottesa una ratio antiformalistica finalizzata ad evitare che, anche qualora sia rispettata la par condicio competitorum, le formalità imposte dalla procedura di gara prevalgano sul dato sostanziale qualitativo delle offerte presentate dagli operatori economici e, per eterogenesi dei fini, pregiudichino il risultato dell’azione amministrativa.

La recente giurisprudenza ha chiarito che il soccorso integrativo o completivo di cui all’art. 101, comma 1, lettera a), del D.Lgs. 36/2023 “mira, in termini essenzialmente quantitativi, al recupero di carenze della c.d. documentazione amministrativa necessaria alla partecipazione alla gara (con esplicita esclusione, quindi, della documentazione inerente l’offerta, sia sotto il profilo tecnico che sotto il profilo economico)” (Cons. Stato, sez. V, n. 4984/2024) e “prevede solo per la mancata presentazione della garanzia provvisoria, ma non per l'inesattezza della stessa, la possibilità di integrazione mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte” (TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, n. 19040/2024; TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 1429/2024).

Con riguardo alla garanzia provvisoria si aderisce all’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’insufficienza o l’invalidità della stessa costituisce una mera irregolarità sanabile attraverso il soccorso istruttorio (ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, n. 4984/2024; n. 10274/2022; n. 366/2021).

Da tali coordinate ermeneutiche deriva che le carenze della garanzia provvisoria, diverse dalla mancata presentazione della stessa, le inesattezze e le divergenze di forma rispetto allo schema tipo di approvazione ministeriale possano essere sanate tramite il soccorso istruttorio integrativo o completivo di cui all’art. 101, comma 1, lettera a), del D.Lgs. 36/2023.

Nel caso in esame la garanzia provvisoria è stata costituita dall’operatore economico in data antecedente rispetto alla scadenza del termine di partecipazione alla procedura di gara e presenta delle carenze che, come noto, riguardano l’esplicitazione degli impegni dell’Istituto bancario fideiussore e la forma negoziale. L’appendice del 13 settembre 2024, seppur successiva alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte, rappresenta il chiarimento dell’intento negoziale espresso con la fideiussione tempestivamente prestata. Quindi, non si tratta della violazione dell’obbligo di presentazione della garanzia, ma di una irregolarità del contenuto della stessa, rimediabile attraverso l’istituto del soccorso istruttorio integrativo o completivo. Tale rimediabilità si ricava dalla formulazione dell’art. 101, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 36/2023, che regola in modo espresso l’ipotesi della mancata presentazione della garanzia provvisoria, prevedendo solo in tal caso, quale requisito di validità ai fini del soccorso istruttorio, l’anteriorità della (data certa della) documentazione prodotta rispetto alla scadenza del termine di presentazione delle offerte. Da tale disciplina si ricava che l’atto integrativo della garanzia già rilasciata al momento della presentazione dell’offerta è ammissibile, anche se cronologicamente successivo, qualora non modifichi l’intento negoziale ma si limiti unicamente a chiarirlo, sopperendo a carenze che non incidono sull’esistenza della garanzia stessa.

IMPEGNO A COSTITUIRE RTI E SOCCORSO ISTRUTTORIO: VANNO RISOETTATI I PRINCIPI DELLA FIDUCIA E DEL RISULTATO

Osserva il collegio:

- riguardo alla normativa applicabile alla fattispecie che, ai sensi dell’art. 68, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, è consentita la presentazione di offerte anche da parte dei soggetti che andranno a costituire un raggruppamento temporaneo d’impresa. In tal caso: “l'offerta deve essere sottoscritta da tutti gli operatori economici che costituiranno i raggruppamenti temporanei” e “deve contenere l'impegno che, in caso di aggiudicazione della gara, gli stessi operatori conferiranno mandato collettivo speciale con rappresentanza ad uno di essi, da indicare in sede di offerta e qualificato come mandatario, il quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e dei mandanti”. “In sede di offerta sono specificate le categorie di lavori o le parti del servizio o della fornitura che saranno eseguite dai singoli operatori economici riuniti o consorziati, con l’impegno di questi a realizzarle” (art. 68, comma 2);

- riguardo alla lex di gara che, ai sensi dell’art. 7, comma 2, dell’avviso, “Potranno essere presentate proposte progettuali sia in forma singola che in raggruppamento (più associazioni od organizzazioni). Nel caso specifico: la documentazione amministrativa dovrà contenere l’impegno che, in caso di aggiudicazione, dovrà essere conferito mandato collettivo speciale con rappresentanza ad uno dei soggetti proponenti qualificato (mandatario, capogruppo...), che sottoscriverà la relativa Convenzione per la Concessione; dovranno essere indicare le parti che saranno eseguite dai singoli partecipanti riuniti; l’offerta dovrà essere sottoscritta da tutti i partecipanti riuniti”.

Posto che l’impegno a conferire mandato di cui all’art. 68 del d.lgs. 36/2023 ha natura negoziale ed è elemento essenziale della volontà contrattuale dell’impresa mandante a conferire mandato e dell’impresa mandataria ad accettarlo al fine della stipula del contratto, in caso di eventuale aggiudicazione, nelle forme e nella composizione promessa nell’offerta e che tale impegno è funzionale alla garanzia di serietà e affidabilità dell’offerta nel suo complesso, osserva il Collegio che la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado circa la ricorrenza del requisito in questione nella fattispecie in esame è condivisibile e non integra nessuna sovrapposizione della voluntas del giudicante a quella della commirisussione.

Né la circostanza che la commissione abbia ritenuto di attivare il soccorso istruttorio, all’esito del quale le controinteressate hanno depositato la scrittura dell’1 settembre 2023, irritualmente autenticata dal loro legale, vale di per sé sola ad elidere la valenza degli elementi contenuti nella domanda di partecipazione ai fini del requisito di cui all’art. 68 citato, né tanto meno ad obbligarla a tenere conto solo di quanto emergente dalla documentazione successivamente prodotta e priva del requisito della data certa.

Seguendo una simile prospettazione, infatti, si giungerebbe ad affermare che laddove la stazione appaltante abbia attivato il soccorso istruttorio, ai sensi dell’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023 ritenendo che al momento della scadenza del termine per la presentazione dell’offerta un documento richiesto per la partecipazione alla procedura di gara - con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica – non fosse presente, la stessa non solo si sarebbe autovincolata alla constatazione della sua mancanza, ma si sarebbe anche definitivamente preclusa qualunque successiva valutazione circa la desumibilità delle correlate informazioni o impegni da quanto già prodotto e a sua disposizione.

Una interpretazione così formalistica della citata disposizione del codice e della lex di gara, quale è quella proposta dalle appellanti, ad avviso del Collegio non sarebbe neanche coerente con i principi ispiratori del codice, cioè con il principio del risultato di cui all’art. 1 che “esclude che l'azione amministrativa sia vanificata ove non si possano ravvisare effettive ragioni che ostino al raggiungimento dell'obiettivo finale che è: a) nella fase di affidamento giungere nel modo più rapido e corretto alla stipulazione del contratto; b) nella fase di esecuzione (quella del rapporto) il risultato economico di realizzare l'intervento pubblico nei tempi programmati e in modo tecnicamente perfetto” e con il principio della fiducia di cui all'art. 2 che amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della P.A., in chiave di funzionalizzazione verso il miglior risultato possibile (Cons. Stato, V, n. 7875 del 2024; Cons. Stato, V, n. 1924 del 2024).

OMISSIONE DI UN ALLEGATO DELL'OFFERTA - NON SANABILE CON IL SOCCORSO ISTRUTTORIO (101)

L'articolo 101 identifica quattro tipologie di soccorso istruttorio: 1. il cd. soccorso istruttorio integrativo o completivo, di cui all'articolo 101, comma 1, lett. a), volto a colmare carenze della documentazione necessaria; 2. il cd. soccorso sanante, di cui all'articolo 101, comma 1, lett. b), volto a rimediare a omissione, inesattezze o irregolarità della documentazione; 3. il cd. soccorso procedimentale, di cui all'articolo 101, comma 3, consistente nella richiesta di chiarimenti rispetto a documenti o contenuti dell'offerta già completa; 4. il cd. soccorso correttivo, di cui all'articolo 101, comma 4, funzionale a rettificare un errore materiale contenuto nell'offerta.

La carenza nell'offerta economica e/o nell'offerta tecnica di uno specifico allegato richiesto a pena di esclusione non può essere in alcun modo sanata attraverso il soccorso istruttorio, costituendo una carenza essenziale dell'offerta, la cui integrazione postuma si pone in contrasto con il principio della par condicio competitorum. In ogni caso, il soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui configge con il principio generale dell'autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione e la responsabilità della mancata trasmissione di un elemento dell'offerta ricade sull'operatore economico. La necessità di rispettare i termini per l'invio delle offerte, a garanzia della par condicio di tutti i concorrenti, non consente, pertanto, di poter ammettere l'invio di un nuovo file oltre tali termini.

SOPRALLUOGO IMPOSTO AL GESTORE USCENTE - ONERE SPROPORZIONATO

Il sopralluogo è funzionale alla conoscenza dei luoghi oggetto dei lavori, al fine di una corretta e seria formulazione dell’offerta.

La società appellata, era certamente a conoscenza dei luoghi, anche in considerazione che la stessa, giusta contratto rep. 20/2018 è l’attuale affidataria della “fornitura di servizi di manutenzione degli impianti elettrici e speciali per gli edifici del OMISSIS nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione della Pubblica Amministrazione per l’affidamento dei servizi di manutenzione degli impianti elettrici e speciali CIG 73881083660”.

Per giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato il sopralluogo ha carattere di adempimento strumentale a garantire anche il puntuale rispetto delle ulteriori prescrizioni imposte dalla legge di gara; l'obbligo di sopralluogo ha un ruolo sostanziale, e non meramente formale, per consentire ai concorrenti di formulare un'offerta consapevole e più aderente alle necessità dell'appalto. L'obbligo di sopralluogo, strumentale a una completa ed esaustiva conoscenza dello stato dei luoghi, è infatti funzionale alla migliore valutazione degli interventi da effettuare in modo da formulare, con maggiore precisione, la migliore offerta tecnica (Cons. st. Sez. V, 19 febbraio 2018 n. 1037).

È stato anche sottolineato che l'obbligo per il concorrente di effettuazione di un sopralluogo è finalizzato proprio ad una completa ed esaustiva conoscenza dello stato dei luoghi: tale verifica può, dunque, dirsi funzionale anche alla redazione dell'offerta, onde incombe sull'impresa l'onere di effettuare tale sopralluogo con la dovuta diligenza, in modo da poter modulare la propria offerta sulle concrete caratteristiche dei locali (Cons. Stato, VI, 23 giugno 2016 n. 2800; Cons. Stato sez. V 4597/2018).

Proprio in relazione alla funzione del sopralluogo, così come delineata dalla ricordata giurisprudenza, è stato, quindi, ritenuto che un simile obbligo è da considerarsi superfluo e sproporzionato allorché sia imposto ad un concorrente che sia gestore uscente del servizio, il quale per la sua stessa peculiare condizione si trova già nelle condizioni soggettive ideali per conoscere in modo pieno le caratteristiche dei luoghi in cui svolgere la prestazione oggetto della procedura di gara", (Cons. Stato 6033/2020).

Correttamente il Tar ha evidenziato che essendo stato il sopralluogo effettuato da un dipendente della OMISSIS S.r.l., non poteva dubitarsi che tale società, fosse a conoscenza dello stato dei luoghi, e ciò soprattutto se si considera che la stessa è titolare anche di affidamento presso i luoghi di gara, di un servizio analogo a quello oggetto dell’appalto per cui è causa.

Certamente, quindi, doveva essere azionato il soccorso istruttorio non trattandosi della sanatoria di una carenza sostanziale dell’offerta dell’O.E., ma di ratificare una delega rilasciata dalla nominanda capogruppo mandataria, emessa anche per conto e nell’interesse della nominanda mandante, che poteva allegare alla propria offerta l’attestato di sopralluogo dell’11/7/2023, senza essere esclusa, tanto più che l’appellata aveva segnalato la omessa indicazione della sua presenza al verbale di sopralluogo.

SOCCORSO ISTRUTTORIO: NON AMMESSO NEL CASO DI ERRONEA INDICAZIONE DELL'O.E. IN MERITO ALLE DATE DI UN SERVIZIO ANALOGO

La giurisprudenza del giudice amministrativo di appello ha infatti chiarito che, anche dopo l’entrata della nuova disciplina dei contratti pubblici di cui al D.Lgs 36/2023, il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per consentire la integrazione di dichiarazioni del tutto omesse nei documenti allegati alla offerta anche quando non riguardino gli aspetti tecnici o economici della proposta contrattuale (Consiglio di Stato sez. V, 12/02/2024, n.1372; Consiglio di Stato sez. V, 22/02/2021, n.1540).

I principi di risultato e buona fede di cui il richiamato istituto è espressione vanno infatti contemperati con quello di autoresponsabilità ed efficienza della azione amministrativa dovendosi perciò escludere che a fronte di dichiarazioni non corrispondenti alle prescrizioni della lex specialis scatti automaticamente l’onere della stazione appaltante di chiedere al concorrente chiarimenti o integrazioni, essendo a tal fine necessario che si palesino incertezze o ambiguità che rendano rilevabile un possibile errore nella redazione della domanda.

Tali conclusioni non si pongono peraltro in contrasto con la normativa comunitaria.

Questa configura, infatti, l’attivazione della stazione appaltante nei confronti dell’impresa che sia incorsa in errori o omissioni non come un obbligo ma come una facoltà che deve avere di mira il buon andamento della procedura il quale si misura anche in funzione della economia dei suoi tempi e degli oneri burocratici a cui è tenuta l’amministrazione.

Ciò chiarito, nel caso di specie non emergevano elementi che potessero mettere in dubbio l’esattezza delle dichiarazioni rese dalla ricorrente nell’ambito del DOGUE con riguardo alla durata dei contratti indicati per sodisfare il requisito esperienziale richiesto dal bando di gara.

Non appaiono valorizzabili a questo fine né la asserita scarsità dello spazio messo a disposizione dal modulo e nemmeno il fatto che OMISSIS abbia dichiarato nella domanda di partecipazione di possedere i requisiti per la corretta fornitura del servizio.

La prima circostanza non è correlata con l’errore commesso che non è consistito nella mancata di dichiarazione di un servizio reso per mancanza di spazio ma nella erronea indicazione delle date di inizio e fine di uno dei contratti che erano oggetto della dichiarazione.

OFFERTA TECNICA: EVENTUALI ELEMENTI MANCANTI NON SONO SANABILI MEDIANTE SOCCORSO ISTRUTTORIO

Osserva questo collegio che, la sanzione dell’esclusione posta a presidio della mancata produzione del “modello offerta tecnica” appare anch’essa giustificata da esigenze di certezza e completezza del contenuto dell’offerta perché costituiva la conseguenza dell’omessa dichiarazione di conformità ai requisiti minimi dell’offerta da presentarsi a cura dell’offerente sotto la propria responsabilità e non altrimenti presente nel corpo dell’offerta tecnica: tale elemento dell’offerta tecnica non appariva integrabile neppure con la richiesta di chiarimenti (comunque non operata dalla stazione appaltante, che si era autovincolata all’esclusione e avrebbe dovuto attenersi a tale disposizione) perché a fronte della mancata dichiarazione di conformità sugli elementi dell’offerta qualunque integrazione avrebbe comportato una inammissibile modifica del contenuto dell’offerta, incompatibile con la par condicio degli offerenti e non sottoponibile a soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101 del D.lgs. 36/2023.

Sotto tale profilo “Il codice dei contratti pubblici del 2023 ha dunque mantenuto ferma, in continuità con la previgente disciplina, la non soccorribilità (sia in funzione integrativa, sia in funzione sanante) degli elementi integranti, anche documentalmente, il contenuto dell'offerta, tecnica od economica, pena, altrimenti, la violazione del principio di parità dei concorrenti, restando per contro ampiamente sanabili le carenze (per omissione e/o per irregolarità) della documentazione c.d. amministrativa (cfr., sotto la vigenza del d.lgs. n. 50/2016, Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2023, n. 7870).” (T.A.R. Toscana, sez. I, 7 novembre 2024, n. 1257).

VERIFICA ANOMALIA DELL'OFFERTA: LA RATIO E' VALUTARNE L'ATTENDIBILITA' NON CONCENTRASI SU ERRORI SPECIFICI

La questione sopposta all’esame del Collegio riguarda il procedimento di verifica della congruità dell'offerta, i limiti del giudizio sulla modificabilità dell'offerta ed in particolare la circostanza se le giustificazioni che sono state date dal raggruppamento controinteressato (omissis e omissis) debbano essere intese come una vera e propria modifica dell'offerta, inammissibile in sede di verifica della sua congruità, ovvero possano essere intese quale mero chiarimento ammesso, dall'art. 101, comma 3, d. lgs. n. 36/2023.

Come osservato dal consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi in subiecta materia, durante il contraddittorio sulla verifica dell'anomalia dell'offerta, è possibile apportare modifiche alle giustificazioni relative all'offerta economica, inclusi aggiustamenti e compensazioni tra voci di costo, purché l'offerta rimanga affidabile per l'aggiudicazione e l'esecuzione del contratto. Queste modifiche, di tutta evidenza, non devono portare a un'offerta completamente diversa da quella presentata inizialmente (cfr. Consiglio di Stato, sezione V, n. 8356 del 15 settembre 2023; Cons. Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; Consiglio di Stato, sez. V, 1° febbraio 2022, n. 706).

Inoltre, la giurisprudenza ha evidenziato le peculiarità del principio generale del contraddittorio che consente al concorrente di modificare le giustificazioni dell'anomalia; ciò a condizione che l'entità dell'offerta economica rimanga invariata, rispettando così la regola di immodificabilità dell'offerta stessa. Questo principio si basa sul fatto che l'immodificabilità dell'offerta economica riguarda principalmente le dichiarazioni negoziali di volontà e non le giustificazioni economiche dell'offerta, che possono essere modificate. In altre parole, un concorrente può apportare modifiche alle spiegazioni relative alla composizione delle voci di costo dell'offerta, ma l'importo complessivo dell'offerta non può essere alterato (v. Consiglio di Stato, sez. V, 15 dicembre 2021, n. 8358).

In definitiva, il giudizio di verifica dell'anomalia dell'offerta nei contratti pubblici mira a valutare la sua attendibilità e affidabilità complessiva per garantire l'esecuzione corretta dell'appalto, senza concentrarsi su errori specifici nell'offerta economica.

In argomento va richiamato, l'articolo 101, comma 3, d. lgs. n. 36/23, che stabilisce quanto segue "la stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica e dell'offerta economica e su ogni loro allegato" e "i chiarimenti resi dall'operatore economico non possono modificare il contenuto dell'offerta tecnica e dell'offerta economica".

La disposizione in esame distingue quindi, nettamente, quelli che sono i chiarimenti sul contenuto dell'offerta, che devono ritenersi consentiti, da quelli che invece debbono ritenersi inammissibili e che riguardano la modifica dell'offerta.

In sostanza, quando emerge un’anomalia dell’offerta, il concorrente aggiudicatario ha la possibilità di giustificare la propria offerta e, a certe condizioni, può rimodulare le voci di costo. Occorre, in particolare, che: - il prezzo complessivo dell’offerta rimanga invariato; - il concorrente deve fornire giustificazioni adeguate che dimostrino come la nuova ripartizione delle voci di costo mantenga la sostenibilità economica dell’offerta (ciò che può avvenire attraverso l’uso di risorse più efficienti o altre strategie di ottimizzazione dei costi); - non intervenga una modifica sostanziale dell’offerta e non siano introdotti elementi nuovi rispetto a quelli proposti nella fase di gara.

Nel caso di specie, il raggruppamento aggiudicatario ha indicato il costo complessivo della manodopera in € 1.201.205,50 (voce n. 1), facendo espresso riferimento alle 30 unità di personale interessate dalla clausola sociale, ma in occasione delle terze giustificazioni ha indicato l’importo di € 96.534,00 come costo generale relativo alla presenza dell’agronomo (che deve presumersi essere l’agronomo interessato dalla clausola sociale); orbene, indipendentemente dalla correttezza formale e tecnica di tale riallocazione, deve ritenersi che essa comporti una sottrazione di pari importo rispetto alla menzionata cifra di € 1.201.205,40, altrimenti vi sarebbe stata un’inammissibile modifica (in aumento) dell’offerta.

Il Collegio osserva che se è stata operata tale sottrazione, emerge un ribasso del costo della manodopera indicato dalla stazione appaltante (€ 1.201.205,50), ma tale ribasso è inammissibile ai sensi dell’art. 17 del disciplinare e dell’art. 41, comma 14, del decreto legislativo n. 36/2023, se non in ragione di capacità aziendali o di benefici che devono essere allegati e dimostrati (cosa che non è avvenuta nel caso di specie).

Deve evidenziarsi, altresì, che il raggruppamento controinteressato ha indicato, oltre le unità interessate dalla clausola sociale, personale in propria dotazione: - due agronomi; - un responsabile ambientale di cantiere; - un direttore tecnico; - un manutentore del verde; - tecnici zonali.

In relazione a tale personale, sebbene già nella disponibilità del raggruppamento, andava indicata l’incidenza percentuale dei relativi costi rispetto alla commessa: è chiaro che le retribuzioni di tali dipendenti non possono considerarsi per intero quale costo dell’appalto, visto che i dipendenti fanno anche altro, ma vanno computate nella misura in cui il loro impiego incide, per l’affidamento di cui si tratta, sulle prestazioni professionali che sono da loro rese. Considerazioni analoghe valgono per il servizio di reperibilità e pronto intervento. Non risulta chiaro, poi, se il costo della polizza assicurativa sia stato considerato fra le spese generali.

Alla luce di quanto osservato, il Collegio ritiene di non poter qualificare questi scostamenti tra offerta presentata e giustificazioni in sede di valutazione di congruità dell'offerta come chiarimenti ammissibili ai sensi dell'articolo 101, comma 3, d. lgs. n. 36/23, in quanto rappresentano, al contrario, vere e proprie modifiche all'offerta le quali devono ritenersi inammissibili e avrebbero dovuto portare all'esclusione del raggruppamento controinteressato dalla gara di cui trattasi.

Nel caso di specie, le modifiche apportate dal raggruppamento controinteressato in sede di giustificazioni travalicano i confini posti dalla giurisprudenza per identificare i chiarimenti dell'offerta considerati ammissibili in sede di soccorso istruttorio. Gli scostamenti sopra evidenziati sono invero privi di puntuale e reale giustificazione, pertanto impossibili da ricondurre a "sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi o originari comprovati errori di calcolo o per altre plausibili ragioni". Tali modifiche sembrano, al contrario, integrazioni postume all'offerta esattamente apportate per correggere il tiro e "far quadrare i conti" di un'offerta originaria effettivamente priva dei canoni di serietà e affidabilità in ragione dell'eccessivo ribasso sul costo della manodopera. Le argomentazioni spiegate dal Comune e dal raggruppamento controinteressato non colgono nel segno e non possono dare pregio a modifiche radicalmente inammissibili in ragione del principio dell'intangibilità dell'offerta.

Per questi motivi il ricorso va accolto e i provvedimenti impugnati annullati (in quanto il raggruppamento controinteressato aggiudicatario della gara avrebbe dovuto essere escluso in sede di verifica della congruità dell'offerta), con rinvio alla stazione appaltante affinché rinnovi la verifica di anomalia osservando quanto indicato nella decisione.

TERMINE SOCCORSO ISTRUTTORIO - MANCATO RISPETTO - SI SOCCORSO ISTRUTTORIO (101.3)

Il principio di perentorietà dei termini assegnati al concorrente in sede di soccorso istruttorio nel corso di gara, deve essere letto nell’ottica del concorrente principio di risultato scolpito nell’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023, in modo da rendere intollerabile lo sforamento del termine massimo di legge previsto per l’integrazione documentale – termine che, appunto, la stessa legge ha ritenuto di per sé compatibile con le esigenze di speditezza e tempestività delle operazioni di gara – ma da consentire, viceversa, che non abbia rilievo invalidante lo sforamento del termine assegnato dalla stazione appaltante contenuto in quello massimo di legge: tanto al fine di evitare che l’annullamento delle operazioni di gara possa essere ancorato ad irregolarità di mera valenza formale, quando il dettato di legge sia sostanzialmente rispettato. Nel caso di specie, il termine massimo di legge per rendere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica è fissato, ex art. 101, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, in dieci giorni, per cui la dichiarazione della ….. sul possesso delle licenze Microsoft, pur essendo stata resa oltre i cinque giorni assegnati dalla stazione appaltante, si è posta nell’alveo dei dieci giorni di legge (precisamente è intervenuta dopo una settimana), con la conseguenza che lo sforamento in questione non assume portata invalidante e non incide sulla legittimità del gravato provvedimento di aggiudicazione.

GARANZIA PROVVISORIA E SOCCORSO ISTRUTTORIO - AMMESSO SOLO SE DATA CERTA ANTERIORE ALLA SCADENZA PRESENTAZIONE OFFERTE (106)

Come anche condivisibilmente controdedotto dal comune resistente, a seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio (in ragione del rilascio della prima polizza da soggetto non autorizzato - circostanza, questa, non contestata neppure in sede procedimentale, nella quale, anzi, parte ricorrente ha prodotto ulteriore polizza stipulata con altro operatore), il R.T.I. avrebbe dovuto presentare una polizza (garanzia provvisoria, a corredo dell’offerta) formata in data certa antecedente alla scadenza del termine perentorio per la presentazione delle offerte (2 ottobre 2023), in conformità alle prescrizioni di gara, segnatamente all’art. 10 del Disciplinare (pagina 20), secondo cui La garanzia fideiussoria deve essere emessa e firmata digitalmente. Invece, la polizza presentata da parte ricorrente risulta firmata digitalmente (data certa comprovabile) - solo - il 3 ottobre 2023, dunque oltre il ridetto termine di presentazione delle offerte.

Inoltre, in riferimento alle rilevate carenze della polizza fideiussoria, solo in ricorso si contesta del tutto genericamente l’esiguità del tempo a disposizione per la predisposizione della documentazione di partecipazione alla gara, costituente - però - mera generica asserzione, vieppiù a fronte del chiarimento intercorso già in data 12 settembre 2023 e della presentazione della garanzia provvisoria da parte dell’altro operatore economico partecipante.

Peraltro, come pure evidenziato dal R.T.I. controinteressato, la fideiussione bancaria o assicurativa non è l’unico modo di prestazione della garanzia provvisoria: al riguardo, il disciplinare di gara (punto n. 10, pagina 19) ha previsto la possibilità di costituire la garanzia provvisoria, a scelta del contraente, sotto forma di cauzione o di fideiussione (cfr. sul punto T.A.R. Puglia, Bari, sezione prima, 8 aprile 2024, n. 438).

In definitiva, la contestata esclusione risulta legittima, dovendo l’operatore economico ricorrente soggiacere, peraltro, anche al principio generale di autoresponsabilità, secondo cui ciascuno dei concorrenti nelle procedure selettive pubbliche sopporta eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 25 febbraio 2014, n. 9).

SOCCORSO ISTRUTTORIO: IL MANDATO PER LA COSTITUZIONE DELL'RTI DEVE AVERE DATA CERTA ANTERIORE AL TERMINE ULTIMO

Passando all’esame del merito dei motivi di ricorso, entrambi sono infondati. Come correttamente controdedotto dalla difesa dell’Amministrazione commissariale, l’art. 101, comma 1, lett. a), d.lgs. 31.03.2023, n. 36 (recante il nuovo Codice dei Contratti Pubblici) se pur consente di sanare mercé soccorso istruttorio la mancata produzione, al momento della presentazione delle offerte, del mandato per la costituzione di un R.T.I., subordina tale possibilità all’allegazione di documenti aventi data certa anteriore alla scadenza del suddetto momento. Come già rilevato durante la pregressa fase cautelare, non risulta versato in atti alcun documento del genere. Di talché il primo motivo di ricorso è rimasto sfornito del necessario supporto probatorio. Inoltre come ancora di recente affermato da questo Tribunale (indirizzo interpretativo che l’odierno Collegio condivide e fa proprio) il ricorso al soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui confligge con il principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione. In altri termini in presenza di una previsione chiara della legge di gara e dell’inosservanza di questa da parte di un concorrente, l’invito all’integrazione documentale costituirebbe una palese violazione del principio della par condicio, che verrebbe vulnerato dalla rimessione in termini per mezzo della sanatoria di una documentazione incompleta o insufficiente (cfr. T.A.R.S.-Palermo, Sez. V, sent. 21.05.2024, n. 1703). Dall’Avviso di indagine di mercato, versato in atti dalla stessa società ricorrente, si evince con chiarezza che in caso di partecipazione alla gara in forma plurisoggettiva (come in ipotesi di R.T.I.) la manifestazione d’interesse doveva essere compilata e sottoscritta digitalmente da ciascuna delle imprese interessate. In altri termini l’incombente, che parte ricorrente era tenuta ad osservare per prendere parte alla selezione in veste di Raggruppamento Temporaneo d’Imprese, era indicato in modo limpido nella legge di gara. Il non averlo osservato senza alcuna ragione giustificatrice non consente ai partecipanti alla gara di accedere ai meccanismi di sanatoria di cui al già citato art. 101 Codice Contratti Pubblici. Sul secondo motivo di ricorso il Tribunale osserva che l’applicazione del principio del risultato è in realtà un fattore impediente l’accoglimento del gravame. Infatti il principio in discorso deve orientare quale criterio guida l’azione amministrativa nella selezione del concorrente, che risulti il più idoneo all’esecuzione delle prestazioni oggetto dell’affidamento (avendo presentato la migliore offerta) consentendogli di rimediare a carenze meramente formali della sua documentazione (cfr. T.A.R. Trentino-Alto Adige, Bolzano, Sez. I, sent. 25.10.2023, n. 316). Al contrario, nel caso oggetto del decidere, come rilevato acutamente dalla parte controinteressata l’accoglimento del gravame non avrebbe alcuna incidenza sulla possibilità per la società ricorrente di ottenere il bene della vita oggetto di lite, dal momento che è indiscusso che l’offerta delle società aggiudicatarie risulterebbe – anche in caso di ripetizione della gara con la partecipazione di parte ricorrente – la prima in graduatoria.

PAGAMENTO CONTRIBUTO ANAC A SEGUITO DEL SOCCORSO ISTRUTTORIO: SEMPRE VALIDO (101.1)

Osserva questo collegio che, come evidenziato dalla giurisprudenza richiamata dal ricorrente, assume rilievo nella presente controversia il principio della tassatività delle cause di esclusione, ribadito anche all’art. 10 del vigente codice dei contratti pubblici e della ammissione del soccorso istruttorio “allorchè la causa escludente (o lo stesso obbligo di versamento) non risultava chiaramente evincibile per non essere riportata nella lex specialis” (Cons St sez V, 24 ottobre 2023, n. 9186);

La Corte di Giustizia UE sez. VI 2 giugno 2016 causa C-27/15, richiamata dalla citata giurisprudenza del giudice nazionale, ha inoltre dichiarato, con riferimento al caso, quale quello oggetto del presente giudizio, in cui si contesti ad un operatore economico il mancato rispetto di un obbligo che non risulti stabilito espressamente dalla legge di gara o dal diritto nazionale vigente, che “i principi di parità di trattamento e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di consentire all’operatore economico di regolarizzare la propria posizione e di adempiere tale obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice”;

Il riconoscimento della ammissibilità dell’offerta della ricorrente per effetto del pagamento del contributo a seguito del soccorso istruttorio risulta altresì coerente attuazione del principio del risultato sancito all’art. 1 del vigente codice dei contratti pubblici, essendo l’impresa omissis risultata la migliore offerente a seguito dell’ammissione con riserva alla gara, nonché dei principi di buona fede e di tutela dell’affidamento di cui all’art. 5 del codice stesso, alla luce della mancata espressa previsione nella lex specialis di un obbligo, non chiaramente evincibile dal dato normativo, il cui inadempimento sia sanzionato con l’esclusione.

SOCCORSO ISTRUTTORIO: LE TRE FORME DIVERSE E TUTTE CONSENTITE (101)

Osserva questo collegio, quanto al secondo motivo di appello, anche questo è fondato dal momento che, qualora la formulazione della relazione tecnica (ossia della relativa offerta) fosse stata ritenuta “ambigua” o non meglio specificata, la stazione appaltante avrebbe dovuto fare ricorso al c.d. “soccorso procedimentale” il quale si applica proprio per chiarire il contenuto e la volontà effettiva dell’offerta tecnica e di quella economica.

Si veda al riguardo la sentenza di questa stessa sezione n. 7870 del 21 agosto 2023 secondo cui sussistono almeno tre forme di soccorso istruttorio e, in particolare:

“a) soccorso integrativo o completivo (comma 1, lettera a) dell'art. 101 d. lgs. n. 36 cit., non difforme dall'art. 83, comma 9), che mira, in termini essenzialmente quantitativi, al recupero di carenze della c.d. documentazione amministrativa necessaria alla partecipazione alla gara (con esplicita esclusione, quindi, della documentazione inerente l'offerta, sia sotto il profilo tecnico che sotto il profilo economico), sempreché non si tratti di documenti bensì non allegati, ma acquisibili direttamente dalla stazione appaltante (in prospettiva, tramite accesso al fascicolo virtuale dell'operatore economico);

b) soccorso sanante (comma 1 lettera b), anche qui non difforme dall'art. 83, comma 9 del d. lgs. n. 50), che consente, in termini qualitativi, di rimediare ad omissioni, inesattezze od irregolarità della documentazione amministrativa (con il limite della irrecuperabilità di documentazione di incerta imputazione soggettiva, che varrebbe a rimettere in gioco domande inammissibili);

c) soccorso istruttorio in senso stretto (comma 3), che - recuperando gli spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale - abilita la stazione appaltante (o l'ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell'offerta tecnica e/o dell'offerta economica, finalizzati a consentirne l'esatta acquisizione e a ricercare l'effettiva volontà dell'impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica”.

Ebbene nel caso di specie sicuramente si poteva ricorrere alla terza tipologia di soccorso procedimentale dal momento che, anche a voler ammettere l’ambiguità della formulazione utilizzata nella relazione tecnica illustrativa (pagg. 35 ed 36), ciò avrebbe ben potuto formare oggetto di maggiore chiarimento ad opera della stessa società omissis. Il tutto senza che una simile operazione potesse comportare una eventuale correzione o integrazione dell’offerta stessa.

INDICAZIONE CCNL DIVERSO DA QUELLO PREVISTO DALLA PA: VA INSERITO NELL'OFFERTA ECONOMICA E NON SI PUO' RICORRERE AL SOCCORSO ISTRUTTORIO (11.1)

Giova richiamare il disposto dell’art. 11 Codice dei contratti pubblici, che introduce già in rubrica il “Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore”, specificando al secondo comma che «Nei bandi e negli inviti le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione, in conformità al comma 1». Il successivo terzo comma prevede che «Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente»; infine al quarto comma si dispone che «Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110».

Risulta condivisibile la lettura di dette disposizioni proposta dalla difesa resistente; in particolare il comma 3 dell’art. 11 citato introduce per l’operatore economico la facoltà di indicare nella propria offerta un CCNL differente da quello proposto dalla Stazione appaltante, ma a questa facoltà fa da contraltare l’obbligo di indicazione del CCNL da applicare ai dipendenti occupati nell’appalto, anche laddove si aderisca alla proposta dell’Amministrazione. Tale adempimento si configura come distinto e logicamente antecedente rispetto a quello di cui al comma 4, finalizzato all’eventuale verifica dell’equivalenza delle tutele previste di cui all’ultimo periodo.

Nel caso che occupa, come visto, OMISSIS non ha né aderito all’indicazione del contratto collettivo effettuata da OMISSIS né ne ha indicato uno differente. Va evidenziato che nel caso in esame tale indicazione assume particolare rilievo alla luce dell’incidenza del costo della manodopera – circa il 33%, per oltre 11 milioni di euro – sull’importo particolarmente rilevante posto a base d’asta. Dette grandezze comportano che la scelta del CCNL applicato possa incidere significativamente sui costi della manodopera con riflessi sulla verifica dell’anomalia dell’offerta; nel caso in esame la Stazione appaltante non avrebbe avuto a disposizione gli elementi per una verifica dell’anomalia, se non consentendo al concorrente di integrare ex post tale elemento, aprendo all’inammissibile possibilità di una variazione (o integrazione) sostanziale degli elementi dell’offerta economica.

Non può convenirsi con le argomentazioni di parte ricorrente laddove contesta la lex specialis per aver previsto la scelta del CCNL come componente dell’offerta economica anziché l’inserimento della stessa nella documentazione amministrativa, con gli ovvi riflessi in termini di soccorribilità.

In primo luogo, è la stessa lettera dell’art. 11 d.lgs. n. 36 del 2023 a fare riferimento all’“offerta” come sede di tale scelta, lasciando evidentemente libera la lex specialis di ulteriori specificazioni. Proprio la rilevanza dell’incidenza del costo della manodopera nell’ambito dell’appalto per cui è causa rende del tutto ragionevole la scelta operata nel caso in esame di ritenere elemento essenziale dell’offerta economica l’indicazione del CCNL applicato.

Anche il bando tipo ANAC 1/2023, invocato dalla parte ricorrente, inserisce comunque tale dichiarazione nell’ambito dell’offerta, anche se nella parte tecnica piuttosto che economica (cfr. pag. 35 doc. 17 di parte ricorrente), con analoghe conseguenze in termini di preclusione del soccorso istruttorio ex art. 101, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023.

MANCATO VERSAMENTO CONTRIBUTO ANAC: SE O.E. NON AGISCE ENTRO IL TERMINE DEL SOCCORSO ISTRUTTORIO VIENE ESCLUSO DALLA PROCEDURA (101.2)

L’inesatto adempimento della ricorrente non poteva giustificare l’attivazione di un secondo subprocedimento ai fini del soccorso istruttorio, ma imponeva necessariamente l’esclusione della società dalla gara ai sensi dell’art. 101, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, secondo cui “L'operatore economico che non adempie alle richieste della stazione appaltante nel termine stabilito è escluso dalla procedura di gara”.

In tal senso è la più recente giurisprudenza del Tar: “l'Anac, nell'approvare il predetto bando tipo con delibera n. 309 del 27 giugno 2023, all'art. 12 ha previsto che: "Il pagamento del contributo è condizione di ammissibilità dell'offerta. Il pagamento è verificato mediante il FVOE. In caso di esito negativo della verifica, è attivata la procedura di soccorso istruttorio. In caso di mancata regolarizzazione nel termine assegnato, l'offerta è dichiarata inammissibile". Si ritiene quindi che, anche in forza degli adottati dalla stessa Anac, possa affermarsi che il mancato pagamento del contributo è sanabile mediante soccorso istruttorio. L'inammissibilità dell'offerta consegue al mancato versamento dello stesso nei termini indicati nel soccorso istruttoria dalla Stazione appaltante” (Tar Lazio, Sez. III, 19 febbraio 2024, n. 3340).

SOCCORSO ISTRUTTORIO - NON AMMESSO PER INTEGRARE DOCUMENTAZIONE TECNICA (101)

Non è ammissibile il soccorso istruttorio per presentare documenti richiesti dalla lex specialis ai fini dell'attribuzione del punteggio tecnico, soprattutto se l'elemento o il documento mancante riguarda l'assegnazione di un punteggio tecnico determinante ai fini della graduatoria. // cd. soccorso istruttorio correttivo, disciplinato nel comma 4 dell'art. 101 del nuovo Codice, è applicabile solo alle gare regolate dal D.lgs. n. 36/2023 e non può avere portata retroattiva, trattandosi di un istituto innovativo rispetto al D.lgs. n. 50/2016. Esso, inoltre, presuppone un errore materiale in cui è incorso l'operatore nella elaborazione dell'offerta e di cui quest'ultimo si avvede spontaneamente prima dell'apertura dell'offerta da parte della Commissione. Tale facoltà non può essere utilizzata strumentalmente per produrre, oltre i termini delle offerte, documenti o allegati dell'offerta tecnica che avrebbero dovuto essere esaminati dalla Commissione giudicatrice ai fini dell'attribuzione del punteggio di qualità.

POSSESSO REQUISITI SPECIALI: QUANDO E' AMMESSO IL SOCCORSO ISTRUTTORIO

Osserva il Collegio che, nel caso di specie, la ragione dell’esclusione risiede nella mancata dichiarazione del possesso di un requisito di ordine speciale, che, come correttamente affermato dalla stazione appaltante in adesione al parere dell’Avvocatura dello Stato, non è suscettibile di soccorso istruttorio.

In una fattispecie analoga, in cui l'appellante sosteneva di aver comunque maturato l'esperienza richiesta e che avrebbe potuto allegarla nel caso in cui fosse stata ammessa al soccorso istruttorio, il quale in tesi andrebbe interpretato e applicato in conformità al principio del risultato, questo Consiglio ha affermato (sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1372) che la legge di gara era chiara nel richiedere di fornire la comprova del requisito di ordine speciale mediante uno o più documenti.

Afferma la sentenza in rassegna, che il Collegio condivide, che non può ravvisarsi, quindi, alcuna violazione dei principi generali della buona fede e del legittimo affidamento, della fiducia, dell'accesso al mercato e del risultato, atteso che la corretta interpretazione della legge di gara era esigibile da ciascun operatore avveduto del settore, come è certamente l'appellante, né possono considerarsi violati in alcun modo i principi di proporzionalità e di ragionevolezza, in quanto è di certo logico e ragionevole e per nulla eccessivo richiedere che l'operatore che aspiri a vedersi aggiudicare un appalto di servizi debba comprovare la sua esperienza professionale.

Con riferimento, invece, alle censure dell'appellante con cui la stessa assume il frontale contrasto della contestata esclusione con i principi del giusto procedimento e con le regole del soccorso istruttorio, nonché con il principio del risultato, analogamente a quanto statuito che la richiamata pronuncia, deve rilevarsi che, anche nel caso di specie, nel formulare l'offerta l’appellante ha allegato il proprio DGUE in cui ha totalmente omesso di dichiarare il possesso del requisito in questione.

«Tale dichiarazione è stata resa dal concorrente del tutto consapevolmente, e della stessa lo stesso deve rispondere, in omaggio al principio generale di autoresponsabilità.

Né, in seguito all'accertamento da parte della stazione appaltante del mancato possesso del requisito speciale di capacità tecnico professionale per come dichiarato dal concorrente nell'offerta, era esigibile l'esperimento del soccorso istruttorio» (v. sentenza citata), atteso che: «non è ... consentito il soccorso istruttorio attivato non tanto per integrare e chiarire la documentazione prodotta a comprova della dichiarazione, ma per rettificare il contenuto della dichiarazione medesima nella sua integralità» (Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2021, n. 1540).

Invero, nell'ambito del settore dell'evidenza pubblica, i principi del favor partecipationis e del risultato non possono confliggere in modo ingiustificato con il principio della par condicio fra i concorrenti.

La giurisprudenza di questo Consiglio è da sempre ferma nel ritenere che «si possono emendare le carenze o le irregolarità che attengano alla (allegazione) dei requisiti di ordine generale (…), non quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale (in quanto atte a strutturare i termini dell'offerta, con riguardo alla capacità economica, tecnica e professionale richiesta per l'esecuzione delle prestazioni messe a gara)» (Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2023, n. 7870).

ERRORE MATERIALE INFICIANTI L'OFFERTA - POSSONO ESSERE CORRETTI DALLA S.A. SE LA VOLONTA' DELL'O.E. RISULTA CERTA (101.4)

La disposizione di cui all'art. 101, comma 4 del d.lgs. n. 36/2023, nel consentire al concorrente la possibilità di richiedere direttamente la rettifica di un errore materiale contenuto nell'offerta tecnica o economica di cui si sia avveduto dopo la scadenza del termine per la loro presentazione, non esclude la possibilità che la stazione appaltante, di propria iniziativa, intervenga per correggere gli errori materiali inficianti l'offerta, a condizione che l'effettiva volontà negoziale dell'operatore economico partecipante alla gara sia individuabile in modo certo nell'offerta presentata, senza margini di opacità o ambiguità, così che si possa giungere a esiti univoci circa la portata dell'impegno ivi assunto.

CHIARIMENTI OFFERTA TECNICA - LIMITE DEL RISPETTO DEL PRINCIPIO DELL'AUTOVINCOLO E FAVOR PARTECIPATIONIS

In applicazione del principio dell’autovincolo (tra le tante, Consiglio di Stato, Sezione III, 25 luglio 2023, n. 7293) con riguardo ad una regola di gara - che prevede un punteggio premiale e rispetto alla quale le prescrizioni stabilite nella lex specialis vincolano non solo i concorrenti, ma anche la stessa amministrazione, che non conserva margini di discrezionalità nella loro concreta attuazione, salva la possibilità di procedere all’annullamento del bando nell’esercizio del potere di autotutela (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 5 marzo 2020 n. 1604) - non sarebbe stato consentito alla stazione appaltante di non rispettare la disciplina che essa stessa si era data, non potendo in questa sede il favor partecipationis (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n.10932) fare premio sulla par condicio nell’attribuzione dei punteggi premiali (sull’obbligo per la stazione appaltante di attenersi alle regole che si è data, Consiglio di Stato, Sezione III, 30 settembre 2022, n. 8432, Sezione VII, 5 luglio 2023, n.6581, Sezione II, 3 luglio 2023, n. 6476, Sezione VII, 14 giugno 2023, n. 5839, Sezione V, 13 aprile 2022, n. 2784).

In questa prospettiva, resiste alle critiche dell’appellante la sentenza impugnata, laddove il primo giudice ha escluso che “l’uscita del paziente “lato piedi frontale” e l’uscita “lato piedi laterale” siano equivalenti atteso che la legge di gara, alla quale l’Amministrazione si è autovincolata, ha fissato espressamente quale sub criterio valutativo premiale soltanto l’uscita lato piedi e non quella laterale.”

La giurisprudenza ha individuato il punto di caduta della conciliazione della dialettica tra i due principi dell’autovincolo e del favor partecipationis anche con la possibilità di chiedere chiarimenti all’offerente, stabilendo che sussiste sempre l’eventuale possibilità (non ricorrente quando lo stesso operatore economico dichiari in gara espressamente l’equivalenza del prodotto offerto, circostanza non verificatasi nel caso per cui è causa) “di richiedere al concorrente di fornire chiarimenti volti a consentire l’interpretazione della sua offerta e a ricercare l’effettiva volontà dell’offerente superando le eventuali ambiguità dell’offerta, ciò fermo il divieto di integrazione dell’offerta, senza attingere a fonti di conoscenza estranee alla stessa e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con essa assunta (Cons. Stato, III, 13 dicembre 2018, n. 7039; 3 agosto 2018, n. 4809; V, 27 aprile 2015, n. 2082; 22 ottobre 2014, n. 5196; 27 marzo 2013, n. 1487)” (Consiglio di Stato, Sezione III, 13 dicembre 2022, n. 10931).

Di fronte ad un’offerta chiara che, pur rispondendo ad un requisito di minima, non presentava elementi migliorativi, la stazione appaltante non aveva la necessità di chiedere chiarimenti all’offerente.

SERVIZI ANALOGHI - IL CONCORRENTE NON PUO' MODIFICARE I SERVIZI INDICATI IN SEDE DI GARA (100 - 101)

Nelle procedure per l'affidamento di servizi, il concorrente non può modificare l'elenco dei servizi analoghi indicati tramite la procedura del soccorso istruttorio di cui all'art. 101 CO.1 lett. b) laddove emerga in modo inequivocabile, per la stazione appaltante, che l'esperienza maturata dall'impresa afferisce a settore diverso da quello oggetto dell'appalto nel periodo preso a riferimento dal bando di gara.

La valutazione dell'analogia tra i servizi a dimostrazione dei requisiti di capacità tecnica e quelli oggetto dell'affidamento attiene alla discrezionalità della stazione appaltante ed è censurabile soltanto in caso di manifesta illogicità o irrazionalità, incongruenza o palese travisamento dei fatti.

MODIFICA RAGIONE SOCIALE - NON DETERMINA INCERTEZZA ASSOLUTA DEL CONCORRENTE - AMMESSO SOCCORSO ISTRUTTORIO (101)

La questione controversa sottoposta all'Autorità verte precipuamente sul rilievo dell'o.e. istante secondo cui l'esclusione dalla gara sarebbe avvenuta illegittimamente, in violazione del principio della fiducia ex art. 2 del d.lgs. 36/2023, in quanto, l'incertezza dell'individuazione dell'identità del concorrente alla procedura de qua, conseguenza dalla precedente modifica della denominazione sociale, sarebbe potuta essere superata dalla stazione appaltante attraverso una verifica sul registro delle imprese o tutt'al più mediante la concessione del soccorso istruttorio con l'acquisizione dei relativi chiarimenti. Proprio il soccorso istruttorio, invece, è stato espressamente negato giacché l'art. 101 del Codice reca esplicitamente che "Non sono sanabili le omissioni, inesattezze e irregolarità che rendono assolutamente incerta l'identità del concorrente";

con riferimento al caso di specie, emerge con palmare evidenza che la condotta della stazione appaltante non appare invero allineata né alle predette considerazioni giuridiche, né ai rilievi di fatto emersi in istruttoria. In particolare, la giustificazione addotta dalla stazione appaltante a sostegno del proprio operato, che richiama il disposto normativo della non esperibilità del soccorso istruttorio in caso di incertezza dell'identità del concorrente, non appare condivisibile giacché il legislatore limita in maniera esplicita l'insanabilità delle ipotesi di incertezza sull'identità del concorrente ai soli casi che determinano un'incertezza assoluta. Nel caso di specie, invece sebbene non possa parimenti non osservarsi come l'o.e. abbia colpevolmente omesso di aggiornare tempestivamente il proprio profilo sulla piattaforma informatica la palmare evidenza di alcune circostanze di fatto emerse nel corso della procedura di gara non potevano essere trascurate dalla stazione appaltante al fine di verificare l'effettiva identità del concorrente. Tali circostanze sono, come previamente esaminato, la medesima partita IVA e sede legale, nonché lo stesso rappresentante legale per entrambi gli 00.00. Tali elementi, seppur meramente indiziari ed in sé non dirimenti ai fini della individuazione del concorrente effettivo, appaiono allo stesso tempo in grado di escludere quel carattere "assolutamente incerto dell'identità del concorrente" richiesto invece dal legislatore, alla stregua di una condizione negativa per l'attivazione del soccorso istruttorio. Sulla base di ciò, pertanto, la stazione appaltante, che aveva peraltro autonomamente rilevato alcuni di tali elementi indiziari, avrebbe dovuto procedere quantomeno alla attivazione del soccorso istruttorio al fine verificare l'effettiva identità del concorrente ed eventualmente del suo impatto su una potenziale modificazione dell'offerta e/o violazione della par condicio.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - ESCLUSIONE CONCORRENTE - DGUE NON CONFORME ALLE RICHIESTE DELLA LEX SPECIALIS (101.2)

La Commissione rilevava come l’odierna ricorrente avesse omesso di compilare correttamente il DGUE (Documento Gara Unico Europeo). Specificamente, il file prodotto da tale concorrente in formato xml non era leggibile sul portale dedicato e il file prodotto in formato pdf presentava leggibile la sola schermata iniziale, precludendo il controllo delle sezioni: esclusione, selezione e fine. La Stazione Appaltante attivava quindi, in favore di OMISSIS, con nota prot. n. 0035859 del 21.02.2024, un soccorso istruttorio (previsto dall’art. 101, commi 1, 2, e 3, del D. Lgs. 31.03.2023 n. 36 e dall’art. 14 del Disciplinare di Gara), consistente in una richiesta di integrazione documentale mediante deposito dell’offerta tecnica e regolare inserimento, sul portale dedicato, del file pdf e del file xml leggibili.

...deve sottolinearsi come non possa essere condivisa la tesi secondo la quale il DGUE possa essere caricato nel sistema, a scelta discrezionale dell’operatore economico partecipante, con un file di formato pdf oppure, in alternativa, con un file di formato xml.

E’, infatti, lo stesso sistema a richiedere l’inserimento in entrambi i formati, così come resi disponibili, al fine di garantire l’immodificabilità del contenuto. Tant’è che l’odierna ricorrente, come anche ammesso nel ricorso, ha effettuato il carico del DGUE in entrambi i formati.

Il file in formato pdf è solo parzialmente leggibile e preclude la possibilità, per la Stazione Appaltante, di verificare le sezioni esclusione, selezione e fine.

La stessa ricorrente, nel ricorso, ha ammesso tale illeggibilità, rendendo la circostanza pacifica. Ciò è già sufficiente per determinarne l’esclusione, non avendo OMISSIS comunque ottemperato a quanto richiesto dalla Stazione Appaltante nel termine di legge di dieci giorni.

...La parte ricorrente non ha provato di aver inserito nel FVOE esistente presso la banca dati nazionale dei contratti pubblici la documentazione oggetto di richiesta di soccorso istruttorio, la quale - tra l’altro - esula in gran parte dai requisiti di partecipazione e afferisce alle caratteristiche tecniche dei prodotti offerti.

La stazione appaltante ha pertanto correttamente attivato il soccorso istruttorio ed escluso l’operatore economico risultato inadempiente alla richiesta di integrazione documentale.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - DGUE - AMMISSIBILITA' (101.1)

Nello specifico, giova ricordare che la giurisprudenza ha ritenuto legittima la scelta della stazione appaltante di attivare il soccorso istruttorio per integrare il DGUE risultato incompleto in alcune sue parti o inesattamente compilato (Cons. Stato, V, 14 luglio 2022, n. 5992; V, 14 febbraio 2022, n. 1039), come pure per integrare l’istanza di partecipazione alla gara (Cons. Stato, VI, 6 settembre 2010, n. 6463).

Né può opporsi che in tale modo risulti violata la par condicio dei concorrenti in quanto nel caso di specie l’integrazione documentale serve a correggere errori formali (melius, di compilazione) palesemente riconoscibili e non richiedenti alcun intervento surrogatorio da parte della stazione appaltante. Ed infatti, trattandosi di gara telematica sulla piattaforma EmPulia, la documentazione amministrativa, compresa la domanda di partecipazione, risulta contenuta nella busta telematica, specificamente riferita al lotto 4. Lo stesso ordine di ragioni tecniche, volto a confermare l’inequivoca volontà negoziale dell’appellante, si estende all’intestazione dell’allegato “F” concernente il ribasso dell’importo posto a base di gara relativo al lotto 4, contraddistinto dal CIG specifico.

COMPROVA REQUISITI - ATTESTAZIONI INCOMPLETE - AMMESSO SOCCORSO ISTRUTTORIO (101)

L'attestazione dell'avvenuto svolgimento di servizi analoghi a quelli oggetto di gara non idonea a soddisfare in toto il requisito richiesto dalla lex specialis, in quanto concernente servizi svolti in epoche diverse o per importi inferiori rispetto a quelli richiesti dal bando, obbliga la Commissione di gara all'attivazione del soccorso istruttorio. Invero, l'allegazione di ulteriori servizi analoghi da parte del concorrente, purché effettivamente svolti nel periodo temporale richiesto dal bando, costituisce attuazione del principio del favor partecipationis nonché del risultato, di cui all'art. 1 del Codice, e rispetta, altresì, la par condicio e la concorrenza, non incidendo sull'offerta tecnica o economica.

CONTRIBUTO ANAC - SOCCORSO ISTRUTTORIO AMMESSO SOLO SE PAGAMENTO NON TARDIVO (101)

In relazione al contributo a favore dell'ANAC, il soccorso istruttorio può essere utilizzato solo per comprovare l'avvenuto pagamento entro la scadenza dei termini per la presentazione dell'offerta e non già per effettuare tardivamente il versamento dovuto.

PROVA SCRITTA - PEC PRIVA DI FIRMA ELETTRONICA - VA VALUTATA DAL GIUDICE

ll sistema della legge, in definitiva, all'epoca dei fatti - così come oggi - dettava un identico criterio di giudizio tanto per Stabilire se un documento informatico fosse idoneo a soddisfare il requisito della forma scritta, tanto per stabilire se fosse una prova idonea: il criterio della "libera valutabilità" in base alle "caratteristiche oggettive" del documento.

I principi desumibili dalla legge sono dunque pochi e semplici, e possono così riassumersi:

(a) il messaggio di posta elettronica sottoscritto con firma "semplice" è un documento informatico ai sensi dell'art. 2712 c.c.;

(b) se non ne sono contestati la provenienza od il contenuto, forma piena prova dei fatti e delle cose rappresentate (così già Sez. 6 - 2, Ordinanza n. 11606 del 14/05/2018, Rv. 648375 - 01; Sez. 2, Ordinanza n. 30186 del 27.10.2021 (in motivazione, pag. 4); Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 3540 del 6.2.2019; una conferma a contrario di tali principi si ricava anche da Sez. 2 - , Ordinanza n. 22012 del 24/07/2023, la quale ha negato che una e-mail priva di firma elettronica avanzata soddisfi il requisito della forma scritta, ma solo se tale forma sia richiesta ad substantiam negotii);

(c) se ne sono contestati la provenienza od il contenuto, il giudice non può espungere quel documento dal novero delle prove utilizzabili, ma deve valutarlo in una con tutti gli altri elementi disponibili e tenendo conto delle sue caratteristiche intrinseche di sicurezza, integrità, immodificabilità.

Nel caso di specie, pertanto, alla luce dei suesposti principi la Corte d'appello non avrebbe potuto scartare in introitu, dal materiale probatorio, la e-mail inviata da D.D. al broker C.C., in base ai soli rilievi della pacifica carenza della firma elettronica qualificata o digitale o della mancata adozione dei modelli o stampati usualmente impiegati (ma certo non imposti appunto ad substantiam negotii). Avrebbe certamente potuto giungere a tale risultato, nell'esercizio del suo potere-dovere di accertamento dei fatti, ma solo all'esito delle puntuali valutazioni prescritte dagli artt. 20 e 21 D.Lgs. 82/05 e, cioè, esaminando analiticamente le caratteristiche oggettive del documento informatico sotto il profilo: a) della qualità; b) della sicurezza; c) della integrità; d) della immodificabilità.

In tal senso, del resto, si è - in modo, sul punto, condivisibile - espresso anche il Procuratore Generale nella sua requisitoria, osservando che "se c'è un vulnus (nella sentenza), può essere solo la mancata valutazione delle circostanze (sopra indicate) da parte del giudice di merito".

Ciò che, invece, non può condividersi è la conclusione della pretesa, non codificata in modo espresso da alcuna disposizione di legge applicabile ratione temporis e così in via di mera interpretazione, di un requisito formale, vale a dire la firma elettronica certificata, quale unica garanzia dell'assoluta certezza contrattuale in ordine alla diversa regolamentazione degli assetti assicurativi e, quindi, quale unica modalità di estrinsecazione delle volontà delle parti contraenti: tanto, in base all'assetto normativo come ricostruito, si infrange contro il principio della insopprimibile libertà delle forme, una volta esclusa l'inidoneità per definizione o in introitu del messaggio di posta elettronica certificata privo di firma avanzata o digitale o qualificata.

R.T.I. - ASSENZA REQUISITI SINGOLA IMPRESA - VALENZA SOSTANZIALE - MOTIVO DI ESCLUSIONE (68.2)

La definizione della questione di diritto posta dal ricorrente con la presente doglianza richiede, invero, una preliminare considerazione sul ruolo attribuibile al requisito di qualificazione alla luce delle prescrizioni del nuovo Codice degli appalti di cui al d.lgs. n. 36/2023.

Il combinato disposto degli artt. 68, comma 2, e 100 comma 4 del Codice definisce il criterio direttivo di ordine partecipativo secondo cui la partecipazione stessa alla gara da parte dell’impresa associata in R.T.I. può avvenire solo a condizione del possesso, da parte sua, di requisiti di qualificazione corrispondenti alla quota di esecuzione per essa prevista.

E tale criterio viene ribadito anche nei citati articoli 2, comma 2 e 30, comma 2 dell’Allegato II.12 al Codice, a seguito dei quali sono delineabili i seguenti ulteriori criteri:

- quello della piena libertà, in capo alle imprese partecipanti al raggruppamento, di stabilire la quota di partecipazione al raggruppamento medesimo, con il limite rappresentato tuttavia dai requisiti di qualificazione posseduti dal singolo associato;

- quello della possibilità di una successiva modifica delle quote di esecuzione in seno al raggruppamento, purché vi sia a tal fine autorizzazione della stazione appaltante, “che ne verifica la compatibilità con i requisiti di qualificazione posseduti dalle imprese interessate”.

Ora, questi principi trovano una solida corrispondenza di fondo nel quadro normativo di cui al precedente D.lgs. n. 50/2016.

Difatti, l’articolo 30, comma 2 dell’Allegato II.12 al nuovo Codice ripropone, in parte qua, quanto già previsto dall'art. 92, comma 2, del d.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 (recante, nell'ambito del regolamento di esecuzione e attuazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006 n. 163, la disciplina dei "soggetti abilitati ad assumere lavori"), fonte secondo la quale "Per i raggruppamenti temporanei di cui all'articolo 34, comma 1, lettera d), del codice, i consorzi di cui all'articolo 34, comma 1, lettera e), del codice ed i soggetti di cui all'articolo 34, comma 1, lettera f), del codice, di tipo orizzontale, i requisiti di qualificazione economico-finanziari e tecnico-organizzativi richiesti nel bando di gara per l'impresa singola devono essere posseduti dalla mandataria o da un'impresa consorziata nella misura minima del 40 per cento e la restante percentuale cumulativamente dalle mandanti o dalle altre imprese consorziate ciascuna nella misura minima del 10 per cento. Le quote di partecipazione al raggruppamento o consorzio, indicate in sede di offerta, possono essere liberamente stabilite entro i limiti consentiti dai requisiti di qualificazione posseduti dall'associato o dal consorziato. Nell'ambito dei propri requisiti posseduti, la mandataria in ogni caso assume, in sede di offerta, i requisiti in misura percentuale superiore rispetto a ciascuna delle mandanti con riferimento alla specifica gara. I lavori sono eseguiti dai concorrenti riuniti secondo le quote indicate in sede di offerta, fatta salva la facoltà di modifica delle stesse, previa autorizzazione della stazione appaltante che ne verifica la compatibilità con i requisiti di qualificazione posseduti dalle imprese interessate".

E ancora, l’articolo 68, comma 1 e 2 del Codice riproduce il contenuto del precedente articolo 48, commi 3 e 4 del D.lgs. n. 50/2016, che statuiva: “Nel caso di lavori, i raggruppamenti temporanei e i consorzi ordinari di operatori economici sono ammessi se gli imprenditori partecipanti al raggruppamento, ovvero gli imprenditori consorziati, abbiano i requisiti di cui all'articolo 84. Nel caso di lavori, forniture o servizi nell'offerta devono essere specificate le categorie di lavori o le parti del servizio o della fornitura che saranno eseguite dai singoli operatori economici riuniti o consorziati”.

Stante, dunque, la continuità della prescrizione del necessario possesso, da parte dell’impresa raggruppata, dei requisiti di qualificazione corrispondenti alla propria quota di esecuzione dei lavori, ad avviso del Collegio sul tema sollevato con il motivo di ricorso in trattazione possono trovare conseguente applicazione le coordinate ermeneutiche già di recente tracciate dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione n. 6 del 27 marzo 2019, pronunciatasi per l’appunto sul contenuto dell’art. 92 del d.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 (il cui contenuto, come si è detto, è stato riprodotto nell’art. 30 dell’Allegato II.12 al Codice).

L’Adunanza Plenaria ha, in tale occasione, confermato l’orientamento giurisprudenziale per cui la mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota di lavori cui si era impegnata, in sede di presentazione dell’offerta, la singola impresa associata è causa di esclusione dell’intero raggruppamento, e questo anche ove, per ipotesi, il raggruppamento nel suo insieme sia in possesso del requisito di qualificazione sufficiente all’esecuzione integrale dei lavori. Ciò in quanto i requisiti di qualificazione attengono alle caratteristiche soggettive del concorrente che aspira all’aggiudicazione, e consentono alla stazione appaltante di valutare la capacità imprenditoriale del concorrente a realizzare quella parte di lavoro (quota di esecuzione) che gli sarà poi eventualmente aggiudicata (cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 luglio 2018 n. 4036; 22 agosto 2016, n. 3666; 22 febbraio 2016, n. 786).

L’Adunanza Plenaria ha giustificato il suddetto orientamento sulla base sia del dato normativo letterale, sia della stessa natura e finalità dei requisiti di qualificazione.

Sul piano letterale, secondo l’Adunanza Plenaria, l’articolo 92, comma 2 del d.P.R. n. 207/2010 – riprodotto poi dall’art. 30, comma 2 dell’Allegato II.12 al Codice – prevede un duplice contenuto normativo:

- in primo luogo, quello per cui vi è piena libertà in capo alle imprese partecipanti al raggruppamento di stabilire la quota di partecipazione al raggruppamento medesimo, con il solo limite rappresentato “dai requisiti di qualificazione posseduti dall'associato o dal consorziato”;

- in secondo luogo, quello della possibilità di modifica “interna” delle quote di esecuzione, purché vi sia a tal fine autorizzazione della stazione appaltante, “che ne verifica la compatibilità con i requisiti di qualificazione posseduti dalle imprese interessate”.

In sostanza, “la disposizione riconosce la piena libertà delle imprese partecipanti al raggruppamento di suddividere tra loro le quote di esecuzione dei lavori, sia in via preventiva (art. 92, co. 2, secondo periodo), sia in via successiva (art. 92, co. 2, quarto periodo, sia pure previa autorizzazione), fermo il limite rappresentato dai requisiti di qualificazione posseduti dall’impresa associata. In tal modo, però, appare evidente come le norme evocate ne presuppongano un’altra ad esse preordinata, e precisamente la norma secondo la quale l’impresa associata partecipa alle gare in base ai (e nei limiti dei) propri requisiti di qualificazione. Se, infatti, la quota di esecuzione dei lavori da parte dell’impresa associata, in sede di attribuzione preventiva e/o di definizione successiva, può essere liberamente stabilita nei limiti del possesso dei corrispondenti requisiti di qualificazione, ciò significa a tutta evidenza che è la partecipazione stessa alla gara da parte dell’impresa associata in r.t.i. che può avvenire solo a condizione del possesso di requisiti di qualificazione corrispondenti alla quota di esecuzione per essa prevista” (cfr. Ad. Plen. n. 6/2019).

Ma anche la ratio sottesa ai requisiti di qualificazione giustifica, secondo l’Adunanza Plenaria, la prescrizione del previo necessario possesso dei primi, da parte di ogni singola impresa raggruppata, in misura almeno corrispondente alla quota dei lavori di cui questa si è impegnata ad eseguire.

E, difatti, la sentenza osserva che i requisiti di qualificazione “attengono alle caratteristiche soggettive del concorrente che partecipa alla gara ed aspira all’aggiudicazione, e ciò al fine di rassicurare la stazione appaltante sulle sue serietà, professionalità e capacità imprenditoriale in ordine alla realizzazione di quella parte di lavoro che potrebbe, in caso di esito positivo della gara, essergli affidata”.

I requisiti di qualificazione “sono funzionali, dunque, alla cura e tutela dell’interesse pubblico alla selezione di contraenti affidabili, onde garantire al meglio il risultato cui la pubblica amministrazione tende con l’indizione della gara: un risultato che non pertiene (occorre ricordarlo) alla pubblica amministrazione come soggetto, ma al più generale interesse pubblico del quale l’amministrazione/stazione appaltante risulta titolare e custode.

In questo senso, appare evidente come non sia possibile contrapporre (come ipotizza l’ordinanza di rimessione: pag. 10) ad una interpretazione del requisito di qualificazione come “personale” (cioè riferito alla singola impresa facente parte del raggruppamento), un’altra interpretazione che, invece, ritenga tale requisito come riferito, complessivamente, all’intero raggruppamento, in tal modo rendendo possibile sopperire alle eventuali “carenze” di una impresa associata con la “sovrabbondanza” di requisito eventualmente presente in capo ad altra impresa associata. Ed infatti:

- per un verso, poiché il sistema dei requisiti di qualificazione ha la funzione innanzi descritta (di garanzia di serietà ed affidabilità tecnica ed imprenditoriale dell’impresa), esso non può (per avere e mantenere le ragioni della sua previsione) che riferirsi ad ogni singola impresa, ancorché associata in un raggruppamento;

- per altro verso, diversamente opinando, si finirebbe con il conferire una sorta di “soggettività” al raggruppamento, al di là di quella delle singole imprese partecipanti; e ciò in quanto una sorta di interscambiabilità dei requisiti di partecipazione, quale quella ipotizzata, risulta più agevolmente ipotizzabile laddove si riconoscesse (ma così non è) una personalità giuridica propria al r.t.i.; tale ipotesi interpretativa pone, dunque, le premesse proprio per un (non ammissibile) riconoscimento (espresso o implicito che sia) di una soggettività autonoma del raggruppamento;

- per altro verso ancora, l’utilizzazione (ancorché parziale) dei requisiti di qualificazione può finire per rappresentare, nella sostanza, una sorta di avvalimento anomalo ed in contrasto con quanto previsto dall’art. 89, d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, anche con riferimento agli adempimenti procedimentali previsti a pena di nullità (co.1)” (cfr. Ad. Plen. n. 6/2019).

E, continua ancora la sentenza, non è possibile “ritenere come “formalistica” l’interpretazione ora offerta, contrapponendola (come non condivisibilmente effettuato dall’appellante) ad un’altra interpretazione di tipo “sostanzialistico”, secondo la quale – in presenza delle tre condizioni più volte innanzi indicate – il principio di doverosa corrispondenza tra i requisiti di partecipazione di ciascuna impresa e la quota di esecuzione dichiarata “non può dirsi nella sostanza violato”, posto che si otterrebbe anche il “contemperamento tra il principio di libero accesso alle gare ed il principio della necessaria affidabilità degli offerenti”.

A tal fine, occorre in primo luogo osservare come la funzione cui sono preordinati i requisiti di qualificazione ne esclude, per le ragioni di tutela dell’interesse pubblico innanzi esposte, una loro natura meramente “formale”, risolvendosi essi in requisiti di affidabilità professionale del potenziale contraente, la cui natura “sostanziale” è del tutto evidente” (cfr. Ad. Plen. n. 6/2019).

Sicché “una non corrispondenza, in sede di partecipazione alla gara, tra requisito e quota dei lavori da eseguire si risolve non già in una imprecisione formale ovvero in una sorta di errore materiale, bensì in una violazione sostanziale di regole disciplinanti l’intero sistema dei contratti pubblici (e valevoli oggettivamente per tutti i partecipanti alle gare)”.

Né, conclude l’Adunanza Plenaria, “può dirsi pretermesso il principio del libero accesso alle gare (più volte richiamato dall’appellante), posto che tale accesso è certamente “libero” per i soggetti che rispondono ai requisiti previsti dall’ordinamento per la partecipazione. D’altra parte, il principio volto a garantire la più ampia partecipazione alle gare non agisce “in astratto”, ma esso, nella sua concreta attuazione, non può che riferirsi ad imprese che – per serietà ed affidabilità tecnico-professionale (appunto validate dal possesso dei requisiti) – sono potenzialmente idonee ad assumere il ruolo di contraenti con gli operatori economici pubblici”.

Alla luce, dunque, dei principi sopra esposti, il possesso dei requisiti di qualificazione di ordine economico-finanziario e tecnico-organizzativo, da parte della singola impresa raggruppata, in misura non inferiore alla quota di lavori alla cui esecuzione l’impresa stessa s’impegna, riveste, ad avviso del Collegio, una valenza di tipo “sostanziale”, qualificante la stessa domanda di partecipazione della singola impresa.

Sicché la mancanza di un siffatto requisito di qualificazione, da parte anche di una soltanto una delle imprese raggruppate, in misura corrispondente alla quota dei lavori cui la stessa si è impegnata ad eseguire in sede di presentazione dell’offerta, “è causa di esclusione dell’intero raggruppamento, anche se lo scostamento sia minimo ed anche nel caso in cui il raggruppamento nel suo insieme (ovvero un’altra delle imprese del medesimo) sia in possesso del requisito di qualificazione sufficiente all’esecuzione dell’intera quota di lavori” (cfr. Ad. Plen. n. 6/2019);

Dal che, ad avviso del Collegio, logicamente si desume che un vizio siffatto non possa essere sanato ex post per mezzo del soccorso istruttorio di cui all’art. 101, comma 1, lett. b) del Codice, per le seguenti ragioni.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - SCADENZA TERMINI - ERRORE SCUSABILE - PRINCIPI DI BUONA FEDE E FAVOR PARTECIPATIONIS

Secondo questo collegio, deve essere accolto il secondo motivo di ricorso, per le ragioni che si vengono ad illustrare.

Preliminarmente, il Collegio rileva la pretestuosità della difesa della ASL che sostiente – in spregio a quanto risulta in modo chiaro e incontrovertibile dalla documentazione versata in atti - che la scadenza del termine del soccorso istruttorio era sabato 2 marzo e non lunedì 4 marzo: invero, nella schermata del portale relativa alla richiesta di soccorso istruttorio - depositata da parte ricorrente - si legge: “Rispondere entro il 04/03/2024 ore 10:00:00”.

Peraltro l’indicazione del portale risulta corretta atteso che:

- l’Art. 52 c.p.a. prescrive che: “1. I termini assegnati dal giudice, salva diversa previsione, sono perentori. 2. Il presidente può autorizzare la notificazione del ricorso o di provvedimenti anche direttamente dal difensore con qualunque mezzo idoneo, compresi quelli per via telematica o fax, ai sensi dell'articolo 151 del codice di procedura civile. 3. Se il giorno di scadenza è festivo il termine fissato dalla legge o dal giudice per l'adempimento è prorogato di diritto al primo giorno seguente non festivo. 4. Per i termini computati a ritroso, la scadenza è anticipata al giorno antecedente non festivo. 5. La proroga di cui al comma 3 si applica anche ai termini che scadono nella giornata del sabato”;

- la giurisprudenza ha precisato che: “Ai sensi degli artt. 155 c.p.c e 2963 c.c., il termine per l'attivazione e il compimento del procedimento amministrativo va calcolato escludendo il dies a quo e comprendendo il dies ad quem e con la proroga di diritto della scadenza nel giorno festivo al giorno lavorativo seguente, tenendo conto che l'art. 155 c.p.c. equipara il sabato ad un giorno festivo” (TAR Ancona n. 18/2015). Ancora: “Tale termine di dieci giorni, entro il quale l'impresa concorrente è tenuta ad ottemperare alla richiesta della stazione appaltante ha carattere perentorio, per cui la sua inosservanza determina l'esclusione del concorrente interessato. Tuttavia, i criteri di computo dei termini del procedimento amministrativo sono quelli che si rinvengono nella disciplina generale dettata dagli artt. 155 ss. c.p.c. e 2963 c.c. Pertanto, il termine va calcolato escludendo il dies a quo e comprendendo il dies a quem e con la proroga di diritto della scadenza nel giorno festivo al giorno lavorativo seguente, tenendo conto che l'art. 155 c.p.c. equipara il sabato ad un giorno festivo” (T.A.R. Napoli n. 661/2012);

- nel caso di specie la comunicazione è del 21 febbraio, conseguentemente i termini che sarebbero scaduti il 2 marzo sono prorogati al successivo 4 marzo essendo il 2 sabato.

Ciò doverosamente evidenziato, in relazione al preteso ritardo con il quale sarebbe stato trasmesso il documento (ore 16.01 anziché entro le ore 10.00 del medesimo giorno), deve essere rilevato che se è vero che sul portale era precisato che l’invio doveva essere effettuato entro le ore 10.00 (del 4 marzo 2024), è altrettanto vero che nella comunicazione allegata al portale stesso non vi è nessuna indicazione del predetto orario ma si legge esclusivamente “nel termine perentorio non superiore a 10 giorni dalla presente”.

Orbene, ritiene il Collegio che, a tutto concedere, la concorrente è incorsa in un errore scusabile, atteso che: le predette comunicazioni effettuate dalla Stazione appaltante avevano un diverso tenore letterale; in genere la scadenza dei termini per i depositi dei documenti coincide con le ore 24.00 dell’ultimo giorno.

La Commissione, pertanto, avrebbe dovuto fare applicazione dei principi di buona fede e leale collaborazione nonché del favor partecipationis.

Peraltro, deve osservarsi che il ritardo di cui si discute – di sole sei ore - è ininfluente sull’andamento delle operazioni di gara atteso che la valutazione delle offerte è avvenuta solamente quattro giorni dopo, e segnatamente l’8 marzo 2024.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - CAUZIONE PROVVISORIA - DATA CERTA ANTERIORE (101.1)

L’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023 così reca: “1. Salvo che al momento della scadenza del termine per la presentazione dell'offerta il documento sia presente nel fascicolo virtuale dell'operatore economico, la stazione appaltante assegna un termine non inferiore a cinque giorni e non superiore a dieci giorni per:

a) integrare di ogni elemento mancante la documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, con esclusione della documentazione che compone l'offerta tecnica e l'offerta economica; la mancata presentazione della garanzia provvisoria, del contratto di avvalimento e dell'impegno a conferire mandato collettivo speciale in caso di raggruppamenti di concorrenti non ancora costituiti è sanabile mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte;

b) sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l'offerta tecnica e l'offerta economica. Non sono sanabili le omissioni, inesattezze e irregolarità che rendono assolutamente incerta l'identità del concorrente.

L'operatore economico che non adempie alle richieste della stazione appaltante nel termine stabilito è escluso dalla procedura di gara.

La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica e dell'offerta economica e su ogni loro allegato. L'operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall'operatore economico non possono modificare il contenuto dell'offerta tecnica e dell'offerta economica.

Fino al giorno fissato per la loro apertura, l'operatore economico, con le stesse modalità di presentazione della domanda di partecipazione, può richiedere la rettifica di un errore materiale contenuto nell'offerta tecnica o nell'offerta economica di cui si sia avveduto dopo la scadenza del termine per la loro presentazione a condizione che la rettifica non comporti la presentazione di una nuova offerta, o comunque la sua modifica sostanziale, e che resti comunque assicurato l'anonimato.”

Dalla su citata disposizione dell’art. 101, comma 1, lettera a) emerge con chiarezza che in caso di mancata, incompleta o irregolare presentazione della garanzia provvisoria il soccorso istruttorio è ammissibile solamente qualora il documento che reca tale garanzia sia stato formato prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte.

Condicio sine qua non per l’esercizio del soccorso istruttorio è, dunque, che la cauzione provvisoria sia stata costituita validamente prima di tale data. Laddove, invece, la cauzione provvisoria sia mancante a causa della sua costituzione in modo invalido, manca ogni possibilità di sanatoria.

SOCCORSO ISTRUTTORIO: NON AMMESSA LA MODIFICA SOSTAZIALE DELL'OFFERTA (101.4)

Secondo questo collegio, il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per porre rimedio ad errori contenuti nell’offerta poiché sarebbe, altrimenti, alterato il principio di par condicio tra i concorrenti (ex multis, cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 09 marzo 2020, n. 1671; Consiglio di Stato, sez. V, 20 agosto 2019, n. 5751).

Tale impostazione ermeneutica rimane confermata anche nella disciplina del soccorso istruttorio delineata dal Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, che, a differenza del previgente Codice, vi dedica una autonoma e più articolata disposizione (art. 101) amplificandone l’ambito, la portata e le funzioni, superando, altresì, talune incertezze diffusamente maturate nella prassi operativa...

Si sarebbe così addivenuti, tramite il soccorso istruttorio, ad una inammissibile modifica sostanziale dell’offerta, tale dovendosi ritenere la diversa ripartizione delle quote tra le componenti il raggruppamento, non avendo rilevanza alcuna – per il principio del quale è applicazione – la circostanza che la modifica sarebbe stata nella percentuale minima dello 0,01% (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 09 marzo 2020, n. 1671; Consiglio di Stato, Sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1074).

SOCCORSO ISTRUTTORIO: PRECLUSO SE VIOLA IL PRINCIPIO DI AUTORESPONSABILITA' DELL'O.E. (101)

Se l’Amministrazione predetermina il contenuto delle informazioni che gli operatori devono comunicare all’Amministrazione e le procedure di controllo, gli stessi, edotti delle medesime, non possono poi lamentare, senza peraltro impugnare detti atti presupposti, senza violare il canone di leale collaborazione e la par condicio, che l’Amministrazione abbia seguito le stesse.

Risponde infatti ai canoni minimi di efficienza e buon andamento la possibilità dell’Amministrazione di autovincolarsi a regole di condotta idonee a regolamentare la procedura e la fattispecie, che rende note agli interessati, i quali possono quindi regolarsi in anticipo sulle modalità con le quali relazionarsi alla parte pubblica. E’ piuttosto la mancanza di regole o la non conoscenza delle stesse che può pregiudicare gli interessi dei privati, oltre che il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione.

Il ricorso al soccorso istruttorio è infatti precluso ogni volta che viola il generale principio dell’autoresponsabilità, in forza del quale il privato è chiamato al rispetto di doveri minimi di cooperazione, tanto più nel caso riguardi informazioni in possesso dell’interessato e puntualmente indicati nelle regole del procedimento (Cons. St., sez. V, 14 aprile 2020 n. 2402).

SOCCORSO ISTRUTTORIO ANCHE CON RIFERIMENTO AGLI ELEMENTI DELL'ILLECITO PROFESSIONALE - IL MANCATO RISPETTO DEL TERMINE COMPORTA L'ESCLUSIONE (98 -101.1)

L'apprezzamento circa l'affidabilità del singolo operatore economico nell'ambito delle gare pubbliche è rimessa - al di fuori dei casi di esclusione automatica previsti dalla legge - alla valutazione discrezionale dell'Amministrazione committente. Anche le eventuali omissioni dichiarative non determinano alcun automatismo espulsivo, ma l'esclusione può essere comminata solo se e nella misura in cui siano anche reputate rilevanti - sia nell'omissione in sé, che, necessariamente, rispetto al fatto omesso - da parte della stazione appaltante. Quanto disciplinato ora dall'art. 95 d.lgs. 36/2023 in tema di cause di esclusione non automatica e tipizzazione delle diverse fattispecie, in particolare, con riferimento alla ipotesi del grave illecito professionale normato al successivo art. 98 del suddetto Codice, laddove viene comminata l'esclusione del concorrente al ricorrere delle tre condizioni previste al comma 2 (elementi sufficienti ad integrare il grave illecito professionale; idoneità del grave illecito professionale ad incidere sull'affidabilità e integrità dell'operatore; c) adeguati mezzi di prova di cui al comma 6) e il grave illecito possa desumersi al verificarsi almeno di uno tra gli elementi ivi elencati al comma 3. La valutazione di gravità tiene conto del bene giuridico e dell'entità della lesione inferta dalla condotta integrante uno degli elementi di cui al comma 3 e del tempo trascorso dalla violazione, anche in relazione a modifiche intervenute nel frattempo nell'organizzazione dell'impresa (comma 4). Inoltre, le dichiarazioni omesse o non veritiere rese nella stessa gara e diverse da quelle di cui alla lettera b) del comma 3 possono essere utilizzate a supporto della valutazione di gravità riferita agli elementi di cui al comma 3 (comma 5).

Nel caso in esame la stazione appaltante in presenza di diverse segnalazioni e/o annotazioni contestate a carico dell'operatore OMISSIS ] S.r.l. ha richiesto chiarimenti e approfondimenti sulle specifiche situazioni dichiarate ed emerse, mentre l'impresa non ha fornito tempestivo ed esaustivo riscontro, nonostante diversi solleciti, non consentendo alla stazione appaltante di poter concludere, quindi, nell'ambito della propria discrezionalità, un compiuto e informato processo valutativo, dovendo, in ragione di ciò, disporre l'esclusione del concorrente inadempiente. È legittima infatti l'esclusione disposta a carico del concorrente che non abbia adempiuto nel termine previsto dalla stazione appaltante ai sensi dell'art. 101, d.lgs. 36/2023 per il soccorso istruttorio.

CHIARIMENTI RICHIESTI DALLA STAZIONE APPALTANTE: IL CONTENUTO NON PUO' MODIFICARE L'OFFERTA (101.3)

Occorre considerare che anche nell'ambito delle procedure di affidamento di contratti pubblici, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (per tutte, cfr. sez. V, 27 gennaio 2020, n. 680), la mera richiesta volta ad ottenere delucidazioni sulla interpretazione dell'offerta tecnica non comporta che i chiarimenti resi costituiscano una modifica dell'offerta presentata in gara, se essi sono limitati a specificare la portata di elementi già interamente contenuti nella stessa offerta (non è superfluo rammentare, per il valore di principio che la norma può assumere anche in procedimenti esclusi dall'ambito di applicazione della legislazione sui contratti pubblici, che nel nuovo codice dei contratti pubblici, approvato con il d.lgs. n. 36 del 2023, la fattispecie è stata testualmente prevista all'art. 101, comma 3: "La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell'offerta tecnica e dell'offerta economica e su ogni loro allegato. L'operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall'operatore economico non possono modificare il contenuto dell'offerta tecnica e dell'offerta economica"; Consiglio di Stato, sez. V, 03/11/2023, n. 9541).

Può, dunque, concludersi nel senso che l'errore materiale non inficiante l'offerta del concorrente "deve sostanziarsi in un mero refuso materiale riconoscibile ictu oculi dalla lettura del documento d'offerta; ... la sua correzione deve a sua volta consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa a quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena altrimenti l'inammissibile manipolazione o variazione postuma dei contenuti dell'offerta, con violazione del principio della par condicio dei concorrenti; ... tale complessiva operazione deve fondarsi su elementi - identificativi dell'errore - desumibili dall'atto stesso, non già da fonti esterne (cfr. Cons. Stato, n. 5638 del 2021, cit.; cfr. anche Id., sez. V, 5 aprile 2022, n. 2529)" (Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2022, n. 5344; Consiglio di Stato, sez. V, 30/01/2023, n.1034).

SOCCORSO ISTRUTTORIO: DA VALUTARE IL TIPO DI ERRORE PRESENTE NELL'OFFERTA PER CAPIRE SE APPLICABILE O MENO (101.4)

Il “potere di soccorso” costituisce un istituto di carattere generale del procedimento amministrativo, che, nel particolare settore delle selezioni pubbliche diverse da quelle disciplinate dal codice dei contratti pubblici, soddisfa la comune esigenza di consentire la massima partecipazione alla gara, orientando l’azione amministrativa sulla concreta verifica dei requisiti di partecipazione e della capacità tecnica ed economica, attenuando la rigidità delle forme.

Di recente il Consiglio di Stato (sez. V, 22 novembre 2019, n. 7975) ha affermato che il soccorso istruttorio ha portata generale e trova applicazione, anche nell’ambito delle procedure concorsuali, fermo il necessario rispetto del principio della par condicio per cui l’intervento dell’amministrazione diretto a consentire al concorrente di regolarizzare o integrare la documentazione presentata non può produrre un effetto vantaggioso a danno degli altri candidati.

In quest’ottica, il limite all’attivazione del soccorso istruttorio coincide con la mancata allegazione di un requisito di partecipazione ovvero di un titolo valutabile in sede concorsuale, poiché, effettivamente, consentire ad un candidato di dichiarare, a termine di presentazione delle domande già spirato, un requisito o un titolo non indicato, significherebbe riconoscergli un vantaggio rispetto agli altri candidati in palese violazione della par condicio.

In generale, può quindi affermarsi che il soccorso istruttorio va attivato, qualora dalla documentazione presentata dall’istante residuino margini di incertezza facilmente superabili (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2018, n. 257; V, 8 agosto 2016, n. 3540; II, 28 gennaio 2016, n. 838; IV, 7 settembre 2004, n. 5759) rispondendo tale scelta amministrativa ad un principio di esercizio dell’azione amministrativa ispirata a buona fede e correttezza.

In definitiva, dinanzi ad un errore dell'operatore nella redazione dell'offerta, è necessario accertare la natura e rilevanza di detto errore, al fine di verificare se possa considerarsi un mero errore materiale immediatamente percepibile e come tale emendabile senza alcuna attività manipolativa (Consiglio di Stato, sez. III, sent. 21 marzo 2022, n. 2003) ovvero richieda un'attività integrativa da parte del RUP e, come tale, inammissibile e insuscettibile di soccorso istruttorio (Consiglio di Stato, sez. V, sent. 26 gennaio 2021, n. 804); non è invece esigibile da parte della stazione appaltante uno sforzo di ricostruzione logica dell'offerta esteso a più atti da inquadrare sinotticamente, men che meno se mediato. Neppure pare ragionevole gravare l'amministrazione di un obbligo di diligenza ricostruttiva addirittura maggiore di quello che ci si aspetta e si può esigere dallo stesso concorrente nella fase di compilazione e confezionamento della sua offerta (Consiglio di Stato sez. III, 7 luglio 2022, n. 5650).

La stazione appaltante è, dunque, chiamata ad attribuire all’offerta un contenuto coerente con la valutabilità in gara e risolta dalla commissione di gara nel senso dell’interpretazione dell’offerta secondo i generali principi di conservazione e di buona fede (Cons. St., Sez. III, n. 10931/2022 e n. 10932/2022; nello stesso senso, da ultimo, cfr. Cons. St., Sez. V, n. 1034/2023).

GARANZIA PROVVISORIA IRREGOLARE: AMMESSO IL SOCCORSO ISTRUTTORIO ANCHE DAL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI (101.1)

Con il primo e ultimo motivo di ricorso, la ricorrente contesta che la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere all’esclusione della C., per aver inizialmente fornito una cauzione provvisoria di importo inferiore rispetto a quello indicato nella lex specialis. La successiva decisione dell’amministrazione di accordare il soccorso istruttorio alla controinteressata si appalesava illegittima, poiché, nella prospettazione della ricorrente, la cauzione provvisoria costituisce elemento essenziale a corredo dell’offerta, non sanabile per mezzo dell’istituto di cui all’art. 83 del d.lgs. 50 del 2016.

Tanto premesso, il Collegio è consapevole dell’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’importo insufficiente della cauzione provvisoria comporta l’esclusione del concorrente, non essendo attivabile il soccorso istruttorio. È, però, altrettanto consapevole delle posizioni discordanti che si sono formate sulla questione. Del resto, la giurisprudenza amministrativa, già nel vigore della disciplina previgente, si era determinata nel senso che la mancata allegazione all’offerta della cauzione provvisoria, come pure della dichiarazione di impegno al rilascio della garanzia definitiva, non rappresentava causa di esclusione; la stazione appaltante era perciò legittimata ad attivare il soccorso istruttorio, invitando il concorrente ad integrare la documentazione mancante (Cons. Stato, sez. III, 11 agosto 2015, n. 3918; sez. V, 10 febbraio 2015, n. 687).

Coerentemente con quanto suesposto, è oggi diffuso quell’indirizzo ermeneutico, cui questo giudice intende dar seguito, che sembra aver dequotato la cauzione provvisoria a mero elemento formale dell’offerta e, per tal via, suscettibile di sanatoria ex art. 83, comma 9, d.lgs. n. 50 del 2016 (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 03.08.2021 n.5710 e 04.12.2019 n.8296; TAR Napoli, sentenza n.183/2021 e 11.02.2021, n.930; TAR Campobasso, ordinanza 278/2020).

In altri termini, già sotto il vigore del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisprudenza aveva evidenziato che "In coerenza con l'indirizzo sostanzialistico che connota le gare pubbliche d'appalto e in applicazione del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all'art. 46, comma 1-bis, d.lg. 12 aprile 2006, n. 163 le irregolarità concernenti la cauzione provvisoria comunque prestata nei termini previsti dalla lex specialis sono sanabili mediante il potere di soccorso istruttorio" (cfr. cfr. Consiglio di Stato sez. III, 13/11/2017; Consiglio di Stato, sez. V, 26 luglio 2016, n. 3372; Sez. IV, 20 gennaio 2015, n. 147; cfr. altresì Delibera ANAC n. 1/15). E ancora, più recentemente, il Consiglio di Stato ha affermato che “è orientamento pacifico di questa Sezione ritenere che l’erronea modalità di presentazione della cauzione provvisoria, ove pure dia luogo alla invalidità della cauzione, non costituisce causa di esclusione dalla procedura di gara, ma mera irregolarità sanabile attraverso il soccorso istruttorio’' (Consiglio di Stato, sez. V, n. 10274 del 2022; sez. V, 19 aprile 2021, n. 3166).

Pertanto, sono sanabili le criticità afferenti alla cauzione provvisoria, essendo questa un elemento formale della domanda, la cui mancanza, incompletezza o irregolarità è emendabile attraverso l’istituto del soccorso istruttorio.

Nell’articolare il secondo motivo di censura, la ricorrente lamenta anche la tempestività della consentita integrazione, rilevando che l’eventuale integrazione della cauzione possa ammettersi in quanto la cauzione stessa, nel suo esatto ammontare, risulti avere data certa antecedente alla scadenza del termine di presentazione delle offerte.

Tale impostazione, a parer della ricorrente, sarebbe l’unica che garantirebbe una soluzione capace di garantire un esatto punto di equilibrio tra il principio della par condicio e quello del favor partecipationis, evitando che la sostanziale riapertura del termine perentorio di partecipazione, peraltro a beneficio di un singolo concorrente, possa comportare un’intollerabile disparità di trattamento.

Ritiene, tuttavia, il Collegio che l’invalidità o irregolarità della cauzione provvisoria deve essere tenuta distinta della mancanza assoluta della stessa. Quest’ultima ipotesi è senza dubbio più grave e, solo rispetto ad essa, il documento di cui è chiesta l’integrazione mediante soccorso istruttorio deve avere data anteriore alla scadenza del termine di partecipazione. Coerentemente, anche il Consiglio di Stato, in suo recente pronunciamento, ha distinto ‘‘la fattispecie della mancata costituzione della garanzia provvisoria da quella della sua invalidità o irregolarità, atteso che la prima ipotesi è espressione ex se della scarsa serietà dell’offerta (così come la prestazione di garanzia con documenti materialmente falsi, cui è riferito il precedente di questa Sezione, V, 23 marzo 2018, n. 1846, che non ha ammesso il soccorso istruttorio), mentre tale non può reputarsi la costituzione della garanzia quando l’art. 93, comma 3, del d.lgs. n. 50 del 2016 risulti apparentemente rispettato’’ (Consiglio di Stato V Sezione 16 gennaio 2020 n. 399).

Sembra, peraltro, confermare tale impostazione ermeneutica, l’art. 101, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 36 del 2023, che, nel delineare il soccorso istruttorio integrativo-completivo, prevede solo per la mancata presentazione della garanzia provvisoria, ma non per l’inesattezza della stessa, la possibilità di integrazione mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte. Ne consegue che in relazione al caso di specie, in cui la garanzia provvisoria è stata presentata, ma era di importo inesatto, opera il soccorso istruttorio sanante, ora previsto dalla lettera b) dell’art. 101 sopra richiamato, che non richiede la necessità che la regolarizzazione avvenga entro il termine fissato per la presentazione delle offerte.

Ne consegue, dunque, che anche dal d.lgs. n. 36 del 2023 si desume che la cauzione provvisoria di importo inesatto può essere regolarizzata attraverso il potere di soccorso istruttorio, anche oltre il termine previsto per la presentazione delle offerte.

Anche tale motivo di ricorso va, pertanto, respinto.

I LIMITI DEL SOCCORSO ISTRUTTORIO - NON ESPERIBILE PER RETTIFICA DEL CONTENUTO DELLE DICHIARAZIONI GIA' RESE (101.1)

Con riferimento, invece, alle censure dell’appellante con cui la stessa assume il frontale contrasto della contestata esclusione con i principi del giusto procedimento e con le regole del soccorso istruttorio, come disciplinato dal nuovo art. 101, comma 1, d.lgs. n. 36/2023, nonché con il principio del risultato, anche in considerazione dell’errata applicazione concreta della nozione di “servizio analogo”, deve osservarsi che, nel formulare l’offerta, E. allegava il proprio DGUE in cui dichiarava il possesso del predetto requisito di capacità tecnica e professionale come segue: “Requisito 2 Descrizione: Rif. CONTRATTO per la fornitura in noleggio, comprensiva di installazione, manutenzione ordinaria e straordinaria e relativi accessori, di nr. 10 postazioni fisse omologate per la rilevazione della velocità dei veicoli - CIG 8521138985; Date: Da Agosto 2021 e ancora in corso; Destinatari: Federazione dei Comuni del Camposampierese”.

Tale dichiarazione è stata resa dal concorrente del tutto consapevolmente, e della stessa lo stesso deve rispondere, in omaggio al principio generale di autoresponsabilità.

Né, in seguito all’accertamento da parte della stazione appaltante del mancato possesso del requisito speciale di capacità tecnico professionale per come dichiarato dal concorrente nell’offerta, era esigibile l’esperimento del soccorso istruttorio, atteso che: “non è … consentito il soccorso istruttorio attivato non tanto per integrare e chiarire la documentazione prodotta a comprova della dichiarazione, ma per rettificare il contenuto della dichiarazione medesima nella sua integralità” (Cons. Stato, V, 22 febbraio 2021, n. 1540).

Ed invero, nell’ambito del settore dell’evidenza pubblica, i principi del favor partecipationis e del risultato non possono mai confliggere con il principio della par condicio fra i concorrenti.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - CELERITA' E CERTEZZA DEL PROCEDIMENTO - INOSSERVANZA DEL TERMINE PERENTORIO COMPORTA ESCLUSIONE DALLA GARA (83.9)

L’invocato art. 16, ultimo paragrafo, del disciplinare di gara prevede dal canto suo che: “Al di fuori delle ipotesi di cui all’articolo 83, comma 9, del Codice è facoltà dell’Amministrazione aggiudicatrice invitare, se necessario, i concorrenti a fornire chiarimenti in ordine al contenuto dei certificati, documenti e dichiarazioni presentati”.

La stessa difesa di parte appellante afferma che: “In linea generale, il soccorso istruttorio interviene per colmare lacune documentali, rettificare dichiarazioni” (cfr. pag. 8 atto di appello ed anche pag. 2 della memoria in data 2 gennaio 2024).

Dunque si trattava di attività che sono proprie del soccorso istruttorio, sottoposto come tale a termini perentori anche per elementari esigenze di celerità nelle procedure di appalto nel cui contesto ogni possibile ritardo, con riferimento a qualsivoglia passaggio, è idoneo ad arrecare comunque un certo “effetto negativo”, a differenza di quanto affermato dalla difesa di parte appellante alla pag. 8 dell’atto di appello introduttivo ed alla pag. 2 della memoria in data 2 gennaio 2024, e tanto proprio per gli obiettivi di politica economica cui da anni si lega ormai il sistema degli appalti (la normativa eurounitaria evidenzia non a caso il “fine di rendere le procedure più veloci e più efficaci”, cfr. considerando 80 della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014). Con ciò si vuole dire che la celerità della procedura (oltre naturalmente alla sua certezza) costituisce aspetto ineludibile al fine di garantire un meccanismo procedurale improntato alla massima efficienza ed efficacia.

A ciò si aggiunga che, anche a voler considerare almeno alcune delle richieste formulate come riconducibili all’ipotesi dei “chiarimenti” di cui all’art. 16 del disciplinare di gara (è il caso della giovane professionista architetto la quale doveva chiarire se ricorrere o meno all’avvalimento), ciò nondimeno la parte appellante non avrebbe potuto ritenersi autorizzata ad optare per una più blanda interpretazione circa la tempestività e la puntualità connessa al proprio onere di risposta dal momento che: a) il termine per adempiere, a carico della odierna appellante, era comunque quello di giorni sette a pena di esclusione; b) tale previsione, al di là della distinzione tra atti soggetti a soccorso istruttorio ed atti soggetti a chiarimenti, costituiva comunque una sorta di autovincolo per la PA (e correlativamente un onere per il concorrente); c) tale autovincolo, anche per i meri chiarimenti, era ragionevolmente e proporzionalmente stato fissato allo scopo di non allungare oltremisura la procedura di gara; d) tale termine, per quanto si trattasse di adempimenti non particolarmente onerosi, non è stato in ogni caso rispettato.

Lo stesso ragionamento di cui al periodo che precede automaticamente si estende al tema dei “documenti complementari” di cui all’art. 25 del disciplinare (specificamente invocato dalla difesa di parte appellante per quanto riguarda la delega della mandante ai fini del prescritto sopralluogo). Anche in questa ipotesi, seppur si volesse intendere tale richiesta alla stregua di mero supplemento documentale, la SA aveva fissato un termine comunque perentorio, per ovvie esigenze di celerità qui peraltro rafforzate dalla presenza di finanziamenti comunitari legati alla realizzazione dell’intervento, termine che nella specie è stato pacificamente obliterato dalla stessa concorrente SECAP.

Sotto ulteriore e ancor più subordinata prospettiva, anche a voler ammettere che per alcuni peculiari profili non potesse essere applicato un simile termine perentorio (il che sarebbe ad ogni buon conto del tutto irrazionale, come visto, trattandosi di pubbliche gare ove la celerità della relativa procedura, soprattutto se in presenza di finanziamenti UE come nella specie, costituisce ineludibile principio guida per le stazioni appaltanti e per i concorrenti) va da sé che per le altre ipotesi integrative sopra partitamente indicate (prima fra tutte quella della dichiarazione di compatibilità del progettista indicato) senz’altro andava applicato il meccanismo del soccorso istruttorio i cui termini sono tuttavia ampiamente scaduti, e tanto con ogni conseguenza in ordine alle successive ricadute in termini di inevitabile esclusione dalla gara.

Per tutte le ragioni sopra evidenziate, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

COMPUTO METRICO ESTIMATIVO - IRREGOLARITA' - AMMESSO SOCCORSO PROCEDIMENTALE

Il computo metrico estimativo delle migliorie, stante la gratuità, non poteva costituire, un elemento essenziale per l’ammissibilità e validità dell’offerta, dovendosi considerare un semplice allegato all’offerta economica. In virtù del principio della tassatività delle clausole di esclusione e in mancanza di una apposita clausola della legge di gara che prevedesse espressamente l’esclusione, l’eventuale imprecisa, irregolare, incompleta redazione degli atti in questione non avrebbe mai potuto determinare l’estromissione del concorrente, ma, al più, incidere eventualmente sulla valutazione dell’offerta e dare luogo, come in concreto è stato fatto, ad una richiesta di chiarimenti da parte della Stazione appaltante.

Va rammentato che la legge di gara non prevede una marcatura temporale per la firma dei documenti e dello stesso CME, sicchè il momento della sottoscrizione con la firma digitale consente di dedurre presuntivamente, per i fini che qui rilevano, l’epoca della redazione del documento.

La produzione del CME delle migliorie, diversamente da quanto sostiene il Collegio di prima istanza, pur essendo obbligatoria, per come stabilito dall’art. 16, lett. b) del disciplinare, non può essere ritenuta a pena di esclusione. In mancanza di una prescrizione tassativa e con formulazione chiara, non essendo stato specificato ‘a pena di esclusione’ non può ritenersi un obbligo conformativo relativamente all’esclusione da parte della Stazione appaltante.

Né si può predicare che la successiva allegazione del documento, avvenuta su richiesta del RUP, in sede di soccorso procedimentale, possa avere apportato una modifica dell’offerta, oppure rappresentare, come sostiene il T.A.R., una nuova documentazione ‘che non si risolva nella mera interpretazione della documentazione già depositata in sede di gara’, ciò in ragione dell’evidenza dell’errore nella trasmissione del file e, soprattutto, del fatto che il primo documento depositato ha consentito comunque alla Stazione appaltante la valutazione dell’offerta, essendo descrittivo delle migliorie gratuitamente offerte, sebbene in maniera incompleta.

Una interpretazione, estremamente rigorosa della lex specialis, in fattispecie ove non è contestata la gratuità dell’offerta migliorativa, che non rientra neppure nella contabilità di cantiere, rappresenta un esito incompatibile con l’esigenza del favor partecipationis.

SERVIZI ANALOGHI INDICATI - NON SI POSSONO MODIFICARE CON IL SOCCORSO ISTRUTTORIO (100 - 101.1)

Nelle procedure per l'affidamento di servizi, il concorrente non può modificare l'elenco dei servizi analoghi indicati tramite la procedura del soccorso istruttorio di cui all'art. 101 co.1 lett. b) né con quella del soccorso procedimentale di cui al co.3 dello stesso articolo, al fine di spendere servizi diversi da quelli indicati in sede di offerta, per superare il vaglio dell'analogia rimesso alla discrezionalità della stazione appaltante.

La valutazione dell'analogia tra i servizi a dimostrazione dei requisiti di capacità tecnica e quelli oggetto dell'affidamento attiene alla discrezionalità della stazione appaltante ed è censurabile soltanto in caso di manifesta illogicità o irrazionalità, incongruenza o palese travisamento dei fatti.

D.lgs.36/2023, art.101 CO. 1 lett. b) e co.3

CONTRIBUTO ANAC - AMMESSO SOCCORSO ISTRUTTORIO SE PAGATO PRIMA DELLA SCADENZA DEL TERMINE PER LA PRESENTAZIONE DELL'OFFERTA (101)

In relazione al contributo a favore dell'ANAC, il soccorso istruttorio può essere utilizzato solo per comprovare l'avvenuto pagamento entro la scadenza dei termini per la presentazione dell'offerta e non già per effettuare tardivamente il versamento dovuto.

LEX SPECIALIS: VA INTERPRETATA NEL SENSO PIU' FAVOREVOLE ALL'O.E. - SOCCORSO ISTRUTTORIO: APPLICABILE ANCHE ANCHE ALLE GARE TELEMATICHE (4 - 101)

Giova precisare, come anche ritenuto da questa Sezione (ex multis Cons. Stato Sez. V, 31/10/2022, n. 9386) che nelle gare pubbliche, nell'interpretazione della lex specialis di gara devono trovare applicazione le norme in materia di contratti, e dunque anzitutto i criteri letterale e sistematico previsti dagli artt. 1362 e 1363 cod. civ..

Ciò significa che ai fini dell'interpretazione della lex specialis devono essere applicate anche le regole di cui all'art. 1363 cod. civ., con la conseguenza che le clausole previste si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo ad esse il senso che risulta dal complesso dell'atto. Pertanto se un'aporia tra i vari documenti costituenti la lex specialis impedisce l'interpretazione in termini strettamente letterali, è proprio la tutela dei principi dell'affidamento e della parità di trattamento tra i concorrenti che conduce all'interpretazione complessiva o sistematica delle varie clausole.

Le preminenti esigenze di certezza, connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali di selezione dei partecipanti, impongono pertanto in primo luogo di ritenere di stretta interpretazione le clausole del bando di gara: ne va perciò preclusa qualsiasi lettura che non sia in sé giustificata da un´obiettiva incertezza del loro significato letterale. Secondo la stessa logica, sono comunque preferibili, a garanzia dell´affidamento dei destinatari, le espressioni letterali delle varie previsioni, affinché la via del procedimento ermeneutico non conduca a un effetto, indebito, di integrazione delle regole di gara, aggiungendo significati del bando in realtà non chiaramente e sicuramente rintracciabili nella sua espressione testuale (cfr. Cons. Stato, IV, 5 ottobre 2005, n. 5367; V, 15 aprile 2004, n. 2162)" (Cons. Stato, sez. V, 12 settembre 2017 n. 4307).

Peraltro, se il dato testuale presenti evidenti ambiguità, l'interprete, in forza del principio di favor partecipationis, deve prescegliere il significato più favorevole al concorrente (ex multis, Consiglio di Stato sez. V, 20 luglio 2023 n. n.7113; 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481; 2 marzo 2022 n. 1486; 6 agosto 2021, n. 5781; 8 aprile 2021, n. 2844; 8 gennaio 2021, n. 298; III, 24 novembre 2020, n. 7345; 15 febbraio 2021, n. 1322; VI, 6 marzo 2018, n. 1447; V, 27 maggio 2014, n. 2709).

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Il principio di leale collaborazione tra l’amministrazione e il privato, ora codificato nell’art. 1, comma 2-bis, L. n. 241 del 1990 e s.m.i., induce a ritenere applicabile l’istituto del soccorso istruttorio laddove, nello svolgimento delle operazioni di presentazione per via telematica della domanda di partecipazione, il candidato incontri ostacoli oggettivi, non imputabili in via esclusiva al privato; in senso analogo Cons. Stato, Sez. VI, 01/07/2021, n. 5008 secondo cui il principio di leale collaborazione tra l’amministrazione e il privato, ora scolpito nell’art. 1, comma 2-bis, L. n. 241/1990, evidente precipitato del principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost., induce senza ombra di dubbio a ritenere applicabile l’istituto del soccorso istruttorio laddove un candidato incontri ostacoli oggettivamente non superabili nello svolgimento delle operazioni di presentazione della domanda di partecipazione ad una selezione quando queste siano, obbligatoriamente, eseguibili esclusivamente con modalità digitali, anche nel caso in cui egli non abbia dimostrato una brillante dimestichezza nell’utilizzo della metodologia digitale, ma l’amministrazione non abbia messo in campo idonei strumenti di accompagnamento alla procedura e di avvertenza in merito alle insidie che alcune dinamiche di avviamento della presentazione della candidatura avrebbero potuto evidenziare, laddove combinate con concomitanti operazioni di altri candidati idonee a determinare uno stress di sistema.

SUBAPPALTO NECESSARIO - AMMESSO IL SOCCORSO ISTRUTTORIO PER DICHIARAZIONE INCERTA (105)

Invero, a prescindere da ogni altra possibile considerazione in ordine al possesso, da parte del RTI F., della qualifica relativa alla categoria OS24 (giusta, da un lato, la qualificazione posseduta nella suddetta categoria dalle mandanti, ovvero, dall’altro, in ragione della classificazione in OG3, categoria VIII, posseduta dalla mandante), appare dirimente sul punto rilevare che il suddetto RTI ha correttamente reso la dichiarazione di voler subappaltare la categoria OS24 considerandola come subappalto “necessario”.

Invero, dalla dichiarazione di subappalto, Allegato C, resa in sede di gara dal RTI emerge testualmente che le imprese dichiarano:

“di riservarsi la possibilità di avvalersi di subappalto ed eventualmente quindi di subappaltare o concedere in cottimo, ai sensi dell’art. 105 del D.Lgs. 50/2016 s.m.i., le lavorazioni o parti di opere, il cui importo non supera il limite previsto dal citato art. 105, di seguito esplicitamente indicate:

- lavorazioni indicate nella categoria prevalente OG3 (….); lavorazioni inerenti alla categoria scorporabile OS21(…); lavorazioni inerenti alla categoria scorporabile OS12A; lavorazioni inerenti alla categoria scorporabile OS10 (….)”

e per quanto necessario per dare ultimati i lavori il tutto nel limite previsto dalla vigente normativa:

-lavorazioni inerenti alla categoria scorporabile OS24 (verde ed Arredo urbano) e a titolo esemplificativo e non esaustivo lavorazioni di: taglio e sfalcio di vegetazione, lavorazione su terreni, seminati e impianti arbusti, impianto di alberature, posa di arredo urbano, realizzazione di impianti irrigui, opere di energia naturalistica e quanto necessario per dare ultimati i lavori per l’intero importo”.

Dal tenore letterale della dichiarazione e anche dalla modalità grafica con cui la medesima è stata resa emerge, pertanto, che il RTI ha indicato due distinti tipi di subappalto: il primo relativo alle categorie OG3, OS21, OS12A, OS10 per il quale ha precisato che il subappalto era facoltativo (“dichiarano di riservarsi la possibilità di avvalersi…”), potendo farvi ricorso ai sensi e nei limiti dell’art. 105 del D.Lgs. 50/2016; il secondo, chiaramente individuabile, relativo invece alla sola categoria OS24, considerata e trattata in maniera distinta rispetto alle altre categorie e in relazione alla quale non si è enunciata la mera eventualità di farvi ricorso, ma si è dichiarato di ricorrere al subappalto “per quanto necessario per dare ultimati i lavori il tutto nel limite previsto dalla vigente normativa”.

Proprio la differenziazione della suddetta dichiarazione, relativamente, da un lato, alle categorie OG3, OS21, OS12A, OS10 e, dall’altro, alla categoria OS24, attesta che il RTI ha correttamente reso la dichiarazione di subappalto necessario. L’inciso con cui si afferma di dare corso al subappalto “per quanto necessario per dare ultimati i lavori” non può che essere inteso - anche in ragione e in doverosa applicazione del principio della massima partecipazione - come volontà di subappaltare l’intera categoria OS24.

In ogni caso, ove fossero sorti dubbi di sorta in merito alla suddetta dichiarazione di subappalto, la Stazione Appaltante avrebbe potuto ricorrere al soccorso istruttorio, al fine di chiarire la portata della dichiarazione resa in sede di gara.

In conclusione, le censure di cui al primo motivo vanno disattese.

ISTITUTO DEL SOPRALLUOGO -TERMINI PER L'ADEMPIMENTO E SOCCORSO ISTRUTTORIO - SI DEVE APPLICARE IL PRINCIPIO DELLA FIDUCIA (2 - 101)

La valorizzazione dei principi che informano il nuovo Codice dei contratti pubblici conduce a respingere anche l’ulteriore doglianza con la quale la ricorrente lamenta il fatto che la stazione appaltante avrebbe dovuto attivare, a fronte del mancato rispetto dei termini, il soccorso istruttorio.

Rilevato, infatti, che il termine fissato nel disciplinare di gara per l’espletamento dello stesso non fosse manifestamente illogico o irragionevole, non può ritenersi che l’amministrazione dovesse “disapplicare” una disposizione della lex specialis per consentire la rimessione in termini, ai fini della partecipazione in gara, della società che ricorre in giudizio. Non può negarsi, infatti, che a fronte della condotta negligente della ricorrente, il soccorso procedimentale avrebbe leso il principio della parità delle parti, concretizzando evidentemente un pregiudizio per gli altri partecipanti alla procedura di affidamento.

Deve poi richiamarsi, in tale contesto, il particolare ruolo che il nuovo Codice dei contratti pubblici attribuisce ai due principi che guidano l’interprete nella lettura e nell’applicazione del nuovo impianto normativo di settore, ossia il principio del risultato e il correlato principio della fiducia.

Il nuovo principio-guida della fiducia, introdotto dall’art. 2 del d.lgs. n. 36/2023, porta invece a valorizzare l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici e afferma una regola chiara: ogni stazione appaltante ha la responsabilità delle gare e deve svolgerle non solo rispettando la legalità formale, ma tenendo sempre presente che ogni gara è funzionale a realizzare un’opera pubblica (o ad acquisire servizi e forniture) nel modo più rispondente agli interessi della collettività. Trattasi quindi di un principio che amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della p.a., in chiave di funzionalizzazione verso il miglior risultato possibile. Tale “fiducia”, tuttavia, non può tradursi nella legittimazione di scelte discrezionali che tradiscono l’interesse pubblico sotteso ad una gara, le quali, invece, dovrebbero in ogni caso tendere al suo miglior soddisfacimento. Non si tratta, peraltro, di una fiducia unilaterale o incondizionata. La disposizione precisa infatti che la fiducia è reciproca e investe, quindi, anche gli operatori economici che partecipano alle gare. È legata a doppio filo a legalità, trasparenza e correttezza, rappresentando, sotto questo profilo, una versione evoluta del principio di presunzione di legittimità dell’azione amministrativa.

Molti istituti del Codice dei contratti pubblici, anche di derivazione europea, e tra i quali rientra proprio il soccorso istruttorio, presuppongono, d’altronde, la fiducia dell’ordinamento giuridico anche verso i soggetti privati che si relazionano con la pubblica amministrazione.

Non può tacersi, pertanto, che la condotta della ricorrente non fosse in linea con la fiducia riposta nella stessa dalla stazione appaltante e non potesse indurre, quindi, l’amministrazione che resiste in giudizio ad attuare la procedura di soccorso istruttorio a fronte della negligenza in cui essa era incorsa.

Deve inoltre rilevarsi che, come rilevato dallo stesso Consiglio di Stato (v. Consiglio di Stato sez. V, 19/01/2021, n. 575), la giurisprudenza amministrativa ha attribuito all'obbligo di sopralluogo un ruolo sostanziale, e non meramente formale, per consentire ai concorrenti di formulare un'offerta consapevole e più aderente alle necessità dell'appalto essendo esso strumentale a garantire una completa ed esaustiva conoscenza dello stato dei luoghi e conseguentemente funzionale alla miglior valutazione degli interventi da effettuare in modo da formulare, con maggiore precisione, la migliore offerta tecnica ed economica (cfr. Cons. Stato, III, 12 ottobre 2020, n. 6033; VI, 23 giugno 2016, n. 2800; IV, 19 ottobre 2015, n. 4778). La giurisprudenza ha altresì dubitato che possano derivare effetti espulsivi automatici in caso di mancato compimento dello stesso, ma solo ogni qualvolta, per le peculiarità del contratto da affidare, la sua inosservanza in alcun modo non impedisca il perseguimento dei risultati verso cui è diretta l'azione amministrativa, né il suo adempimento può dirsi funzionale a garantire il puntuale rispetto delle ulteriori prescrizioni imposte dalla legge di gara (cfr. Cons. Stato, V, 29 maggio 2019, n. 3581). Appare chiaro che nella procedura di affidamento oggetto del presente scrutinio l’indispensabilità del sopralluogo, elevato ragionevolmente - come sopra evidenziato - ad adempimento necessario ai fini della presentazione dell’offerta, non potesse condurre l’amministrazione a una condotta differente da quella tenuta.

SOCCORSO ISTRUTTORIO DI DOPPIO GRADO - AMMISSIBILE PER FAVOR PARTECIPATIONIS (83.9)

Il disciplinare di gara non solo consentiva un soccorso istruttorio di doppio grado (con una seconda fase volta a completare eventuali incongruenze della prima) ma ammetteva che la stazione appaltante potesse invitare, se necessario, i concorrenti a fornire chiarimenti in ordine al contenuto dei certificati, documenti e dichiarazioni presentati, anche al di fuori delle ipotesi di cui all’articolo 83, comma 9, del Codice dei contratti pubblici;

- il fatto che nelle note del 10 e 19 gennaio la stazione appaltante abbia fatto riferimento all’articolo 83, comma 9, non vale a escludere che il potere esercitato possa essere qualificato in modo diverso (e quindi ai sensi delle più ampie facoltà previste dall’art. 19 del disciplinare di gara), indipendentemente da specifiche impugnative di parte, valendo in tal senso il generale principio per cui gli atti amministrativi vanno qualificati per il loro effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispongono, non già per la sola qualificazione che l'autorità, nell'emanarli, eventualmente ed espressamente conferisca loro (v. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 3 del 2003).

Aggiungasi che, come già ritenuto in analoghi precedenti (Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2019, n. 69; delibera ANAC n. 609 del 8 settembre 2021 e Cons. Stato, sez. III, n. 10452 del 2023), i principi generali di economicità, efficacia, tempestività e correttezza (art. 30, comma 1, d.lgs. 50 cit.) sarebbero evidentemente lesi qualora l’esclusione di un’offerta valida (ed, anzi, nel caso di specie, migliore delle altre) fosse dovuta solo a carenze documentali; sicché gli stessi, unitamente al principio di proporzionalità, di leale collaborazione e a quello del favor partecipationis inducono, senz’altro, a ritenere possibile, anche dopo l’attivazione del soccorso istruttorio – e, comunque, in ragione degli esiti di questo – un dialogo con l’operatore economico finalizzato a consentire la presentazione di ulteriori chiarimenti e precisazioni, per essere i primi non adeguati né esaustivi delle richieste della stazione appaltante.

SOCCORSO PROCEDIMENTALE - CONSENTE CHIARIMENTI SUI CONTENUTI DELL'OFFERTA TECNICA ED ECONOMICA (83.9)

Il potere di soccorso istruttorio – del cui mancato esercizio si duole la ricorrente – è certamente sussumibile nel paradigma del c.d. soccorso procedimentale, in quanto afferisce ad un’ambiguità intrinseca dell’offerta tecnica dell’odierna ricorrente.

In argomento, il Consiglio di Stato ha rilevato nei pareri relativi allo schema del Codice degli appalti pubblici di cui al d.lgs. 50/2016 e del “correttivo” di cui al d.lgs. n. 56/2017, resi dalla Commissione speciale (cfr. pareri n. 855 del 21 marzo 2016 e n. 782 del 22 marzo 2017), in relazione all’art. 83 del d.lgs. n. 50 del 2016, l’opportunità di conservare un ‘soccorso procedimentale’ nettamente distinto rispetto al ‘soccorso istruttorio’, in virtù del quale possano essere richiesti, in caso di dubbi riguardanti “gli elementi essenziali dell’offerta tecnica ed economica”, chiarimenti al concorrente, fermo il divieto di integrazione dell’offerta.

Si tratta, in particolare, di quei chiarimenti che, per la giurisprudenza, sono ammessi in quanto finalizzati a consentire l’interpretazione delle offerte e ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante alla gara, superandone le eventuali ambiguità, e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con esse assunte (Cons. Stato, V, 27 gennaio 2020, n. 680; Cons. Stato, V, 27 aprile 2015, n. 2082; 22 ottobre 2014, n. 5196; 27 marzo 2013, n. 1487).

La stessa Commissione speciale del Consiglio di Stato che ha reso il parere relativo al c.d. “correttivo” del Codice Appalti di cui al d.lgs. n. 56/2017 (cfr. parere Cons. St. n. 782 del 22 marzo 2017) ha chiarito che “a rimarcare la differenza ontologica con il “soccorso istruttorio” si dovrebbe ribadire il divieto di integrazione dell’offerta tecnico-economica”.

In tal senso, è stato più diffusamente affermato che “come a più riprese chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, nella materia degli appalti pubblici vige il principio generale della immodificabilità dell’offerta, che è regola posta a tutela della imparzialità e della trasparenza dell’agire della stazione appaltante, nonché ad ineludibile tutela del principio della concorrenza e della parità di trattamento tra gli operatori economici che prendono parte alla procedura concorsuale.

In applicazione di tale principio avente carattere generale, il Collegio condivide e intende dare continuità all’orientamento consolidato di questo Consiglio, secondo cui “nelle gare pubbliche è ammissibile un’attività interpretativa della volontà dell’impresa partecipante alla gara da parte della stazione appaltante, al fine di superare eventuali ambiguità nella formulazione dell’offerta, purché si giunga ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con essi assunti; evidenziandosi, altresì, che le offerte, intese come atto negoziale, sono suscettibili di essere interpretate in modo tale da ricercare l’effettiva volontà del dichiarante, senza peraltro attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta medesima né a dichiarazioni integrative o rettificative dell’offerente” (Consiglio di Stato, IV, 6 maggio 2016 n. 1827)” (cfr. Cons. St., sez. V, 11 gennaio 2018 n. 113).

Va peraltro rimarcato, in chiave di interpretazione teleologica, che l’istituto del soccorso procedimentale – per come coniato e plasmato dalla giurisprudenza amministrativa in sede di ermeneusi dell’art. 83, c. 9, d.lgs. n. 50 del 2016 – è stato poi integralmente confermato anche dal nuovo codice degli appalti; l’art. 101, c. 3, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36, prevede infatti che “La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato. L’operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica”.

Si aggiunga che la prima giurisprudenza del Consiglio di Stato già cimentatasi con l’applicazione dell’art. 101 del nuovo d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 – oltre ad osservare che “l’istituto del soccorso istruttorio obbedisce, per vocazione generale (cfr. art. 6 l. n. 241/1990), ad una fondamentale direttiva antiformalistica che guida l’azione dei soggetti pubblici ed equiparati” – ha anche evidenziato la perdurante esistenza di un “soccorso istruttorio in senso stretto (comma 3), che – recuperando gli spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale – abilita la stazione appaltante (o l’ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell’offerta tecnica e/o dell’offerta economica, finalizzati a consentirne l’esatta acquisizione e a ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica” (cfr. Cons. St., sez. V, 21 agosto 2023 n. 7870). Ben può dirsi, quindi, che l’istituto del soccorso procedimentale (o soccorso istruttorio in senso stretto) – inteso come potere di richiedere all’offerente alcuni chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato al fine di superare eventuali ambiguità (fermo restando il divieto di acquisire dichiarazioni modificative o rettificative dell’offerta) – è un elemento che permea sino alle sue fondamenta l’ordinamento delle gare pubbliche.

ERRORI DI SCRITTURAZIONE E CALCOLO - CORREZIONE SOLO SE NON RISULTA NECESSARIO ATTINGERE A FONTI ESTRANEE ALL'OFFERTA (101.3)

Come costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la correzione di eventuali errori di scritturazione e di calcolo è invero ammessa alla sola condizione che vi si possa pervenire "con ragionevole certezza, e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all'offerta medesima o a dichiarazioni integrative o rettificative dell'offerente" (Cons. Stato, sez. V, n. 7752 del 2020; id., sez. III, n. 2536 del 2021 e n. 1132 del 2020).

Nel caso di specie, invece, la discrasia non era evidentemente riconoscibile ex se, sulla base della sola lettura dell'offerta economica, tant'è che, come esposto, le ragioni della sua sussistenza sono state così incerte da aver determinato il ricorso ad una consulenza tecnica da parte della stazione appaltante, finanche ad una totale rivisitazione del costo della manodopera offerto dall’aggiudicataria, mediante una fonte di conoscenza ulteriore rispetto al contenuto dell'offerta economica.

FORMULE AMBIGUE DELLA LEX SPECIALIS - CONSEGUENTI ERRORI ED OMISSIONI: SI DEVE ATTIVARE IL SOCCORSO ISTRUTTORIO (101.3)

Lo scopo del confronto competitivo è dunque quello di selezionare il concorrente che, in possesso dei requisiti richiesti dalla legge di gara, risulti il più idoneo all’esecuzione delle prestazioni oggetto dell’affidamento.

Gli errori, le omissioni dichiarative e documentali che non intaccano le garanzie sostanziali, in quanto non alterano in alcun modo il leale confronto competitivo, non avvantaggiano cioè nessun concorrente a discapito degli altri, non possono quindi avere portata espulsiva (Cons. Stato, sez. VI, 24 febbraio 2022, n. 1308; Cons. Stato, sez. V, 7 giugno 2021, n. 4298; Cons. Stato, sez. III, 9 dicembre 2020, n. 7767; T.a.r. Lazio, Roma, sez. I, 9 dicembre 2020, n. 13197).

Nel caso in esame il modulo riportava lo spazio per la dichiarazione di “essere in possesso delle seguenti certificazioni” ma in nessuna parte della domanda, dell’invito o della lex di gara era previsto l’obbligo di possedere una determinata certificazione a pena di esclusione.

La formula era certamente idonea ad indurre in errore per cui l’Amministrazione procedente avrebbe dovuto attivare, eventualmente, il soccorso istruttorio ma non avrebbe potuto escludere dalla gara la concorrente.

ERRORE MATERIALE - OVE RICONOSCIBILE RETTIFICA D'UFFICIO - IN CASO DI DUBBI SI ATTIVA IL SOCCORSO ISTRUTTORIO (101.3)

Si osservi che la giurisprudenza del Consiglio di Stato è univoca nell’affermare che l’errore può essere considerato tale solo se riconoscibile dal contesto stesso dell’atto e senza bisogno di complesse indagini ricostruttive (dovendo concretarsi in una «discrepanza tra volontà decisionale chiaramente riconoscibile da chiunque e rilevabile dal contesto stesso dell’atto»: Cons. Stato, VI, 2 marzo 2017, n. 978; V, 11 gennaio 2018, n. 113; id., 24 agosto 2021, n. 6025; id., 26 gennaio 2021, n. 796), richiedendo una correzione di ordine meramente materiale (Cons. Stato, III, 20 marzo 2020, n. 1998). Ai fini della eventuale emendabilità occorre che a questa «si possa pervenire con ragionevole certezza, e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta medesima o a dichiarazioni integrative o rettificative dell’offerente (Cons. Stato, III, 28 maggio 2014, n. 1487)» (in termini Cons. Stato, V, 9 dicembre 2020, n. 7752; Id. 2 agosto 2021, n. 5638).

Nel caso di specie, l’errore materiale (di mero calcolo) appare quindi del tutto evidente e immediatamente riconoscibile e quindi emendabile direttamente dall’amministrazione procedente.

In ogni caso, laddove l’Amministrazione avesse ritenuto di non procedere a una rettifica d’ufficio, avrebbe dovuto attivare il soccorso procedimentale di cui all’art. 6, comma 1, della legge n. 241 del 1990, la cui applicabilità a qualsiasi procedimento amministrativo (e non solo alle gare disciplinate dal d.lgs. n. 50 del 2016) si imporrebbe (secondo giurisprudenza richiamata dall’appellante) proprio per risolvere dubbi riguardanti gli elementi essenziali dell’offerta tecnica ed economica, tramite l’acquisizione di chiarimenti che non assumano carattere integrativo dell’offerta, ma che siano finalizzati unicamente a consentirne l’esatta interpretazione e a ricercare l’effettiva volontà del partecipante alla gara, superandone le eventuali ambiguità (si richiamano Cons. Stato, n. 1225/2020 e 680/2020). Come esattamente dedotto dall’appellante, anche nell’ambito delle procedure di affidamento di contratti pubblici, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (per tutte cfr. sez. V, 27 gennaio 2020, n. 680) è consolidata nel senso che la mera richiesta volta ad ottenere delucidazioni sulla interpretazione dell'offerta tecnica non comporta che i chiarimenti resi costituiscano una modifica dell'offerta presentata in gara, se essi sono limitati a specificare la portata di elementi già interamente contenuti nella stessa offerta (non è superfluo rammentare, per il valore di principio che la norma può assumere anche in procedimenti esclusi dall’ambito di applicazione della legislazione sui contratti pubblici, che nel nuovo codice dei contratti pubblici, approvato con il d.lgs. n. 36 del 2023, la fattispecie è stata testualmente prevista all’art. 101, comma 3: «La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato. L’operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica»).

SOCCORSO ISTRUTTORIO - VA INTERPRETATO SECONDO PRINCIPIO DEL RISULTATO E CONCESSO A TUTTI I CONCORRENTI

L’istituto del soccorso istruttorio/procedimentale deve essere interpretato conformemente al cd. principio del risultato, oggi codificato nell’art. 1 del d.lgs. 36/2023 ma, come ricordato dal Consiglio di Stato in una recente decisione, costituente principio già immanente dell’ordinamento (Con. Stato, sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4014).

Il perseguimento del risultato, infatti, deve orientare quale criterio-guida l’azione amministrativa nella selezione del concorrente che risulti il più idoneo all’esecuzione delle prestazioni oggetto dell’affidamento avendo presentato la migliore offerta. Da ciò deriva che l’operato della stazione appaltante la quale, attraverso erronee valutazioni, impedisca all’operatore economico che abbia presentato la migliore offerta di aggiudicarsi la commessa, è illegittimo anche sotto il profilo della violazione del cd. principio del risultato.

È quindi chiaro che il ricorso al soccorso istruttorio/procedimentale non costituisce una mera facoltà per la stazione appaltante, ma un vero e proprio onere procedimentale ogniqualvolta esso sia strumentale a sanare irregolarità e/o omissioni afferenti alla documentazione presentata dagli operatori economici che potrebbero impedire di selezionare il miglior concorrente quale esecutore dell’appalto.

Dal fatto che il ricorso al soccorso istruttorio/procedimentale non costituisce una mera facoltà per la stazione appaltante, ma un vero e proprio onere procedimentale ogniqualvolta esso sia strumentale a sanare irregolarità e/o omissioni afferenti alla documentazione presentata dagli operatori economici che potrebbero impedire di selezionare il miglior concorrente quale esecutore dell’appalto, deriva che la possibilità della sanatoria di meri errori materiali attraverso detto istituto di soccorso istruttorio/procedimentale deve essere concessa indistintamente a tutti gli operatori economici.

Pertanto, l’operato della stazione appaltante la quale, attraverso erronee valutazioni, da un lato permette ad un operatore economico (i.e. RTP Fragiacomo) che sia incorso in errori materiali e/o omissioni meramente formali di sanare detti errori, mentre non concede la stessa possibilità ad un altro operatore economico (i.e. RTP AIG), è illegittimo anche per la violazione della parità di trattamento e della par condicio tra i due concorrenti di gara.

OFFERTA IRREGOLARE E INATTENDIBILE - NON E' AMMESSO IL SOCCORSO ISTRUTTORIO PER PAR CONDITIO (101.3)

Alla luce di molteplici imprecisioni ed inesattezze, foriere di incertezza complessiva sul contenuto dell’offerta, il collegio ritiene di dover richiamare il generale principio di autoresponsabilità, ribadito nella delibera dell’ANAC n. 370 del 27 luglio 2023, in forza della quale: “La carenza dell’offerta economica e dell’offerta tecnica non può essere in alcun modo sanata attraverso il soccorso istruttorio, costituendo una carenza essenziale dell’offerta, tale da determinarne incertezza assoluta o indeterminatezza del suo contenuto. In ogni caso, il soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui confligge con il principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell’offerta e nella presentazione della documentazione e la responsabilità della mancata trasmissione di un elemento dell’offerta ricade sull’operatore economico.”

Traendo ispirazione da tale principio, ove si riconoscesse l’operatività del soccorso istruttorio anche nei casi, come quello in esame, in cui l’irregolarità tocchi (nel caso di specie in più punti e sotto vari profili) la formulazione dell’offerta tale da renderla inattendibile, verrebbe pregiudicato l’interesse di tutti gli aspiranti a che venga premiato, oltre ai requisiti tecnici, economici, morali e professionali, anche un prerequisito di ordine generale ravvisabile in un certo grado (minimo) di diligenza nella fase prodromica rispetto alla presentazione e cioè durante la fase di predisposizione dell’offerta medesima (in senso conforme a TAR Campania Napoli, Sez. I, n. 3709 del 2020).Al riguardo l’orientamento prevalente in giurisprudenza ha già avuto modo di evidenziare che nel bilanciamento tra i due principi del favor partecipationis e della par condicio, il primo è recessivo rispetto al secondo (Consiglio di Stato sez. V, 29/04/2019, n.2720), salvo che l’errore commesso sia indotto da un comportamento della stazione appaltante, perché in tal caso la prevalenza del principio del favor partecipationis trae forza dalla necessità di rispettare anche il principio del legittimo affidamento maturato dal partecipante alla gara.

Nel caso di specie, però, le regole di gara erano chiare e, quindi, l’errore deve essere ascritto unicamente alla ricorrente, con la conseguenza che il principio del favor partecipationis non può ritenersi prevalente ed è destinato a soccombere rispetto a quello della par condicio dei partecipanti e a quello di autoresponsabilità.

Le considerazioni appena svolte non mutano neppure alla luce delle novità recate dal nuovo Codice dei contratti pubblici che, benchè non applicabile ratione temporis alla vicenda in esame, nondimeno può sostenere nella decisione fungendo da supporto interpretativo.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - NON AMMISSIBILE CON RIFERIMENTO ALLA ALLEGAZIONE DEI REQUISITI SPECIALI (101.1)

Deve tenersi per ferma la non soccorribilità (sia in funzione integrativa, sia in funzione sanante) degli elementi integranti, anche documentalmente, il contenuto dell’offerta (tecnica od economica): ciò che si porrebbe in contrasto con il superiore principio di parità dei concorrenti. Restano, per contro, ampiamente sanabili le carenze (per omissione e/o per irregolarità) della documentazione c.d. amministrativa. In altri termini, si possono emendare le carenze o le irregolarità che attengano alla (allegazione) dei requisiti di ordine generale (in quanto soggettivamente all’operatore economico in quanto tale), non quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale (in quanto atte a strutturare i termini dell’offerta, con riguardo alla capacità economica, tecnica e professionale richiesta per l’esecuzione delle prestazioni messe a gara)”.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - I VARI TIPI DI SOCCORSO NON CONSENTONO DI SANARE IRREGOLARITA' OD OMISSIONI DELL'OFFERTA TECNICA ED ECONOMICA (101)

L’istituto del soccorso istruttorio obbedisce, per vocazione generale (cfr. art. 6 l. n. 241/1990), ad una fondamentale direttiva antiformalistica che guida l’azione dei soggetti pubblici ed equiparati. Con riguardo alle procedure di evidenza pubblica, esso si fa carico di evitare, nei limiti del possibile, che le rigorose formalità che accompagnano la partecipazione alla gara si risolvano – laddove sia garantita la paritaria posizione dei concorrenti – in disutile pregiudizio per la sostanza e la qualità delle proposte negoziali in competizione e, in definitiva, del risultato dell’attività amministrativa.

In tale prospettiva, la regola – che traduce operativamente un canone di leale cooperazione e di reciproco affidamento tra le stazioni appaltanti o gli enti concedenti e gli operatori economici (cfr. art. 1, comma 2 bis legge n. 241/1990) – ha visto riconosciuta (ed accresciuta) la sua centralità nel nuovo Codice dei contratti pubblici: il quale, per un verso, vi dedica (a differenza del Codice previgente, peraltro ancora applicabile ratione temporis alla vicenda in esame, che lo disciplinava, in guisa alquanto incongrua, a margine dei criteri di selezione delle offerte: cfr. art. 83, comma 9 d. lgs. n. 50/2016) una autonoma e più articolata disposizione (art. 101) e, per altro verso, ne amplifica l’ambito, la portata e le funzioni, superando, altresì, talune incertezze diffusamente maturate nella prassi operativa.

Quand’anche si intenda dilatarne al massimo la portata (in certo modo filtrando – con non abusiva operazione esegetica, ben fondata su un ragionevole canone di ordine teleologico – l’interpretazione dell’art. 83, comma 9 del d. lgs. n. 50/2016 con la più ariosa prospettiva dischiusa, in termini solo parzialmente innovativi, dall’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023), si dovrà, in ogni caso, puntualizzare, sotto un profilo funzionale, la necessaria distinzione tra:

a) soccorso integrativo o completivo (comma 1, lettera a) dell’art. 101 d. lgs. n. 36 cit., non difforme dall’art. 83, comma 9), che mira, in termini essenzialmente quantitativi, al recupero di carenze della c.d. documentazione amministrativa necessaria alla partecipazione alla gara (con esplicita esclusione, quindi, della documentazione inerente l’offerta, sia sotto il profilo tecnico che sotto il profilo economico), sempreché non si tratti di documenti bensì non allegati, ma acquisibili direttamente dalla stazione appaltante (in prospettiva, tramite accesso al fascicolo virtuale dell’operatore economico);

b) soccorso sanante (comma 1 lettera b), anche qui non difforme dall’art. 83, comma 9 del d. lgs. n. 50), che consente, in termini qualitativi, di rimediare ad omissioni, inesattezze od irregolarità della documentazione amministrativa (con il limite della irrecuperabilità di documentazione di incerta imputazione soggettiva, che varrebbe a rimettere in gioco domande inammissibili);

c) soccorso istruttorio in senso stretto (comma 3), che – recuperando gli spazi già progressivamente riconosciuti dalla giurisprudenza alle forme di soccorso c.d. procedimentale – abilita la stazione appaltante (o l’ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell'offerta tecnica e/o dell'offerta economica, finalizzati a consentirne l’esatta acquisizione e a ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica;

d) soccorso correttivo (comma 4): che, in realtà, a differenza delle altre ipotesi – rispetto alle quali si atteggia, peraltro, a fattispecie di nuovo conio, come tale insuscettibile, almeno in principio, di applicazione retroattiva – prescinde dall’iniziativa e dall’impulso della stazione appaltante o dell’ente concedente (sicché non si tratta, a rigore, di soccorso in senso stretto), abilitando direttamente il concorrente, fino al giorno di apertura delle offerte, alla rettifica di errori che ne inficino materialmente il contenuto, fermo il duplice limite formale del rispetto dell’anonimato e sostanziale della immodificabilità contenutistica.

Sotto un profilo operativo, il soccorso procede (con la evidenziata e non rilevante peculiarità del soccorso correttivo, che è oggi riconosciuto ex lege) da una (doverosa, trattandosi al solito di potere-dovere) assegnazione di un termine (ora positivamente prefigurato in misura non inferiore a cinque e non superiore a dieci giorni) entro il quale l’operatore economico può integrare o sanare (a pena di esclusione: cfr. il comma 4 dell’art. 101) la documentazione amministrativa ovvero (ma in tal caso, è il caso di soggiungere, senza automatismi espulsivi) chiarire ed illustrare, nei termini (e nei limiti) della specifica richiesta, il tenore della propria offerta.

La norma si cura di precisare (offrendo, con ciò, espressa soluzione positiva a talune ipotesi già oggetto di controverso intendimento) che sono soccorribili (purché, in tal caso, documentabili con atti di data certa, anteriore al termine di presentazione delle offerte: il che conferma che si deve trattare di una omissione meramente formale e non di una originaria carenza sostanziale): a) la mancata presentazione della garanzia provvisoria; b) l’omessa allegazione del contratto di avvalimento; b) la carenza dell'impegno al conferimento, per i concorrenti partecipanti in forma di raggruppamento costituendo, del mandato collettivo speciale.

In definitiva, appare evidente – con valutazione non estranea all’esatta parametrazione della vicenda in esame, sotto il profilo della prefigurazione di una direttiva esegetica tendenzialmente non restrittiva – il programmatico ampiamento dell’ambito del soccorso, fino al segno, si può nondimeno osservare, di marcare un possibile conflitto con il canone di autoresponsabilità (che in generale sollecita gli operatori economici, in virtù della postulata qualificazione professionale e del correlativo dovere di diligenza, al pieno e puntuale rispetto delle formalità procedimentali, evitando gli aggravi imposti dalla rimessione in termini: per i quali ben potrebbe prospettarsi, anche alla luce del criterio di buona fede, un forma di immeritevole abuso).

Tutto ciò, premesso – traducendo le riassunte coordinate ermeneutiche alla vicenda in esame – deve tenersi per ferma la non soccorribilità (sia in funzione integrativa, sia in funzione sanante) degli elementi integranti, anche documentalmente, il contenuto dell’offerta (tecnica od economica): ciò che si porrebbe in contrasto con il superiore principio di parità dei concorrenti. Restano, per contro, ampiamente sanabili le carenze (per omissione e/o per irregolarità) della documentazione c.d. amministrativa.

In altri termini, si possono emendare le carenze o le irregolarità che attengano alla (allegazione) dei requisiti di ordine generale (in quanto soggettivamente all’operatore economico in quanto tale), non quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale (in quanto atte a strutturare i termini dell’offerta, con riguardo alla capacità economica, tecnica e professionale richiesta per l’esecuzione delle prestazioni messe a gara).

MANCATA SOTTOSCRIZIONE PROTOCOLLO DI LEGALITA’ – NO MOTIVO DI ESCLUSIONE – APPLICABILITA’ SOCCORSO ISTRUTTORIO (101)

Il primo motivo di ricorso è meritevole di accoglimento poiché la normativa citata nella lex specialis (l’art. 1, comma 17 della l. 6 novembre 2012, n. 190) non stabilisce affatto che la mancata sottoscrizione (e nemmeno l’accettazione) del protocollo di legalità avrebbe comportato la non ammissione alla gara, stabilendo la lettera della norma che: “le stazioni appaltanti possono prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce causa di esclusione dalla gara”.

È evidente, allora, che ove il Bando/Disciplinare abbia previsto che “la mancata accettazione delle clausole contenute nel protocollo di legalità costituisce causa di esclusione”, la relativa clausola sarebbe nulla in violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione ex art. 83, comma 8, d.lgs. n. 50/2016.

Da quanto sopra si desume che la mancata sottoscrizione del protocollo di legalità da parte di una delle consorziate non poteva essere causa di nullità, trattandosi di un’omissione sanabile attraverso il soccorso istruttorio (cfr. T.a.r. per l’Abruzzo, sez. I, 12 luglio 2018, n. 294 nonché T.a.r. per la Campania, Salerno, sez. I., 16 marzo 2023, n. 599).

OFFERTA TECNICA ED ECONOMICA - NON AMMESSO SOCCORSO ISTRUTTORIO (83.8)

La carenza dell'offerta economica e dell'offerta tecnica non può essere in alcun modo sanata attraverso il soccorso istruttorio, costituendo una carenza essenziale dell'offerta, tale da determinarne incertezza assoluta o indeterminatezza del suo contenuto. In ogni caso, il soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui confligge con il principio generale dell'autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione e la responsabilità della mancata trasmissione di un elemento dell'offerta ricade sull'operatore economico. La necessità di rispettare i termini per l'invio delle offerte, a garanzia della par condicio di tutti i concorrenti, non consente di poter ammettere l'invio di un nuovo file oltre tali termini.

CONTRIBUTO ANAC – OMESSO PAGAMENTO – ESCLUSIONE DALLA GARA

Il disposto dell’art. 12 del disciplinare è assolutamente chiaro nel senso che il versamento debba esser fatto prima della scadenza del termine per presentare le offerte, il che non è nella specie avvenuto;

ciò posto, secondo la soluzione seguita da parte della giurisprudenza, in particolare dalla recente C.d.S. sez. III 3 febbraio 2023 n.1175 nonché da sez. V 19 aprile 2018 n.2386, la norma di legge andrebbe interpretata nel senso più favorevole, ovvero nel senso che solo l’omesso pagamento, e non il pagamento tardivo, sarebbe causa di esclusione, e quindi la clausola del bando che dispone il contrario, come nella specie, va dichiarata nulla ai sensi dell’art. 83 comma 8 d. lgs. 18 aprile 2016 n.50. Di conseguenza, in caso di omissione si potrebbe attivare il soccorso istruttorio, non trattandosi di questione attinente l’offerta economica ovvero tecnica;

altro orientamento, prevalente, espresso ex multis da C.d.S. sez. III 12 marzo 2018 n.1572, è invece più rigoroso, e richiede l’effettivo pagamento prima della scadenza, osservando che si tratterebbe di causa di esclusione prevista in via diretta dalla legge;

il Collegio ritiene di aderire a questo secondo e prevalente orientamento. In primo luogo, si osserva che il contributo ANAC è la risorsa sulla quale l’autorità deve poter contare, come per legge, per la “copertura dei costi relativi al proprio funzionamento”, e quindi nella sostanza per continuare ad esistere e ad operare. Del tutto ragionevole quindi è ritenere che la legge abbia previsto l’inammissibilità dell’offerta presentata senza pagare il contributo per sanzionare non il semplice mancato pagamento, ma il mancato pagamento tempestivo, dato che per coprire i costi gli incassi devono seguirli con regolarità; la clausola del bando che rende esplicita questa conclusione deve quindi ritenersi legittima;

OMESSA SOTTOSCRIZIONE OFFERTA - GARA TELEMATICA - AMMESSO SOCCORSO ISTRUTTORIO (83.8)

Non si ignora l’orientamento della giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27/10/2022 n. 9165), che ha ritenuto legittima l’esclusione del concorrente che aveva omesso di apporre la firma digitale sull’offerta.

Nel caso di specie, la resistente I.T.L. S.p.A. non dubita della riconducibilità dell’offerta al concorrente, sostenendo che “risulta logicamente apposta la sola firma digitale del legale rappresentante della B. Service srl essendo questo il solo soggetto che ha poi, in concreto, provveduto a caricare l’offerta telematicamente” (pag. 2 della memoria della I.T.L., depositata l’11/3/2023).

L’argomento induce il Collegio a rappresentare che, nelle procedure svolte per mezzo di piattaforme telematiche, una serie di elementi tecnologici escludono l’incertezza sulla provenienza dell’offerta.

In tale contesto, la giurisprudenza ha evidenziato che è sanabile l’offerta priva di firma digitale, tramite il subprocedimento di soccorso istruttorio (TAR Sicilia - Catania, sez. I, 15/7/2022 n. 1911).

La pronuncia si riferisce alla questione (sovrapponibile al caso di specie) sulla “possibilità di ritenere sufficiente, ovvero integrabile mediante soccorso istruttorio, un’offerta economica priva di firma digitale da rendere in una procedura telematica di selezione per l’aggiudicazione di un appalto pubblico, laddove gli atti di regolamentazione, impugnati sul punto, stabiliscano, in questo caso, l’esclusione dell’operatore economico” (sentenza citata).

Con detta pronuncia si è ritenuto che è “più aderente alla procedura “telematica” una visione sostanzialistica del problema”, poiché «le piattaforme informatiche (…) garantiscono la piena tracciabilità dei dati immessi in procedura e della tempistica del relativo trattamento [e] di fatto rendono conoscibili tutte le fasi della procedura e tutti gli atti che in essa sono confluiti, con piena garanzia di immodificabilità, segretezza e inviolabilità delle offerte» (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 30 novembre 2021, n. 7692)”.

È fatto riferimento alla decisione con cui l’ANAC “ha sostenuto quindi l’illegittimità dell’esclusione nei casi in cui, in base alle circostanze concrete, l’offerta risultava con assoluta certezza riconducibile e imputabile a un determinato soggetto o operatore economico (cfr. delibera n. 265 del 17 marzo 2020). La carenza strutturale dell’atto viene in tal caso superata in considerazione del superiore interesse dell’amministrazione nella procedura di gara a non escludere un concorrente che è identificabile con assoluta certezza sulla base di altri elementi acquisiti aliunde, nell’ambito della documentazione prodotta”. Di conseguenza, “è esperibile il soccorso istruttorio nell’ipotesi in cui la documentazione di partecipazione prodotta sia priva di sottoscrizione (ove) la domanda di partecipazione e la relativa documentazione allegata siano in qualche modo riconducibili al concorrente e che quindi la mancata sottoscrizione non precluda la riconoscibilità della provenienza della documentazione di partecipazione e non comporti un’incertezza assoluta sulla stessa»”.

Venendo al caso di specie, va detto che la procedura sulla piattaforma ASMECOMM era disciplinata dalle regole telematiche indicate nel disciplinare, secondo le modalità specificate (v. art. 13.1).

Alla stessa stregua di quanto evidenziato nella menzionata pronuncia del TAR Sicilia, le modalità di partecipazione alla gara sono caratterizzate da elementi idonei a far desumere la riconducibilità al concorrente della domanda, presentata attraverso la piattaforma raggiungibile all’indirizzo https://piattaforma.asmecomm.it/, con la registrazione dell’operatore economico e l’accesso mediante credenziali (password), per il caricamento della documentazione.

In tale ambito, è condivisibile la pronuncia che ha posto l’accento sulla circostanza che, “unitamente ai dati del concorrente in possesso dell’amministrazione, appare idonea a superare l’incertezza sulla provenienza dell’atto e che, conseguentemente, nonostante la mancanza della firma digitale della domanda di partecipazione, la stessa possa essere imputata al concorrente istante”.

Da ciò deriva la reiezione della censura con cui si intende far valere che lo stesso avrebbe dovuto essere automaticamente escluso, valendo al contrario l’esigenza (ove rinvenuta dalla stazione appaltante, il che non è avvenuto nella specie) di soccorrere il concorrente, prima di procedere all’esclusione.

Per le motivazioni che precedono, il primo motivo va dunque nel complesso respinto.

TASSA SULLE GARE - TARDIVO PAGAMENTO - CONDIZIONI

L’art.1 comma 67 L.n.266/2005 secondo cui è condizione di ammissibilità dell’offerta l’obbligo di versamento non esclude l’interpretazione, eurounitariamente orientata (ndr: CGUE 2 giugno 2016, C-27/15), che il versamento condizioni bensì l’offerta ma che lo stesso possa essere anche tardivo, costituendo a un tempo violazione formale e di elemento essenziale.

Nel caso di specie la ditta ricorrente aveva presentato il Passoe e la resistente, verificato il mancato versamento, aveva richiesto copia dell’attestazione, senza alcuna altra precisazione, sicchè a ragione la ricorrente riteneva che ciò estendesse la possibilità di sanatoria non solo alla produzione di un versamento già effettuato, ma anche al versamento stesso, pur se tardivo.

[…] in tale quadro, la ricordata statuizione secondo cui” una condizione di esclusione non espressamente menzionata nella lex specialis possa essere identificata solo con interpretazione giurisprudenziale del diritto nazionale” si attaglia al caso concreto, non richiedendo la lex specialis il suddetto versamento.