SERVIZIO DI TRASPORTO ASSISTITO – AFFIDAMENTO RISERVATO ASSOCIAZIONI DI VOLONTARIATO - LEGITTIMO

La questione della compatibilità con il quadro normativo comunitario dell’affidamento diretto ad associazioni di volontariato di servizi di interesse generale è stata affrontata da questa Sezione con sentenza del 10/07/2019, n.4859, che ha affermato la legittimità della scelta di affidamento diretto a associazioni di volontariato di un servizio di trasporto sanitario, in quanto si realizzi un risultato più favorevole rispetto al ricorso al libero mercato.

La Sezione ha richiamato la sentenza CGUE 28 gennaio 2016 nella causa C-50/14, secondo cui gli artt. 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che consente alle autorità locali di attribuire la fornitura di servizi di trasporto sanitario mediante affidamento diretto, in assenza di qualsiasi forma di pubblicità, ad associazioni di volontariato, purché il contesto normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente a una finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio.

Tali requisiti ricorrono nel caso delle associazioni di volontariato riconosciute dalla legislazione nazionale (la legge 266/1991, pro tempore vigente) in quanto (cfr. Cons. di Stato, sez. III, 26 giugno 2015, n. 3208):

a) l’attività di dette associazioni si basa sul carattere volontario, spontaneo e gratuito dell’attività prestata dai volontari, priva di alcun connotato di lucro anche indiretto, e realizza il principio di solidarietà, veicolando le risorse tecniche ed umane che tali soggetti sono disposti a mettere a disposizione della collettività per il conseguimento dei fini istituzionali del servizio sanitario, vale a dire della tutela della salute e della vita delle persone;

b) è ragionevole supporre che tale modalità organizzativa del servizio, giovandosi dell’espletamento dell’attività di volontariato in modo “determinante e prevalente”, a fronte del solo rimborso delle spese effettivamente sostenute, e quindi senza remunerazione (di buona parte) del personale utilizzato, e senza margini di profitto imprenditoriale, conduca ad un risparmio significativo di costi.”

Nel caso in esame, come afferma il TAR, è applicabile l’art. 56 del D.lgs. n. 117/2017, in quanto ne ricorrono i presupposti e risultano rispettate le regole di imparzialità, pubblicità, trasparenza partecipazione e parità di trattamento.

Tramite l’avviso pubblico vengono invitate a manifestare interesse le associazioni di volontariato e di promozione sociale in possesso dell’iscrizione di cui al citato art. 56 D.lgs. n. 117/2017 (e in via transitoria iscritte nei registri regionali ex art. 101, comma 3, del Codice), in possesso dei requisiti di moralità di cui all’art. 80 del codice dei contratti, dal cui Statuto si evinca chiaramente l’assenza di lucro e la democraticità della struttura, e ancora, in possesso di adeguata esperienza nel medesimo servizio, con la disponibilità dei mezzi tecnici descritti.

L’avviso chiaramente indica, in linea con le regole di trasparenza, concorrenza e imparzialità, contenuti e finalità del servizio (art. 1), la tipologia dei servizi e la suddivisione in lotti (art. 2), le modalità di espletamento del servizio (art. 3) il valore della convenzione e la tipologia di spese rimborsabili (art. 5).

L’affidamento avviene a seguito di selezione, sulla base del miglior punteggio riportato secondo criteri di valutazione predeterminati, e con attribuzione di punteggi predeterminati per ciascun criterio, esposti all’art. 9 (risorse umane, risorse tecniche e strumentali, organizzazione interna e del lavoro, radicamento territoriale e dimensione valoriale) e con il limite minimo di ammissibilità di aver raggiunto il punteggio di almeno 16 punti.

Ricorrono i presupposti dell’art. 56 citato, essendo le convenzioni rivolte ad associazioni con iscrizione nel registro unico nazionale del Terzo settore e finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di un servizio sociale di interesse generale, a condizioni più favorevoli rispetto al ricorso al mercato, in quanto viene previsto solo il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate.

Non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui la deroga alle doverose procedure di evidenza pubblica sarebbe consentita solo per la tipologia del “servizio di trasporto sanitario” e non nell’ambito, come nel caso in esame, dei sevizi alla persona e, quindi, di prestazioni di carattere assistenziale.

Si è già detto che il trasporto assistito di persone con grave handicap assume i caratteri di prestazione socio-sanitaria, in cui i due profili assistenziale e sanitario sono strettamente integrati.

In ogni caso, l’art. 56 richiede per l’utilizzo della modalità di affidamento in convenzione alle associazioni di volontariato che si tratti di affidamento di un “servizio sociale di interesse generale” e non necessariamente di “prestazione sanitaria”.

CONVENZIONE RISERVATA ALLE SOLE ORGANIZZAZIONI DI VOLONTARIATO - LEGITTIMITÀ.

Ai sensi dell’art. 56 d. lgs. n. 117/17 (Codice del Terzo Settore): “Le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, coma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono sottoscrivere con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, iscritte da almeno sei mesi nel registro unico nazionale del Terzo settore, convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato.

Le convenzioni di cui al comma 1 possono prevedere esclusivamente il rimborso alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni di promozione sociale delle spese effettivamente sostenute e documentate.

L'individuazione delle organizzazioni di volontariato e delle associazioni di promozione sociale con cui stipulare la convenzione è fatta nel rispetto dei principi di imparzialità pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento, mediante procedure comparative riservate alle medesime. Le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale devono essere in possesso dei requisiti di moralità professionale, e dimostrare adeguata attitudine, da valutarsi in riferimento alla struttura, all'attività concretamente svolta, alle finalità perseguite, al numero degli aderenti, alle risorse a disposizione e alla capacità tecnica e professionale, intesa come concreta capacità di operare e realizzare l'attività oggetto di convenzione, da valutarsi anche con riferimento all'esperienza maturata, all'organizzazione, alla formazione e all'aggiornamento dei volontari.

Le convenzioni devono contenere disposizioni dirette a garantire l'esistenza del le condizioni necessarie a svolgere con continuità le attività oggetto della convenzione, nonché il rispetto dei diritti e della dignità degli utenti, e, ove previsti dalla normativa nazionale o regionale, degli standard organizzativi e strutturali di legge. Devono inoltre prevedere la durata del rapporto convenzionale, il contenuto e le modalità dell'intervento volontario, il numero e l'eventuale qualifica professionale delle persone impegnate nelle attività convenzionate, le modalità di coordinamento dei volontari e dei lavoratori con gli operatori di servizi pubblici, le coperture assicurative di cui all'articolo 18, i rapporti finanziari riguardanti le spese da ammettere a rimborso fra le quali devono figurare necessariamente gli oneri relativi alla copertura assicurativa, le modalità di risoluzione del rapporto, forme di verifica delle prestazioni e di controllo della loro qualità, la verifica dei reciproci adempimenti nonché le modalità di rimborso delle spese, nel rispetto del principio dell'effettività delle stesse, con esclusione di qualsiasi attribuzione a titolo di maggiorazione, accantonamento, ricarico o simili, e con la limitazione del rimborso dei costi indiretti alla quota parte imputabile direttamente all'attività oggetto delle convenzione”.

3.3. All’evidenza, trattasi di tale previsione normativa che traduce in chiave di diritto positivo tutta una serie di portati giurisprudenziali, sia eurounitari che nazionali, volti a bilanciare la possibilità di ricorso ad organizzazioni di volontariato con il rispetto dei principi irrinunciabili in tema di tutela della concorrenza e della par condicio, qualora si tratti di attività tesa alla produzione di utili. Per quel che attiene più in particolare al diritto nazionale, la suddetta previsione normativa si giustifica altresì alla luce dell’art. 45 Cost, che riconosce “la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata”. Pertanto, ai sensi dell’art. 56 d. lgs. n. 117/17, le amministrazioni pubbliche “possono” ricorrere a forme di convenzione, per lo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale. Trattasi pertanto di attività discrezionale, compatibile con le previsioni contenute nel codice dei contratti pubblici, purché oggetto di adeguata motivazione. In tal senso, va condiviso quanto riportato dall’ANAC con Delibera 20.1.2016, n. 32, secondo cui “l’erogazione dei servizi alla persona può avvenire mediante diversi strumenti, rimessi alla scelta discrezionale, ma motivata, dell’amministrazione” (cfr. Delibera cit, punto n. 6).