Giurisprudenza e Prassi

AFFIDAMENTI CON CONTENUTO OMOGENEO - CONTINUITA' DEL SERVIZIO - SI APPLICA LA ROTAZIONE (36)

CONSIGLIO DI STATO SENTENZA 2022

Né può sostenersi che la rotazione non trovi applicazione negli affidamenti Mepa, atteso che ciò vale solo in ipotesi di richiesta d’offerta (cd. “RDO”) inviata a tutti gli operatori iscritti sul Mepa, non anche di ordine di acquisto (cd. “ODA”), come nella specie eseguito.

Il motivo, per quanto suggestivo e ben argomentato, non è condivisibile.

Elemento centrale e assorbente ai fini del rigetto è rappresentato dall’assenza del presupposto dell’omogeneità dei contenuti dell’affidamento ai fini dell’operatività del principio di rotazione.

In termini generali, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha chiarito il significato e la portata di tale principio - che trova affermazione all’art. 36, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016 - ponendo in risalto che “Il principio di rotazione di cui all’art. 36, comma 1, del d. lgs. 18 aprile 2016, n. 50, costituisce necessario contrappeso alla notevole discrezionalità riconosciuta all’amministrazione nel decidere gli operatori economici da invitare in caso di procedura negoziata (Cons. Stato, V, 12 settembre 2019, n. 6160); esso ha infatti l’obiettivo di evitare la formazione di rendite di posizione e persegue l’effettiva concorrenza, poiché consente la turnazione tra i diversi operatori nella realizzazione del servizio, consentendo all’amministrazione di cambiare per ottenere un miglior servizio (Cons. Stato, VI, 4 giugno 2019, n. 3755)” (Cons. Stato, V, 15 dicembre 2020, n. 8030; cfr. anche Id., VI, 4 giugno 2019, n. 3755, in cui si pone in risalto la ratio del principio, volto a evitare “la cristallizzazione di relazioni esclusive tra la stazione appaltante ed il precedente gestore ed ampliando le possibilità concrete di aggiudicazione in capo agli altri concorrenti”; Id., V, 12 giugno 2019, n. 3943, per cui il principio “è finalizzato a evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente”; Id., V, 31 marzo 2020, n. 2182).

Presupposto della sua applicazione è che venga in rilievo un affidamento diretto o comunque ristretto, atteso che “Deve ritenersi che l’applicazione del principio di rotazione degli inviti o degli affidamenti sia limitata alle procedure negoziate” (Cons. Stato, V, 22 febbraio 2021, n. 1515; III, 25 aprile 2020, n. 2654; V, 5 novembre 2019, n. 7539; nello stesso senso, cfr. anche le Linee Guida n. 4 dell’Anac, approvate con delibera n. 1097 del 26 ottobre 2016, da ultimo aggiornate con delibera n. 636 del 10 luglio 2019, spec. par. 3.6).

In tale contesto, “indefettibile presupposto logico del principio di rotazione è l’omogeneità del servizio posto a gara rispetto a quello svolto dal soggetto nei cui confronti opera l’inibizione (Cons. Stato, V, 5 marzo 2019, n. 1524)” (Cons. Stato, n. 8030 del 2020, cit.); occorre, in particolare, che l’oggetto presenti continuità fra i vari affidamenti in relazione alle prestazioni principali assegnate (cfr. Cons. Stato, V, 5 marzo 2019, n. 1524, che pone l’accento sulla “identità (e continuità), nel corso del tempo, della prestazione principale o comunque - nel caso in cui non sia possibile individuare una chiara prevalenza delle diverse prestazioni dedotte in rapporto (tanto più se aventi contenuto tra loro non omogeneo) - che i successivi affidamenti abbiano comunque ad oggetto, in tutto o parte, queste ultime”; Id., V, 17 marzo 2021, n. 2292).

Al contempo, il principio di rotazione degli affidamenti e degli inviti fa sì che l’affidamento o il reinvito al contraente uscente abbiano carattere eccezionale e richiedano un onere motivazionale più stringente (inter multis, cfr. Cons. Stato, n. 2182 del 2020, cit.; Linee Guida n. 4 dell’Anac, spec. par. 3.7).

Nel caso di specie, l’affidamento controverso, benché avvenuto su Mepa, configura in effetti un affidamento diretto, in specie in forma di “Ordine di acquisto - Oda” (cfr., in tal senso, la stessa determina impugnata).

Esso presenta tuttavia un oggetto specifico e circoscritto: al di là della sintetica indicazione del contenuto quale “servizio di supporto alla corretta contribuzione Imu 2020 - avvisi di accertamento Imu-Tasi 2015 e Tari 2015 - predisposizione banca dati Imu-Tasi 2016-2019” e delle finalità ultime da perseguire, inerenti al “predisporre gli avvisi di accertamento IMU/TASI e i solleciti/avvisi di accertamento TARI, rendere ottimale il sistema di controlli, essere di supporto alla cittadinanza indicando il modo giusto per essere in regola con i pagamenti tributari e recuperare l’evasione tributaria”, emerge chiaramente dal dispositivo del provvedimento come l’affidamento riguardi “il servizio di stampa e imbustamento degli Avvisi di Accertamento IMU/TASI 2015 e TARI 2015” e correlata “a) attività di accertamento IMU / TASI anno 2015, predisposizione banca dati IMU/TASI” e “regolarizzazioni anni 2016/2019”; “b) sportello fisico, mail dedicata, numero verde, solleciti di pagamento TARI 2015, stampa ed imbustamento degli avvisi”, nonché “c) Servizi ai cittadini alla Corretta Contribuzione IMU 2020”.

Si tratta dunque, essenzialmente, di attività di supporto tecnico-logistico (materiale stampa e imbustamento), di servizi diretti ai cittadini (supporto alla corretta contribuzione, sportello fisico, numero verde, mail dedicata), e tecnico-informatico (predisposizione banca dati): in tal senso il riferimento alla “attività di accertamento” non è in sé isolato o autosufficiente, ma immediatamente riferito alla “predisposizione banca dati Imu/Tasi”, che ne indica il contenuto.

Si affiancano poi ulteriori servizi sussidiari di “regolarizzazioni anni 2016/2019” (relativi a fattispecie evidentemente ancora passibili di riconduzione a regolarità, e che si ricollegano alla disponibilità del contribuente a regolarizzare la propria posizione) e “solleciti di pagamento”.

Ampio spazio è destinato ai servizi ai cittadini, in forma di sportello fisico, numero verde, mail dedicata, e anche supporto alla corretta contribuzione, concretatasi nella realizzazione di banche dati e piattaforma telematica di supporto e guida alla contribuzione (cfr. anche infra).

Nessuna attività di accertamento o riscossione stricto sensu risulta dunque demandata all’affidataria; e ciò emerge chiaramente anche dalle premesse dell’atto, indicanti quale obiettivo di fondo quello per cui “risulta necessario procedere alle verifiche delle posizioni IMU/TASI e TARI per l’anno 2015, al fine di recuperare eventuale gettito evaso”, per precisare poi ai fini dell’affidamento che la soluzione ottimale può essere individuata nell’affidamento all’esterno “dell’attività di supporto alla gestione delle attività di accertamento con predisposizione degli avvisi di accertamento”, chiarendo che “l’attività di supporto con l’Ente consiste in un supporto tecnico, professionale, logistico sui predetti tributi (IMU - TASI - TARI)”.

In tale contesto, dunque, benché possa effettivamente scorgersi qualche profilo di sovrapponibilità fra i contenuti dei vari affidamenti, nonché delle aporie nei documenti relativi all’affidamento (su cui v. anche infra, sub § 3.1.1), può ritenersi nel complesso - alla luce degli elementi sopra indicati - che l’azione amministrativa si ponga ancora entro il limite della legittimità rispetto al principio della rotazione.


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