Prendendo l’abbrivo dalle regole contenute nell’avviso si osserva come, per la linea intervento B, si prevedeva la possibilità per i Comuni di partecipare alla selezione in forma singola o aggregata (fino a un massimo di tre Comuni e purché la popolazione residente complessiva non superasse i 5.000 abitanti), con domanda da presentarsi esclusivamente in via telematica entro il 15 marzo 2022, tramite l’applicativo informatico appositamente predisposto dal Ministero. L’avviso imponeva di allegare alla domanda la documentazione elencata all’art. 4, comma 9; per il caso di partecipazione in forma aggregata (come nel caso di specie), si richiedeva l’allegazione delle delibere di approvazione della proposta di Progetto locale di rigenerazione culturale e sociale adottate dall’organo competente di ciascuno dei Comuni aggregati.

Le regole contenute nella lex specialis risultavano, quindi, chiare nel richiedere l’allegazione di entrambe le delibere adottate dall’organo competente di ciascuno dei Comuni aggregati. Del resto, secondo costante giurisprudenza di questo Consiglio (applicabile anche al caso di specie), “il bando, costituendo la lex specialis del concorso, deve essere interpretato in termini strettamente letterali, con la conseguenza che le regole in esso contenute vincolano rigidamente l'operato dell'amministrazione pubblica, obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità, in ragione sia dei principi dell'affidamento e di tutela della parità di trattamento tra i concorrenti, che sarebbero pregiudicati ove si consentisse la modifica delle regole di gara cristallizzate nella lex specialis medesima, sia del più generale principio che vieta la disapplicazione del bando, quale atto con cui l' amministrazione si è originariamente autovincolata nell'esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva” (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 marzo 2021, n. 1788). La giurisprudenza ritiene, infatti, che: “nell'interpretare la legge di gara, occorre privilegiare il valore semantico delle proposizioni utilizzate nelle singole clausole evitando qualsiasi percorso ermeneutico che conduca all'integrazione delle regole di gara e per questa via faccia emergere significati delle clausole ulteriori ed estranei rispetto a quelli contenuti nel perimetro dei possibili significati delle disposizioni, dovendosi qui ribadire che l'interpretazione della lex specialis soggiace, come per tutti gli atti amministrativi, alle stesse regole stabilite per i contratti dagli artt. 1362 c.c. e ss., tra le quali assume portata decisiva quella che valorizza l'interpretazione letterale (così, tra le molte, Cons. Stato, Ad. plen., n. 7/2013; III, n. 3715/2018; V, n. 4684/2015)” (Consiglio di Stato, Sez. III, 24 novembre 2020, 7345).

Alla luce delle considerazioni esposte, risulta evidente come l’avviso imponesse l’allegazione alla domanda della delibera del Comune capofila e del Comune aggregato. Un adempimento che, diversamente da quanto dedotto dalle Amministrazioni comunali, non può ritenersi né irragionevole o inutile né sproporzionato, trattandosi, al contrario, di una documentazione necessaria per attestare l’impegno del Comune – per il tramite dell’organo istituzionalmente investito di tale compito – a vincolarsi sia alla partecipazione alla selezione che ai successivi adempimenti imposti in caso di ammissione della domanda e finanziamento del progetto. Né tale impegno poteva ricavarsi aliunde e, in particolare, dalla domanda e dagli ulteriori documenti presentati atteso che le indicazioni ivi contenute non esprimono, comunque, la volontà dell’Ente per il tramite della Giunta, istituzionalmente investita del compito di impegnare l’Amministrazione comunale.

La previsione dell’avviso risulta, pertanto, finalizzata ad acquisire certezza dell’assunzione dell’impegno da parte del Comune aggregato attraverso un onere di allegazione di agevole adempimento. Del resto, secondo la costante giurisprudenza amministrativa, è consentito alle Amministrazioni imporre “oneri minimi di cooperazione, quale appunto è il dovere di fornire, tra l’altro, la documentazione prescritta, a pena di inammissibilità o di esclusione, nel rispetto del termine perentorio all’uopo assegnati” (Consiglio di Stato, Sez. III, 22 febbraio 2019, n. 1236).

Inoltre, con specifico riferimento al tema centrale del presente giudizio, la giurisprudenza osserva che, “nelle procedure comparative e di massa, caratterizzate dalla presenza di un numero ragguardevole di partecipanti, il soccorso istruttorio, previsto dall'art. 6, comma 1, lettera b), della L. n. 241 del 1990 non può essere invocato, quale parametro di legittimità dell'azione amministrativa, tutte le volte in cui si configurino in capo al singolo partecipante obblighi di correttezza - specificati mediante il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell'autoresponsabilità - rivenienti il fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 Cost., che impongono che quest'ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione, quali il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti (Cons. Stato Sez. III, 24 novembre 2016, n. 4932; n. 4931; Ad. Plen., 25 febbraio 2014 n. 9)” (Consiglio di Stato, Sez. V, 14 aprile 2020, n. 2402).

Pertanto, l’allegazione della delibera del Comune aggregato risulta richiesta ragionevole e proporzionata da parte dell’Amministrazione e non costituisce un adempimento meramente formale ma assume rilievo sostanziale.

Dinanzi alla mancata allegazione di tale delibera il Ministero non ha, correttamente, attivato il soccorso istruttorio consentendo alle Amministrazioni locali di produrre successivamente un documento pur formatosi prima del termine di scadenza del bando. Deve, infatti, considerarsi come lo stesso Giudice di primo grado precisi che l’applicazione dell’istituto non possa essere generalizzata ma vada gradata (o, come si vedrà, persino esclusa) in procedimenti selettivi, caratterizzati non soltanto da esigenze di celerità ma anche dalla necessità di preservare gli altri partecipanti sia da possibili ritardi che deriverebbero dall’attivazione del soccorso istruttorio sia dall’alterazione della competizione che potrebbe ingenerarsi con l’ammissione postuma di domande non completate con la medesima cura ed acribia che è ragionevole attendersi da soggetti che partecipano a procedure di assegnazione di fondi pubblici.

Procedimenti come quelli all’attenzione del Collegio sono, infatti, caratterizzati da peculiari esigenze di speditezza. E ciò vale, a fortiori, nelle procedure relativi a finanziamenti del P.N.R.R. che, come ricordato dall’Amministrazione, risulta caratterizzato da termini particolarmente celeri il cui rispetto è necessario per la copertura finanziaria dei progetti da parte dell’Unione europea. Pertanto, l’attivazione del soccorso istruttorio per ogni domanda incompleta terminerebbe per determinare un rallentamento evidente del procedimento con il rischio di non poter accedere ai fondi europei e, quindi, di far gravare, in ultima istanza, sulla collettività (nel caso, in cui il progetto sia mantenuto pur in caso di perdita della copertura euro-unitaria) i costi per il finanziamento di progetti la cui procedura di assegnazione sia rallentata dalla scarsa attenzione di alcuni dei partecipanti. Né una diversa conclusione può affermarsi in ragione della ritenuta facilità di acquisizione del documento mancante nel caso di specie. Una simile prospettiva introduce, infatti, un elemento di differenziazione dell’attivazione del soccorso istruttorio dai contorni particolarmente sfumati non essendo possibile stimare preventivamente quale siano i documenti agevolmente acquisibili e quali, invece, quelli che possano determinare effettivi rallentamenti nella procedura. Inoltre, simile interpretazione non tiene conto della circostanza che la richiesta di una documentazione completa mira proprio ad evitare tout court all’Amministrazione di dover acquisire in tempi successivi elementi ritenuti indispensabili per la valutazione delle domande, consentendo alla stessa di operare le valutazioni di merito delle stesse senza dover attendere integrazioni successive che, specie in casi di partecipazione di un numero elevato di concorrenti, si tradurrebbero, comunque, in un ritardo nella definizione del procedimento.

A quanto sin qui esposto si aggiunge, quale ulteriore elemento che esclude l’obbligo di attivazione del soccorso istruttorio, la considerazione relativa all’accentuata multipolarità del rapporto amministrativo in caso di procedimenti selettivi come quello di specie. Come appena evidenziato le procedure di selezione per l’ammissione ai benefici pubblici vedono la partecipazione di un elevato numero di candidature (1793 nel caso di specie). Ammettere un obbligo di soccorso istruttorio significherebbe imporre all’Amministrazione di attivare il rimedio in un numero indefinito di casi con l’evidente e già indicato rischio di indebito allungamento dei tempi di chiusura del procedimento. In secondo luogo, simile dovere di soccorso istruttorio andrebbe a scapito dei candidati che, nel presentare le proprie domande, abbiano prestato la cura ed attenzione richiesta dal bando. Infatti, simili candidati rischierebbero di accedere alle risorse messe a disposizione dall’avviso in tempi dilatati dall’attivazione del soccorso istruttorio con conseguente ritardo nella realizzazione dei loro progetti. Inoltre, non è da escludere – come evidenzia il Ministero – come l’ammissione successiva, per il tramite del soccorso istruttorio, di domande incomplete, rischierebbe di alterare la posizione in graduatoria di alcuni candidati che potrebbero risultare superati da chi non ha formulato una domanda nei termini previsti dalle regole che governano la “competizione” (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. I, 18 novembre 2022, n. 1802, relativa a questione identica a quella esaminata dal Collegio).

Le considerazioni esposte non trovano smentita nella giurisprudenza indicata dal Giudice di primo grado che, al contrario, riguarda procedimenti diversi per natura e complessità soggettiva e che, come tali, non sono sovrapponibili al caso di specie.

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