LAVORI ESEGUITI IN FORZA DI ORDINI DI SERVIZIO VERBALI NON RATIFICATI DA FORMALI VARIANTI CONTRATTUALI: L'APPALTATORE NON HA DIRITTO AL CORRISPETTIVO

"I contratti conclusi dallo Stato e dagli enti locali richiedono la forma scritta 'ad substantiam', con esclusione di qualsivoglia manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi, essendo tale regola espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P. A. posti dall'art. 97 Cost.".

Nel caso di specie, il giudice ha rilevato che: “trattandosi di credito vantato in ragione di un dedotto rapporto contrattuale intercorso con un Ente pubblico sarebbe stato onere della parte opposta produrre gli atti dai quali deriva l’impegno di spesa della P.A., la delibera o determina a contrarre ed il contratto stipulato in forma scritta”. È stato inoltre ribadito che la P.A. non può subire vincoli da “manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi” (cfr. Cass. 1.4.2010, n. 8000).

AZIONE DI ARRICCHIMENTO VERSO LA PA: E' PRECLUSA SE GLI ORDINATIVI PROVENGONO DA SOGGETTI PRIVI DI LEGITTIMAZIONE AD IMPEGNARE L'ENTE

In tema di appalti pubblici, la nullità del contratto per violazione delle norme sulle procedure di scelta del contraente e per difetto di forma scritta impedisce la validità di successive rinegoziazioni dei prezzi, non essendo configurabile la novazione o la prosecuzione di un rapporto giuridicamente inesistente. Ai fini del riconoscimento dell'indennizzo ex art. 2041 c.c., la Pubblica Amministrazione non risponde dei benefici ricevuti qualora dimostri che l'arricchimento è scaturito da ordinativi effettuati da personale di reparto privo di poteri rappresentativi e di spesa, agendo tali soggetti al di fuori del ciclo di controllo e programmazione dell'ente.

"Contrariamente alla tesi dell’appellante, appare corretto il richiamo operato dal primo giudice al tema del rispetto dei limiti di budget imposti dalla programmazione sanitaria regionale la cui finalità sarebbe vanificata da ordini di acquisto provenienti da soggetti non autorizzati che impediscono il controllo della spesa, rendendo le forniture "fuori controllo" e configurando un'ipotesi di "arricchimento imposto" alla Pubblica Amministrazione.

La giurisprudenza di legittimità ha da tempo affermato che, nell'azione di ingiustificato arricchimento verso la P.A., il principio dell'"arricchimento imposto" tutela le finanze pubbliche. L'Amministrazione può dimostrare che l'indennizzo non è dovuto se l'arricchito ha rifiutato o non ha potuto rifiutarlo perché inconsapevole dell'utilità ricevuta (Cass. ord. n. 11209/2019); la provenienza degli ordinativi da soggetti non abilitati ad impegnare l’ente è sufficiente dimostrazione dell’inconsapevolezza dell’arricchimento.

Orientamento ribadito da Cass. civ. sez. I, 16/03/2025, n. 7006 secondo cui “Colui che agisce a norma dell'articolo 2041 del Cc nei confronti della Pubblica amministrazione, è tenuto a provare il proprio depauperamento, unitamente al contestuale arricchimento della Pubblica amministrazione, e l'accoglimento dell'azione incontra il solo limite del divieto di arricchimento imposto, giacché il diritto fondamentale di azione del depauperato deve adeguatamente coniugarsi con l'esigenza, altrettanto fondamentale, del buon andamento della attività amministrativa, affidando alla stessa Pubblica Amministrazione l'onere di eccepire e provare il rifiuto dell'arricchimento o l'impossibilità del rifiuto per la sua inconsapevolezza.”.

Infine, l’aggiudicazione della gara in epoca successiva allo svolgimento di mero fatto del rapporto di fornitura non implica la remunerabilità delle prestazioni eseguite in assenza di valido impegno."

I CONTRATTI DELLA P.A. DEVONO RIVESTIRE LA FORMA SCRITTA A PENA DI NULLITA' (17)

I contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam, con la conseguenza che è inammissibile la conclusione degli stessi per facta concludentia o attraverso il mero invio di fatture. Il riconoscimento di debito effettuato dall’ente non costituisce sanatoria del contratto nullo per difetto di forma e non inverte l’onere della prova in ordine alla validità del titolo genetico dell'obbligazione.

“i contratti della P.A. richiedono, per essere fonti di obblighi vincolanti per la P.A. stessa, la forma scritta ad substantiam”; “il detto riconoscimento [di debito] non può configurarsi come ricognizione postuma di debito, non innovando, pertanto, la disciplina che regolamenta la conclusione di contratti da parte della P.A., né introducendo una sanatoria per i contratti eventualmente nulli o comunque invalidi, come quelli conclusi senza la forma scritta richiesta 'ad substantiam'” (cfr. Cass. 15303/2022; Cass. 638/19).

FORMA SCRITTA AD SUBSTANTIAM E ONERE PROBATORIO NEGLI APPALTI PUBBLICI (16)

In tema di appalti e servizi resi alla Pubblica Amministrazione, l'Operatore Economico che vanti un credito ha l'onere di produrre il contratto stipulato in forma scritta, restando irrilevante l'emissione di fatture o la produzione di atti di riconoscimento del debito ove questi siano privi di sottoscrizione autentica o formalmente disconosciuti.

"I contratti con la Pubblica Amministrazione devono necessariamente essere stipulati ad substantiam in forma scritta... la pubblica amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non in forma scritta, né può darsi rilievo a comportamenti taciti o manifestazioni di volontà altrimenti date" (con richiamo a Cass. Civ. Sez. I sent. 142/2020 e Cons. Stato Sez. V n. 3575/2019). "Nel processo di cognizione che fa seguito all’opposizione a decreto ingiuntivo la fattura non è una prova a favore di chi l’ha emessa" (Cass. n. 5573/1997).

IL CONFERIMENTO DI UN INCARICO PROFESSIONALE E' NULLO SE NON RIVESTE LA FORMA SCRITTA (16)

Il contratto stipulato tramite la lettera inviata dalla stazione appaltante era in ogni caso nullo per difetto di forma scritta prescritta dagli artt. 16 e 17 r.d. n. 2440 del 1923, non surrogabile con condotte concludenti, e neppure poteva ritenersi che esso fosse stato concluso per corrispondenza o mediante la separata sottoscrizione di due distinti atti, dato che -alla lettera della C.- S. non aveva fatto seguire un atto scritto di assenso, ma una condotta esecutiva, fermo restando che nel caso in esame mancava anche l’elemento dell’accordo.

AZIENDA MISTA - FORMA DEI CONTRATTI DA STIPULARE

In dipendenza della natura imprenditoriale dell'attività svolta dall'azienda speciale di ente territoriale e della sua autonomia organizzativa e gestionale rispetto all'ente di riferimento, l'azienda stessa, pur appartenendo - se non altro a diversi ed ulteriori fini e rimanendo soggetta ai controlli ed alle altre forme di funzionalizzazione agli scopi istituzionali dell'ente di riferimento espressamente previsti - al sistema con il quale la pubblica amministrazione locale gestisce i servizi pubblici che abbiano per oggetto produzioni di beni ed attività rivolte a soddisfare fini sociali ed a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, non può qualificarsi, ai fini della normativa sulla forma dei contratti di cui agli artt. 16 e 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, pubblica amministrazione in senso stretto; con la conseguenza che per i suoi contratti, salva l'applicazione di speciali discipline per particolari categorie, non è imposta la forma scritta ad substantiam, né sono vietate la stipula per facta concludentia o mediante esecuzione della prestazione ex art. 1327 cod. civ., ma vige, al contrario, il principio generale della libertà delle forme di manifestazione della volontà negoziale.

DELIBERAZIONE DI AUTORIZZAZIONE ALLA STIPULA DEL CONTRATTO – FORMA SCRITTA AD SUBSTANTIAM

Quando sia parte di un contratto una pubblica amministrazione, pur ove questa agisca iure privatorum, e' richiesta, in ottemperanza al disposto degli artt. 16 e 17 del r.d. 18.11.1923, n. 2440, la forma scritta ad substantiam, rimanendo del tutto irrilevante l’esistenza di una deliberazione con la quale l’organo collegiale dell’ente abbia autorizzato la stipula del contratto, ove tale deliberazione non risulti essersi tradotta nel necessario distinto ed autonomo documento sottoscritto dal rappresentante esterno dell’Ente stesso, giacche' detta deliberazione non costituisce una proposta contrattuale nei confronti di quest’ultimo, ma un atto con efficacia interna all’Ente che ha solo natura autorizzatoria (Cass. civ., sez. II, 18.5.2011, n. 10910). La forma scritta ad substantiam è invero fondamentale strumento di garanzia del regolare svolgimento dell’attivita' amministrativa, sia nell’interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia nell’interesse della stessa pubblica amministrazione, rispondendo all’esigenza di identificare con precisione l’obbligazione assunta e il contenuto negoziale dell’atto e, specularmente, di rendere possibile l’espletamento della indispensabile funzione di controllo; per cui il requisito in parola - come è stato puntualmente evidenziato (Cass. Civ., sez. III, 28 settembre 2010, n. 20340) - puo' considerarsi espressione dei principi di buon andamento e di imparzialita' dell’amministrazione sanciti dalla carta costituzionale.

La pronuncia di decadenza consiste nel ritiro di un provvedimento o per l’inadempimento da parte del destinatario di obblighi imposti (decadenza sanzionatoria) o per il mancato esercizio delle facolta' derivanti dai provvedimenti o per il venir meno dei requisiti di idoneita' del destinatario (decadenza accertativa). La pronuncia di decadenza va, invero, ricompresa fra gli atti di ritiro, perche' anche attraverso la pronuncia decadenza viene, con un provvedimento ad efficacia costitutiva, minato un atto amministrativo e conseguentemente vengono a cessare gli effetti, che l’atto era idoneo a produrre ed, in particolare, viene ad estinguersi il rapporto a cui si era dato vita con l’atto medesimo. Essa pero' si differenzia dagli altri atti di ritiro (quali l’annullamento o la revoca), perche' non comporta un riesame dell’atto, alla stregua della sua legittimita' o opportunita', bensi' una valutazione del comportamento tenuto dal destinatario durante lo svolgimento del rapporto o un nuovo accertamento dei requisiti di idoneita' per la titolarita' dell’atto ampliativo. Quindi l’oggetto dell’indagine compiuta dall’Autorita', che pronuncia la decadenza, si sposta dall’atto, in se' e per se' considerato, al comportamento o alla personalita' del destinatario.