Art. 10. Informazioni del prefetto
1. Salvo quanto previsto dall'articolo 1, ed in deroga alle disposizioni dell'articolo 4 del decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490, fatto salvo il divieto di frazionamento di cui al comma 2 del predetto articolo, le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e gli altri soggetti di cui all'articolo 1, devono acquisire le informazioni di cui al comma 2 del presente articolo, prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti, ovvero prima di rilasciare o consentire le concessioni o erogazioni indicati nell'articolo 10 della legge 31 maggio 1965, n. 575, il cui valore sia:a) pari o superiore a quello determinato dalla legge in attuazione delle direttive comunitarie in materia di opere e lavori pubblici, servizi pubblici e pubbliche forniture, indipendentemente dai casi di esclusione ivi indicati;
b) superiore a 300 milioni di lire per le concessioni di acque pubbliche o di beni demaniali per lo svolgimento di attività imprenditoriali, ovvero per la concessione di contributi, finanziamenti e agevolazioni su mutuo o altre erogazioni dello stesso tipo per lo svolgimento di attività imprenditoriali;
c) superiore a 300 milioni di lire per l'autorizzazione di subcontratti, cessioni o cottimi, concernenti la realizzazione di opere o lavori pubblici o la prestazione di servizi o forniture pubbliche.
2. Quando, a seguito delle verifiche disposte dal prefetto, emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate, le amministrazioni cui sono fornite le relative informazioni, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni.
3. Le informazioni del prefetto, sono richieste dall'amministrazione interessata, indicando l'oggetto e il valore del contratto, subcontratto, concessione o erogazione ed allegando, esclusivamente, copia del certificato di iscrizione dell'impresa presso la camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura corredato della apposita dicitura antimafia. Nel caso di società consortili o di consorzi, il certificato é integrato con la indicazione dei consorziati che detengono una quota superiore al 10% del capitale o del fondo consortile, nonché dei consorziati per conto dei quali la società consortile o il consorzio opera in modo esclusivo nei confronti della pubblica amministrazione. Per le imprese di costruzioni il certificato é integrato con l'indicazione del direttore tecnico.
4. In luogo o ad integrazione del certificato di cui al comma 3 può essere allegata una dichiarazione del legale rappresentante recante le medesime indicazioni.
5. Ai fini di cui ai commi 1 e 2, la richiesta di informazioni é inoltrata al prefetto della provincia nella quale hanno residenza o sede le persone fisiche, le imprese, le associazioni, le società o i consorzi interessati ai contratti e subcontratti di cui al comma 1, lettere a) e c), o che siano destinatari degli atti di concessione o erogazione di cui alla lettera b) dello stesso comma 1.
6. La richiesta può essere effettuata anche dal soggetto privato interessato o da persona da questi specificamente delegata, previa comunicazione all'amministrazione destinataria di voler procedere direttamente a tale adempimento. La delega deve risultare da atto recante sottoscrizione autenticata e deve essere esibita unitamente ad un documento di identificazione personale. In ogni caso la prefettura fa pervenire le informazioni direttamente all'amministrazione indicata dal richiedente.
7. Ai fini di cui al comma 2 le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa sono desunte:
a) dai provvedimenti che dispongono una misura cautelare o il giudizio, ovvero che recano una condanna anche non definitiva per taluno dei delitti di cui agli articoli 629, 644, 648-bis, e 648-ter del codice penale, o dall'articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale;
b) dalla proposta o dal provvedimento di applicazione di taluna delle misure di cui agli articoli 2-bis, 2-ter, 3-bis e 3-quater della legge 31 maggio 1965, n. 575;
c) dagli accertamenti disposti dal prefetto anche avvalendosi dei poteri di accesso e di accertamento delegati dal Ministro dell'interno, ovvero richiesti ai prefetti competenti per quelli da effettuarsi in altra provincia.
8. La prefettura competente estende gli accertamenti pure ai soggetti, residenti nel territorio dello Stato, che risultano poter determinare in qualsiasi modo le scelte o gli indirizzi dell'impresa e, anche sulla documentata richiesta dell'interessato, aggiorna l'esito delle informazioni al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell'accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa.
9. Le disposizioni dell'articolo 1-septies del decreto-legge 6 settembre 1982, n. 629, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 ottobre 1982, n. 726, come successivamente integrato dalla legge 15 novembre 1988, n. 486, non si applicano alle informazioni previste dal presente articolo, salvo che gli elementi o le altre indicazioni fornite siano rilevanti ai fini delle valutazioni discrezionali ammesse dalla legge. Sono fatte salve le procedure di selezione previste dalle disposizioni in vigore in materia di appalti, comprese quelle di recepimento di direttive europee.
Giurisprudenza e Prassi
INTERDITTIVA ANTIMAFIA - QUADRO INDIZIARIO COMPLETO
Anche se occorre che siano individuati (ed indicati) idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o possibili collegamenti con le organizzazioni malavitose, che sconsigliano l’instaurazione di un rapporto dell’impresa con la pubblica amministrazione, non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l’appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, potendo l’interdittiva fondarsi su fatti e vicende aventi un valore sintomatico e indiziario che possono risalire anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo;
il mero rapporto di parentela con soggetti risultati appartenenti alla criminalita' organizzata di per se' non basta a dare conto del tentativo di infiltrazione (non potendosi presumere in modo automatico il condizionamento dell’impresa), dovendo l’informativa antimafia indicare (oltre al rapporto di parentela) anche ulteriori elementi dai quali si possano ragionevolmente dedurre possibili collegamenti tra i soggetti sul cui conto l’autorita' prefettizia ha individuato i pregiudizi e l’impresa esercitata da loro congiunti;
gli elementi raccolti non vanno considerati separatamente dovendosi piuttosto stabilire se sia configurabile un quadro indiziario complessivo, dal quale possa ritenersi attendibile l’esistenza di un condizionamento sull’impresa da parte della criminalita' organizzata.
INFORMATIVA ANTIMAFIA TIPICA - MISURA PREVENTIVA - ACCERTAMENTO RESPONSABILITA' PENALI
Con riferimento alla cd. interdittiva antimafia "tipica", prevista dall'art. 4 del D. Lgs. n. 490 del 1994 e dall'art. 10 del D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252 (ed oggi dagli articoli 91 e segg. del D. Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, recante il Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione) questa Sezione (con sentenze 23 febbraio 2012 n.1068, n. 5995 del 12 novembre 2011 e n. 5130 del 14 settembre 2011) ha affermato:
- che l'interdittiva prefettizia antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire l'azione della criminalita' organizzata impedendole di avere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione;
- che, trattandosi di una misura a carattere preventivo, l'interdittiva prescinde dall'accertamento di singole responsabilita' penali nei confronti dei soggetti che, nell'esercizio di attivita' imprenditoriali, hanno rapporti con la pubblica amministrazione e si fonda sugli accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia valutati, per la loro rilevanza, dal Prefetto territorialmente competente;
- che tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalita' che puo' essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo solo sotto il profilo della sua logicita' in relazione alla rilevanza dei fatti accertati;
- che, essendo il potere esercitato, espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attivita' della criminalita' organizzata, la misura interdittiva non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo e certi sull'esistenza della contiguita' dell'impresa con organizzazione malavitose e quindi del condizionamento in atto dell'attivita' di impresa, ma puo' essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi del pericolo che possa verificarsi il tentativo di ingerenza nell'attivita' imprenditoriale della criminalita' organizzata;
- che, anche se occorre che siano individuati (ed indicati) idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o possibili collegamenti con le organizzazioni malavitose, che sconsigliano l'instaurazione di un rapporto dell'impresa con la pubblica amministrazione, non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l'appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, potendo, l'interdittiva, fondarsi su fatti e vicende aventi un valore sintomatico e indiziario e con l'ausilio di indagini che possono risalire anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo;
- che di per se' non basta a dare conto del tentativo di infiltrazione il mero rapporto di parentela con soggetti risultati appartenenti alla criminalita' organizzata (non potendosi presumere in modo automatico il condizionamento dell'impresa), ma occorre che l'informativa antimafia indichi (oltre al rapporto di parentela) anche ulteriori elementi dai quali si possano ragionevolmente dedurre possibili collegamenti tra i soggetti sul cui conto l'autorita' prefettizia ha individuato i pregiudizi e l'impresa esercitata da loro congiunti;
- che, infine, gli elementi raccolti non vanno considerati separatamente, dovendosi piuttosto stabilire se sia configurabile un quadro indiziario complessivo dal quale possa ritenersi attendibile l'esistenza di un condizionamento da parte della criminalita' organizzata.
INFORMATIVA ANTIMAFIA ATIPICA - NATURA ED ELEMENTI INDIZIARI
Nel nostro ordinamento la informativa antimafia c.d. atipica (o supplementare), elaborata dalla prassi, rinviene il suo fondamento normativo nel combinato disposto dell'art. 10, co. 9, del d.P.R. 252/1998 e dell'art. 1septies, del d.l. 629/1982, convertito in legge 726/1982, nonche' nell'art. 10, co. 7, lett. c), del d.P.R. 252/1998.
La informativa c.d. atipica, a differenza di quella c.d. tipica, non ha carattere direttamente interdittivo, ma consente alla stazione appaltante l'attivazione di una valutazione discrezionale in ordine all'avvio o al prosieguo dei rapporti contrattuali in relazione all'idoneita' morale del contraente sicche' la sua efficacia interdittiva puo' scaturire da una valutazione autonoma e discrezionale dell'amministrazione destinataria. (cfr. Cons. Stato, III, 14 settembre 2011, n. 5130; VI, 28 aprile 2010, n. 2441; I, 25 febbraio 2012, n. 4774).
La misura interdittiva non deve necessariamente essere collegata ad accertamenti in sede penale sull'esistenza della contiguita' con organizzazioni malavitose e del condizionamento in atto dell'attivita' di impresa, ma puo' essere sorretta da qualsiasi altra circostanza sintomatica ed indiziaria, da cui emergano gli elementi di pericolo di dette evenienze (ex plurimis Cons. Stato, VI, 21 luglio 2011 n.444).
INFORMATIVA ANTIMAFIA C.D. ATIPICA O SUPPLETIVA
Per costante e condivisibile giurisprudenza, l'informativa antimafia c.d. atipica o suppletiva, a differenza di quella c.d. tipica, non ha carattere automaticamente interdittivo, ma consente alla stazione appaltante l'attivazione di una valutazione discrezionale in ordine all'avvio o al prosieguo dei rapporti contrattuali. Pertanto è da escludere che le note prefettizie e gli atti istruttori impugnati possano avere un'autonoma attitudine lesiva indipendentemente dalla sorte degli atti applicativi delle stazioni appaltanti (cfr. Cons. St., sez. V, 13/12/2006, n. 7374). E' appena il caso di soggiungere che esulano dalla materia del contendere nel presente giudizio atti e determinazioni relative alla realizzazione di altri lavori pubblici, che la societa' ricorrente riferisce di aver impugnato altrove. Del resto va infine considerato che l'informativa in questione è stata emanata, come evidenziato dalla stessa societa' ricorrente, alla vigilia dell'entrata in vigore del nuovo codice antimafia e del conseguente venir meno, dal sistema della documentazione antimafia, delle informative atipiche rese ai sensi dell'art. 1-septies del decreto-legge n. 629 del 1982, pur senza l'abrogazione di quest'ultima disposizione (cfr. linee guida diramate con comunicato del 19/12/2012 del Ministero dell'interno Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere e punto 4 della circolare ministeriale n. 11001/119/20 dell'8/2/2013).
INFORMATIVA ANTIMAFIA TIPICA - CARATTERE VINCOLANTE E AUTOMATICITA'
Come chiarito dalla giurisprudenza, l'informativa dalla quale emergano elementi relativi ad infiltrazioni mafiose, resa in base all'art. 4 del D.Lgs. n. 490 del 1994 ed all'art. 10 del D.P.R. n. 252 del 1998 ha carattere vincolante per le stazioni appaltanti ed automatica efficacia interdittiva in ordine alla capacita' della Pubblica Amministrazione a negoziare con il soggetto interessato, a differenza dell'informativa c.d. atipica emessa ex art. 1-septies del decreto legge 629 del 6 settembre 1982 (convertito nella legge 12 ottobre 1982 n. 726, aggiunto dall'art. 2 della legge 15 novembre 1988 n. 486), in cui invece l'Amministrazione destinataria conserva la potesta' discrezionale di valutare autonomamente le informazioni ricevute.
Se in presenza di un'informativa cd. tipica il sistema normativo non offre alle stazioni appaltanti strumenti e capacita' per apprezzare la correttezza e la rilevanza "antimafia" degli elementi e delle indicazioni fornite dalla Prefettura, alla quale spettano le funzioni connesse alla classificazione, analisi, elaborazione e valutazione delle notizie e dei dati specificamente attinenti ai fenomeni di tipo mafioso, allora l'effettivo ambito della discrezionalita' riservata alle Amministrazioni destinatarie dell'interdittiva antimafia ne esce sostanzialmente depotenziato per quanto riguarda i contenuti delle suddette informative, per cui le ragioni di prevenzione rispetto alla criminalita' organizzata sono motivate per relationem facendo riferimento all'informativa prefettizia (e, se fondate, sono normalmente sufficienti a giustificare la risoluzione del contratto: cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 settembre 2013 n. 4467).
Diversamente la fattispecie dell'informativa prefettizia antimafia c.d. atipica preserva in capo all'Amministrazione la potesta' discrezionale di valutare autonomamente le informazioni ricevute sull'impresa.
INFORMATIVA ATIPICA - PRESUPPOSTI
L'informativa atipica si giustifica considerando il pericolo dell'infiltrazione mafiosa, che "non deve essere immaginifico ne' immaginario, ma neppure provato, purche' sia fondato su elementi presuntivi ed indiziari la cui valutazione è rimessa alla lata discrezionalita' del prefetto" prima (Cons. Stato, III, n. 5177/2012) e dell'amministrazione appaltante poi (sotto i profili che verranno meglio precisati).
In particolare, come chiarito dalla giurisprudenza, l'informativa sulla sussistenza dei tentativi di infiltrazione mafiosa che, ai sensi dell'art. 4 d.lgs. n. 490/1994 e dell'art. 10 d.p.r. n. 252/1998, preclude la stipulazione di contratti con le pubbliche amministrazioni, non presuppone l'accertamento di responsabilita' penali in capo ai titolari dell'impresa sospettata con riferimento alla commissione di reati di stampo mafioso o camorristico, essendo sufficiente che dalle informazioni, acquisiste tramite gli organi di polizia, si evinca un quadro indiziario sintomatico del pericolo di collegamento tra la singola impresa e la criminalita' organizzata intesa, secondo la costante interpretazione giurisprudenziale, quale "associazione criminale" di qualsiasi tipologia e non solo, come ritenuto da parte ricorrente, quale associazione mafiosa in senso stretto, ai sensi dell'art.416 bis.cp. A legittimare l'adozione dell'informativa prefettizia è quindi sufficiente che – come nel caso in esame - ad esito della istruttoria, emergano elementi indiziari che, complessivamente considerati, rendano attendibile l'ipotesi del tentativo di ingerenza da parte delle organizzazioni criminali (Cons. Stato Sez. III, 30-05-2012, n. 3247, conferma della sentenza del T.a.r. Abruzzo, sez. I, n. 870/2010), con la conseguenza, sul piano del sindacato giurisdizionale che, stante l'ampia discrezionalita' riservata all'autorita' prefettizia, tale sindacato resta necessariamente circoscritto alla verifica dei vizi sintomatici di una illogicita' manifesta o di un travisamento dei fatti (Cons. Stato Sez. IV, 15-12-2011, n. 6611).
INFORMATIVA ANTIMAFIA CD. ATIPICA - NATURA
L'informativa antimafia c.d. atipica (o supplementare), elaborata dalla prassi, rinviene il suo fondamento normativo nel combinato disposto dell'art. 10, c. 9, d.P.R. 252/1998 e dell'art. 1-septies, d.l. 629/1982, conv. in l. 726/1982, nonche' nell'art. 10, c.7, lett. c), d.P.R. 252/1998.
A differenza di quella c.d. tipica, l'informativa cd. atipica non ha carattere (direttamente) interdittivo, ma consente alla stazione appaltante l'attivazione di una valutazione discrezionale in ordine all'avvio o al prosieguo dei rapporti contrattuali, alla luce dell'idoneita' morale del partecipante alla gara di assumere la posizione di contraente con la P.A., sicche' la sua efficacia interdittiva puo' eventualmente scaturire soltanto da una valutazione autonoma e discrezionale dell'Amministrazione destinataria.
Non ci puo' essere condanna dell'amministrazione appaltante al risarcimento dei danni derivanti dalla risoluzione del contratto d'appalto, se la risoluzione è stata determinata dall'applicazione di una clausola contrattuale, che, ponendosi come elemento determinate la risoluzione stessa, quindi come causa del pregiudizio lamentato, ha interrotto il nesso di causalita' tra adozione e comunicazione dell'informativa e risoluzione del contratto.
INTERDITTIVA ANTIMAFIA - NATURA E RATIO
L’interdittiva prefettizia antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire l’azione della criminalita' organizzata impedendole di avere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione.
Trattandosi di una misura a carattere preventivo, l’interdittiva prescinde dall’accertamento di singole responsabilita' penali nei confronti dei soggetti che, nell’esercizio di attivita' imprenditoriali, hanno rapporti con la pubblica amministrazione e si fonda sugli accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia valutati, per la loro rilevanza, dal Prefetto territorialmente competente.
Tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalita' che puo' essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo solo sotto il profilo della sua logicita' in relazione alla rilevanza dei fatti accertati.
INFORMATIVA PREFETTIZIA - INDICI INFILTRAZIONE MAFIOSA
"L'informativa prefettizia, di cui agli art. 4 d.lg. 29 ottobre 1994 n. 490 e 10 d.P.R. 3 giugno 1998 n. 252, è funzionale alla peculiare esigenza di mantenere un atteggiamento intransigente contro rischi di infiltrazione mafiosa, idonei a condizionare le scelte delle imprese chiamate a stipulare contratti con la p.a., determinando l'esclusione dell'imprenditore, sospettato di detti legami, dal mercato dei pubblici appalti e, piu' in generale, dalla stipula di tutti quei contratti e dalla fruizione di tutti quei benefici, che presuppongono la partecipazione di un soggetto pubblico e l'utilizzo di risorse della collettivita'.”(Consiglio Stato , sez. VI, 17 luglio 2006, n. 4574)
Di conseguenza, la misura è adottabile sulla base di accertamenti sommari e probabilistici, che non raggiungono, ne' possono raggiungere, le certezze che scaturiscono dai giudizi penali; ed è irrilevante la preesistenza di pregiudizi penali o procedimenti pendenti per reati di mafia cosi' come sono irrilevanti le risultanze negative dei certificati penali delle persone interessate all’indagine ( Consiglio Stato sez. VI, 03 marzo 2010, n. 1254).
Tuttavia, è altrettanto essenziale, in un sistema di legalita', non attribuire valore esclusivo al mero rapporto di parentela con soggetti pregiudicati o contigui ad ambienti criminali; tale elemento, pero', unito ad altri puo' essere idoneo ad integrare il presupposto del tentativo di infiltrazione mafiosa (Consiglio Stato sez. V,07 novembre 2006 n. 6536).
LA SA PUO' ACQUISIRE L'INFORMATIVA ANTIMAFIA ANCHE NEI CASI IN CUI NON RISULTI OBBLIGATORIA
L'obbligo imposto dagli artt. 4, l. 8 agosto 1994 n. 490 e 10, d.P.R. 3 giugno 1998 n. 252 a carico delle stazioni appaltanti di acquisire l'informativa antimafia per contratti o sub contratti di valore superiore alla soglia comunitaria, mentre introduce una doverosita' assoluta di attivare il procedimento accertativo nei casi specificatamente presi in considerazione dalla legge, non assorbe la sfera di discrezionalita' della stazione appaltante, che puo' acquisire l'informativa in determinate situazioni in cui scelte ed indirizzi delle imprese interessate possano ricevere condizionamento da parte della criminalita' organizzata.
INFORMATIVA ANTIMAFIA ATIPICA - ELEMENTI INDIZIARI
Il Collegio ritiene utile precisare che l'informativa antimafia atipica prevista dall'art. 10 del D.P.R. 252/1998 non richiede la prova certa e sicura dell'avvenuta infiltrazione mafiosa nella gestione dell'impresa; al contrario, la disposizione di legge è strutturata in modo da attribuire rilievo a molteplici indizi che possano far desumere l'esistenza di un rischio di infiltrazione ad opera della (o collegamento con la) criminalita' organizzata. In proposito, la giurisprudenza ha chiarito con pronunciamento inequivocabile che "L' informativa interdittiva antimafia, per la sua natura cautelare e preventiva, non richiede la prova di un fatto, ma solo la presenza di una serie di indizi in base ai quali non sia illogico o inattendibile ritenere la sussistenza di un collegamento con organizzazioni mafiose o di un condizionamento da parte di queste. Cio' che deve essere provato non è l'intervenuta infiltrazione mafiosa, ma solo la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il pericolo di ingerenza. L'insieme degli elementi raccolti non vanno riguardati in modo atomistico, ma unitario, si' che la valutazione deve essere effettuata in relazione ad uno specifico quadro indiziario nel quale ogni elemento acquista valenza nella sua connessione con gli altri." (Tar Napoli, 2628/2012; Id. 5785/2011). E tale "atipicita'" degli elementi valutabili ai fini della redazione dell'informativa è il diretto frutto della ratio dell'istituto "(…) da ravvisarsi nella necessita' di anticipare la soglia di difesa sociale con una tutela avanzata nel contrasto alla criminalita' organizzata, segnatamente nell'ambito degli appalti pubblici, per la sensibilita' della materia in se' e dei valori coinvolti (effettivita' della tutela della concorrenza nel mercato, genuinita' della scelta dell'ente aggiudicatore, tutela della finanza pubblica, ecc.); coerentemente il Prefetto, nel rendere le informazioni antimafia, puo' legittimamente basarsi non su specifici elementi, ma effettuare la propria valutazione sulla scorta di un quadro di indizi sufficientemente chiaro, preciso e non arbitrario, nel quale assumono rilievo preponderante fattori che inducano a ritenere che i comportamenti e le scelte dell'imprenditore possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali negli appalti delle Pubbliche amministrazioni, sicchè è giustificata l'esigenza di intervenire tempestivamente anche in presenza di fatti in se' privi dell'assoluta certezza (condanna non irrevocabile, collegamenti parentali con soggetti malavitosi, dichiarazioni di pentiti, ecc.), ma tali da fondare, nel loro complesso, un giudizio di possibilita' che l'attivita' d'impresa, anche in maniera indiretta, agevoli le attivita' criminali o ne sia in varia guisa condizionata" (Cons. Stato, III, 3104/2011).
INFORMATIVA ANTIMAFIA: NON OCCORRE LA PROVA DI FATTI COSTITUENTI REATI
Sono al riguardo concordi gli arresti della giurisprudenza amministrativa in base ai quali:
- l’atto di informativa configura una tipica misura cautelare di polizia, preventiva ed interdittiva, che si aggiunge alle misure di prevenzione antimafia di natura giurisdizionale e che prescinde dall’accertamento in sede penale di uno o piu' reati connessi all’associazione di tipo mafioso; non occorre inoltre ne' la prova di fatti di reato, ne' la prova dell’effettiva infiltrazione mafiosa nell’impresa, ne' la prova del reale condizionamento delle scelte dell’impresa da parte di associazioni o soggetti mafiosi;
- è sufficiente un compiuto quadro fattuale ed indiziario di un “tentativo di infiltrazione” avente lo scopo di condizionare le scelte dell’impresa, anche se tale scopo non si è in concreto realizzato (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 maggio 2005, n. 2796; 13 ottobre 2003, n. 6187);
- siffatta scelta è coerente con le caratteristiche fattuali e sociologiche del fenomeno mafioso, che non necessariamente si concreta in fatti univocamente illeciti, potendo fermarsi alla soglia dell’intimidazione, dell’influenza e del condizionamento latente di attivita' economiche formalmente lecite;
- la formulazione generica, piu' sociologica che giuridica, del tentativo di infiltrazione mafiosa rilevante ai fini del diritto comporta l’attribuzione al Prefetto di un ampio margine di accertamento e di apprezzamento;
- il Prefetto, anziche' limitarsi a riscontrare la sussistenza di specifici elementi (come avviene per gli accertamenti eseguiti ai sensi dell’art. 10, comma 7, lettere a) e b), del d.P.R. n. 252/1998), puo' effettuare la propria valutazione sulla scorta di uno specifico quadro indiziario, ove assumono rilievo preponderante i fattori induttivi della non manifesta infondatezza in ordine a comportamenti e scelte dell’imprenditore che possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali nelle funzioni della pubblica amministrazione; si puo', pertanto, ravvisare l’emergenza di tentativi di infiltrazione mafiosa in fatti in se' e per se' privi dell’assoluta certezza – quali il coinvolgimento in un’indagine penale, una condanna non irrevocabile, collegamenti parentali, cointeressenze societarie e/o frequentazioni con soggetti malavitosi, dichiarazioni di pentiti – ma che, nel loro insieme, siano tali da fondare un giudizio di possibilita' che l’attivita' d’impresa possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attivita' criminali o esserne in qualche modo condizionata per la potenziale ingerenza di soggetti legati ad organizzazioni mafiose (cfr. C.G.A. Sicilia, 24 novembre 2009 n. 1129; Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 agosto 2006 n. 4737; Consiglio di Stato, Sez. V, 3 ottobre 2005 n. 5247).
- la norma introduttiva dell’informativa prefettizia esprime, quindi, la ratio di anticipare la soglia di difesa sociale ai fini di una tutela avanzata nel campo del contrasto della criminalita' organizzata, in guisa da prescindere dal livello di rilevanza probatorie tipiche del diritto penale, per cercare di cogliere l’affidabilita' dell’impresa affidataria dei lavori complessivamente intesa, con la conseguenza che le cautele antimafia non obbediscono a finalita' di accertamento di responsabilita', bensi' di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, rispetto alla quale sono per legge rilevanti fatti e vicende anche solo sintomatici ed indiziari, al di la' dell’individuazione di responsabilita' penali (cosi' Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2867 del 2006 cit.).
- stante l’ampia discrezionalita' di apprezzamento riservata al Prefetto a tutela delle condizioni di sicurezza ed ordine pubblico nel delicato settore degli appalti pubblici e del trasferimento di risorse economiche in favore delle imprese, le valutazioni effettuate in merito sono suscettibili di sindacato in sede giurisdizionale nei soli imiti di manifesti vizi di eccesso di potere nei profili della manifesta illogicita' e dell’erronea e travisata valutazione dei presupposti del provvedere (ex multis cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 286 del /2006 e n. 1979 del 2003).
INTERDITTIVA PREFETTIZIA ANTIMAFIA
L'interdittiva prefettizia antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire l'azione della criminalita' organizzata impedendole di avere rapporti contrattuali con la p.a.; trattandosi di una misura a carattere preventivo, l'interdittiva prescinde dall'accertamento di singole responsabilita' penali nei confronti dei soggetti che, nell'esercizio di attivita' imprenditoriali, hanno rapporti con la p.a. e si fonda sugli accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia valutati, nella loro rilevanza e complessita', dal Prefetto territorialmente competente. Tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalita' che puo' essere assoggettata al sindacato del g.a. solo sotto il profilo della sua logicita' in relazione alla rilevanza dei fatti accertati.
La misura interdittiva non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti di carattere definitivo e certi sull'esistenza della contiguita' dell'impresa con organizzazione malavitose, e quindi del condizionamento in atto dell'attivita' di impresa, essendo il potere esercitato, espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attivita' della criminalita' organizzata, ma puo' essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari del pericolo che possa verificarsi il tentativo di ingerenza nell'attivita' imprenditoriale da parte della criminalita' organizzata. Non è quindi necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l'appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, potendo l'interdittiva fondarsi su fatti e vicende aventi un valore indiziario con l'ausilio di indagini che possono risalire anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo. Tuttavia occorre che siano individuati elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o possibili collegamenti con le organizzazioni malavitose, che sconsiglino l'instaurazione di un rapporto dell'impresa con la pubblica amministrazione. Infine, gli elementi raccolti non vanno considerati separatamente, dovendosi piuttosto stabilire se sia configurabile un quadro indiziario complessivo, dal quale possa ritenersi attendibile l'esistenza di un condizionamento da parte della criminalita' organizzata.
ASSOLUZIONE REATO MAFIOSO - VALUTAZIONE INTERDITTIVA ANTIMAFIA PER LA PARTECIPAZIONE AGLI APPALTI PUBBLICI
Se, invero, l’art. 10, comma 7, del d.P.R. n. 252 del 1998, alle lett. a) e b) prende in considerazione taluni provvedimenti dell’autorita' giudiziaria da cui è possibile desumere l’esistenza del pericolo di condizionamento mafioso, l’effetto interdittivo della possibilita' di stipulare contratti con la P.A. o di essere beneficiario di concessioni o erogazioni con onere a carico delle risorse pubbliche non discende con carattere di automatismo dalla sola sussistenza di taluna delle situazioni elencate all’art. 10, comma 7, prima richiamato (nella specie rinvio a giudizio per il reato di cui all’art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006), ma si impone un’ulteriore fase istruttoria e momento valutativo che qualifichi la sussistenza in concreto del tentativo di infiltrazione mafiosa degli elementi elencati.
Il Tribunale ha assolto gli appartenenti alla soc. A. dall’imputazione per il predetto reato perche' il fatto non sussiste.
Se, invero, la pronunzia assolutoria non ha immediato effetto viziante ex post del provvedimento prefettizio - dovendo aversi riguardo al quadro indiziario esistente al momento in cui è stata assunta la misura interdittiva (11 ottobre 2010) ed agli elementi in fatto ed in diritto allora nella disponibilita' dell’amministrazione - essa, tuttavia, da' sostegno all’invocata necessita' di una piu' approfondita ed articolata verifica in sede istruttoria della sussistenza degli estremi del tentativo di condizionamento mafioso agli effetti dell’adozione del provvedimento di polizia previsto dall’art. 4 del d.lgs. n. 490 del 1994.
E’ indiscussa la sfera di discrezionalita' di cui dispone il Prefetto nella ricerca e ponderazione degli elementi dai quali possa dedursi, nel quadro della disciplina dettata dagli artt. 4, comma 4, del d.lgs. n. 490 del 1994 e 10 del d.lgs. n, 252 del 1998, l’esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle societa' ed imprese con le quali le pubbliche amministrazioni stipulano contratti o nei cui confronti autorizzano o comunque consentono concessioni o erogazioni.
INTERDITTIVA ANTIMAFIA TIPICA - PRESUPPOSTI
Con riferimento alla cd. interdittiva antimafia "tipica", prevista dall’art. 4 del D. Lgs. n. 490 del 1994 e dall’art. 10 del D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252 (ed oggi dagli articoli 91 e segg. del D. Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, recante il Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione) anche questa Sezione (sentenze n. 5995 del 12 novembre 2011 e n. 5130 del 14 settembre 2011) ha affermato:
- che l'interdittiva prefettizia antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire l'azione della criminalita' organizzata impedendole di avere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione;
- che, trattandosi di una misura a carattere preventivo, l’interdittiva prescinde dall'accertamento di singole responsabilita' penali nei confronti dei soggetti che, nell’esercizio di attivita' imprenditoriali, hanno rapporti con la pubblica amministrazione e si fonda sugli accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia valutati, per la loro rilevanza, dal Prefetto territorialmente competente;
- che tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalita' che puo' essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo solo sotto il profilo della sua logicita' in relazione alla rilevanza dei fatti accertati;
- che, essendo il potere esercitato espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attivita' della criminalita' organizzata, la misura interdittiva non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo e certi sull'esistenza della contiguita' dell’impresa con organizzazione malavitose, e quindi del condizionamento in atto dell'attivita' di impresa, ma puo' essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi del pericolo che possa verificarsi il tentativo di ingerenza nell’attivita' imprenditoriale della criminalita' organizzata;
- che, anche se occorre che siano individuati (ed indicati) idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o possibili collegamenti con le organizzazioni malavitose, che sconsigliano l’instaurazione di un rapporto dell’impresa con la pubblica amministrazione, non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l’appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, potendo l’interdittiva fondarsi su fatti e vicende aventi un valore sintomatico e indiziario e con l’ausilio di indagini che possono risalire anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo;
- che di per se' non basta a dare conto del tentativo di infiltrazione il mero rapporto di parentela con soggetti risultati appartenenti alla criminalita' organizzata (non potendosi presumere in modo automatico il condizionamento dell’impresa), ma occorre che l’informativa antimafia indichi (oltre al rapporto di parentela) anche ulteriori elementi dai quali si possano ragionevolmente dedurre possibili collegamenti tra i soggetti sul cui conto l’autorita' prefettizia ha individuato i pregiudizi e l’impresa esercitata da loro congiunti;
- che, infine, gli elementi raccolti non vanno considerati separatamente dovendosi piuttosto stabilire se sia configurabile un quadro indiziario complessivo, dal quale possa ritenersi attendibile l’esistenza di un condizionamento da parte della criminalita' organizzata.
REVOCA PROVVEDIMENTO PREFETTIZIO - EFFETTI
Nel caso in esame sembra corretta la qualificazione del provvedimento prefettizio prospettata dalla ricorrente, nel senso che si tratta di un aggiornamento, con efficacia ex nunc, della posizione antimafia della societa' appellata - assimilabile quanto a struttura e finalita' alla revoca, dalla quale tuttavia si discosta per la mancanza di momenti di discrezionalita' pura, non trattandosi di rivalutare comparativamente interessi pubblici bensi' di apprezzare elementi di fatto circostanziati.
La sentenza di primo grado ha si' colto l’esistenza di una nuova valutazione, non interamente condizionata dall’esito del processo penale, ma poi non ne ha tratto le dovute conseguenze in termini di qualificazione del provvedimento prefettizio e di decorrenza dei suoi effetti.
Ne discende che non era consentito alle Amministrazioni resistenti revocare, senza altre diverse motivazioni, l’aggiudicazione provvisoria disposta in favore del ricorrente e ripristinare l’originario contratto a suo tempo risolto, non potendosi ritenere venuta meno, alla data della risoluzione e dell’aggiudicazione provvisoria, l’esistenza e l’efficacia dell’interdittiva antimafia che colpiva la societa' appellata.
INFORMATIVA PREFETTIZIA - RECESSO DAL CONTRATTO - GIURISDIZIONE GA
L’atto con cui la stazione appaltante, in conseguenza dell’informativa prefettizia, recede dal contratto di appalto è espressione di un potere di valutazione di natura pubblicistica, diretto a soddisfare l'esigenza di evitare la costituzione o il mantenimento di rapporti contrattuali con imprese nei cui confronti emergano sospetti di legami con la criminalita' organizzata.
Pertanto, trattandosi di atto estraneo alla sfera del diritto privato, in quanto espressione di un potere autoritativo di valutazione dei requisiti soggettivi del contraente, il cui esercizio è consentito anche nella fase di esecuzione del contratto, la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. Civ. SS. UU. 29 agosto 2008, n. 21928).
INFORMATIVA PREFETTIZIA PROPEDEUTICA ALL'EROGAZIONE DEI CONTRIBUTI PUBBLICI
L’art. 10 del DPR 3 giugno 1998 n. 252 prevede che le pubbliche amministrazioni debbano acquisire le informazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa nelle societa' o imprese interessate prima di consentire, per quanto qui di interesse, erogazioni di contributi pubblici per lo svolgimento di attivita' imprenditoriali di importo superiore a 300 milioni di lire (oggi € 154.937,07).
INFORMATIVA PREFETTIZIA - NATURA DELLA MISURA
I tratti caratterizzanti l'istituto dell'informativa prefettizia, di cui agli artt.4 del d.lgs. n. 490/1994 e 10 del d.P.R. n. 252/1998, si spiegano nella logica di una anticipazione della soglia di difesa sociale ai fini di una tutela avanzata nel campo del contrasto della criminalita' organizzata, in guisa da prescindere da soglie di rilevanza probatorie tipiche del diritto penale, per cercare di cogliere l'affidabilita' dell'impresa affidataria dei lavori complessivamente intesa. Pertanto le cautele antimafia non obbediscono a finalita' di accertamento di responsabilita', bensi' di massima anticipazione dell'azione di prevenzione rispetto alla quale sono per legge rilevanti fatti e vicende anche solo sintomatici ed indiziari, al di la' dell'individuazione di responsabilita' penali (Cons. Stato, Sez. VI, 17 maggio 2006 n. 2867).
La giurisprudenza ha piu' volte evidenziato che si tratta di una tipica misura cautelare di polizia, preventiva e interdittiva, che si aggiunge alle misure di prevenzione antimafia di natura giurisdizionale e che prescinde dall'accertamento in sede penale di uno o piu' reati connessi all'associazione di tipo mafioso; non occorre quindi la prova di fatti di reato e dell'effettiva infiltrazione mafiosa nell'impresa, ne' la prova del reale condizionamento delle scelte dell'impresa da parte di associazioni o soggetti mafiosi, essendo sufficiente il tentativo o il rischio di infiltrazione, l'influenza o il condizionamento latente, la possibilita' di condizionare le scelte dell'impresa (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 30 maggio 2005 n. 2796 e 13 ottobre 2003 n. 6187).
La scelta del legislatore è coerente con le caratteristiche fattuali e sociologiche del fenomeno mafioso che non necessariamente si concreta in fatti univocamente illeciti, potendo fermarsi alla soglia dell'intimidazione, dell'influenza e del condizionamento latente di attivita' economiche formalmente lecite di talche' proprio in relazione alla formulazione generica, piu' sociologica che giuridica, del tentativo di infiltrazione mafiosa rilevante ai fini del diritto, ne deriva l'attribuzione al Prefetto di un ampio margine di accertamento e di apprezzamento, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesti vizi di eccesso di potere per illogicita', irragionevolezza e travisamento dei fatti (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2867/2006 cit. e n. 1979/2003).
VALUTAZIONE DEL TENTATIVO DI INFILTRAZIONE MAFIOSA
Il tentativo di infiltrazione mafiosa deve essere valutato nella logica delle caratteristiche sociologiche del fenomeno mafioso, che non necessariamente si concretizza in fatti univocamente illeciti o in accertate responsabilita' penali, potendosi soffermare sulla soglia della intimidazione, della influenza e del condizionamento latente di attivita' economiche formalmente lecite tant’è che, nel quadro indiziario del provvedimento prefettizio, assumono rilievo preponderante non prove, ma fattori induttivi, “di non manifesta infondatezza del giudizio” pronostico, purchè, ragionevole e circostanziato, del Prefetto il quale dispone di un ampio margine di accertamento e apprezzamento, sindacabile in sede giudiziaria solo a fronte di evidenti vizi di valutazione (Sez. III, 30.1.2012 n.444; sez. VI, 15 giugno 2011 , n. 3647).
FATTO NON OGGETTO DI PROCEDURA PENALE - NON ASSURGE QUALE ELEMENTO DI INFORMATIVA ANTIMAFIA
E’ evidente che un fatto, che ha trovato smentita all’esito di un procedimento penale, non puo' essere richiamato per assumere capacita' qualificatoria dal punto di vista dell’informativa antimafia (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. V, 27 giugno 2006, n. 4135).
Alla luce di una valutazione globale e onnicomprensiva della documentazione prodotta in giudizio merita, poi, piena conferma il sopra citato passaggio motivazionale della qui appellata sentenza, che mette in rilievo come la societa' B s.p.a. fosse stata destinataria di pressioni di un locale clan camorristico, alle quali l’amministratore dell’odierna appellata aveva opposto un preciso comportamento di resistenza (segnatamente, continuando a coltivare il ricorso giurisdizionale avente ad oggetto l’aggiudicazione di un appalto ad una societa' contigua al clan locale, e rifiutando di aderire alla proposta di subappalto dei lavori in favore di un’impresa collegata al medesimo clan), sicche' una valutazione autonoma dell’acquisito materiale istruttorio in relazione allo sviluppo della vicenda penale è in grado di dissipare i dubbi in ordine alla permeabilita' dell’impresa ricorrente rispetto alle tentate infiltrazioni camorristiche.
PRINCIPI SULLA INTERDITTIVA ANTIMAFIA ATIPICA
Con riferimento alla cd. interdittiva antimafia "tipica", prevista dall'art. 4 del d. lgs. n. 490 del 1994 e dall'art. 10 del D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252 (ed oggi dagli articoli 91 e segg. del d. lgs. 6 settembre 2011, n. 159, recante il Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione), questa Sezione (sentenze n. 1068 del 23 febbraio 2012, n. 5995 del 12 novembre 2011) ha affermato:
- che l'interdittiva prefettizia antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire l'azione della criminalita' organizzata impedendole di avere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione;
- che, trattandosi di una misura a carattere preventivo, l'interdittiva prescinde dall'accertamento di singole responsabilita' penali nei confronti dei soggetti che, nell'esercizio di attivita' imprenditoriali, hanno rapporti con la pubblica amministrazione e si fonda sugli accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia valutati, per la loro rilevanza, dal Prefetto territorialmente competente;
- che tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalita' che puo' essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo solo sotto il profilo della sua logicita' in relazione alla rilevanza dei fatti accertati;
- che, essendo il potere esercitato espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attivita' della criminalita' organizzata, la misura interdittiva non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo e certi sull'esistenza della contiguita' dell'impresa con organizzazione malavitose, e quindi del condizionamento in atto dell'attivita' di impresa, ma puo' essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi del pericolo che possa verificarsi il tentativo di ingerenza nell'attivita' imprenditoriale della criminalita' organizzata;
- che, anche se occorre che siano individuati (ed indicati) idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o possibili collegamenti con le organizzazioni malavitose, che sconsigliano l'instaurazione di un rapporto dell'impresa con la pubblica amministrazione, non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l'appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, potendo l'interdittiva fondarsi su fatti e vicende aventi un valore sintomatico e indiziario e con l'ausilio di indagini che possono risalire anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo;
- che di per se' non basta a dare conto del tentativo di infiltrazione il mero rapporto di parentela con soggetti risultati appartenenti alla criminalita' organizzata (non potendosi presumere in modo automatico il condizionamento dell'impresa), ma occorre che l'informativa antimafia indichi (oltre al rapporto di parentela) anche ulteriori elementi dai quali si possano ragionevolmente dedurre possibili collegamenti tra i soggetti sul cui conto l'autorita' prefettizia ha individuato i pregiudizi e l'impresa esercitata da loro congiunti;
- che, infine, gli elementi raccolti non vanno considerati separatamente dovendosi piuttosto stabilire se sia configurabile un quadro indiziario complessivo, dal quale possa ritenersi attendibile l'esistenza di un condizionamento da parte della criminalita' organizzata.
PROVVEDIMENTO INTERDITTIVO - LIMITE ALLA VALUTAZIONE DELLA PA
L’interdittiva oggetto del presente giudizio risulta giustificata dagli elementi indiziari che sono stati indicati nel relativo provvedimento dalla Prefettura di B e che sommariamente sono stati ricordati.
E’ stata infatti evidenziata una serie di circostanze che, nel loro complesso, hanno fatto ritenere possibile agli organi preposti che l’attivita' della ditta appellante potesse, anche in maniera indiretta, essere condizionata dalla contiguita' con la criminalita' organizzata.
In particolare, rispetto alle circostanze gia' oggetto delle precedenti interdittive (annullate dal T.A.R.) la Prefettura ha indicato nuove risultanze che hanno determinato una riconsiderazione complessiva della posizione della impresa appellante.
E la valutazione prefettizia sulla rilevanza di tali circostanze non appare affetta da manifesta illogicita', irragionevolezza e travisamento dei fatti, tenuto anche conto che la legittimita' di un provvedimento interdittivo deve essere valutata sulla base degli elementi conosciuti dall’amministrazione al momento della sua emanazione.
INFORMATIVA PREFETTIZIA - INDIZI
Le circostanze poste a base della nuova informativa rappresentano una condizione sufficiente a desumere, senza illogicità o irragionevolezza, la sussistenza di rischi di inquinamento della conduzione dell’azienda perchè la pendenza del giudizio penale per gravi fatti di reato, concorre insieme agli altri elementi ulteriormente evidenziati nella relazione della Questura di Reggio Calabria, a delineare un quadro complessivo di interrelazioni sufficiente a sostenere il provvedimento impugnato (cfr. TAR RC, 1 febbraio 2012 nr. 91).
Allo stato degli atti, appare confermato che quest’ultimo è coinvolto nell’associazione a delinquere meglio ivi identificata, tra “i capi, promotori e organizzatori delle attività della compagine criminale impegnati nella ideazione e nell’avvio, direzione, organizzazione dell’attività degli associati, nella continua ricerca di canali di riciclaggio e promozione di sempre nuove collaborazioni per la realizzazione degli scopi illeciti dell’associazione…”(omississ; pagg. 11-12 dell’ordinanza del Tribunale di Bologna – Sezione GIP nr. 11247/11), condizione questa che le successive ordinanze pure depositate, inerenti dapprima la sostituzione (7.10.2011) e poi la revoca della misura cautelare (18.11.2011), non mettono in discussione, limitandosi in esse l’Autorità giurisdizionale a valutazioni sopravvenute inerenti il “periculum in mora”.
INTERDITTIVA ANTIMAFIA TIPICA - NATURA DEGLI ELEMENTI RACCOLTI
Con riferimento alla cd. interdittiva antimafia "tipica", prevista dall'art. 4 del D. Lgs. n. 490 del 1994 e dall'art. 10 del D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252 (ed oggi dagli artt. 91 e segg. del D. Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, recante il Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione) la giurisprudenza amministrativa ha affermato i seguenti principi:
- che l'interdittiva prefettizia antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire l'azione della criminalita' organizzata impedendole di avere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione;
- che, trattandosi di una misura a carattere preventivo, l'interdittiva prescinde dall'accertamento di singole responsabilita' penali nei confronti dei soggetti che, nell'esercizio di attivita' imprenditoriali, hanno rapporti con la pubblica amministrazione e si fonda sugli accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia valutati, per la loro rilevanza, dal Prefetto territorialmente competente;
- che tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalita' che puo' essere assoggettata al sindacato del giudice amministrativo solo sotto il profilo della sua logicita' in relazione alla rilevanza dei fatti accertati;
- che, essendo il potere esercitato espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attivita' della criminalita' organizzata, la misura interdittiva non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo e certi sull'esistenza della contiguita' dell'impresa con organizzazione malavitose, e quindi del condizionamento in atto dell'attivita' di impresa, ma puo' essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi del pericolo che possa verificarsi il tentativo di ingerenza nell'attivita' imprenditoriale della criminalita' organizzata;
- che, anche se occorre che siano individuati (ed indicati) idonei e specifici elementi di fatto, obiettivamente sintomatici e rivelatori di concrete connessioni o possibili collegamenti con le organizzazioni malavitose, che sconsigliano l'instaurazione di un rapporto dell'impresa con la pubblica amministrazione, non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l'appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, potendo l'interdittiva fondarsi su fatti e vicende aventi un valore sintomatico e indiziario e con l'ausilio di indagini che possono risalire anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo;
- che di per se' non basta a dare conto del tentativo di infiltrazione il mero rapporto di parentela con soggetti risultati appartenenti alla criminalita' organizzata (non potendosi presumere in modo automatico il condizionamento dell'impresa), ma occorre che l'informativa antimafia indichi (oltre al rapporto di parentela) anche ulteriori elementi dai quali si possano ragionevolmente dedurre possibili collegamenti tra i soggetti sul cui conto l'autorita' prefettizia ha individuato i pregiudizi e l'impresa esercitata da loro congiunti;
- che, infine, gli elementi raccolti non vanno considerati separatamente dovendosi piuttosto stabilire se sia configurabile un quadro indiziario complessivo, dal quale possa ritenersi attendibile l'esistenza di un condizionamento da parte della criminalita' organizzata.
FINALITA' DELL'INFORMATIVA PREFETTIZIA ANTIMAFIA
L’informativa antimafia non risponde a finalita' di accertamento di responsabilita', ma ha carattere accentuatamente preventivo-cautelare, con la conseguenza che gli elementi che, in sede penale, non sono valsi ad accertare la sussistenza di un reato possono ben essere suscettibili di diversa valutazione in sede amministrativa, al fine di fondare un giudizio di possibilita' che l'attivita' considerata possa subire condizionamenti da soggetti legati alla criminalita' organizzata.
Il Prefetto, nel rendere le informazioni antimafia richieste ai sensi dell'art. 10, comma 7, del d.P.R. n. 252 del 1998, non deve quindi basarsi necessariamente su specifici elementi aventi rilevanza penale, ma deve effettuare la propria valutazione sulla scorta di un complessivo quadro indiziario, ove assumono rilievo preponderante i fattori induttivi della non manifesta infondatezza che i comportamenti e le scelte dell'imprenditore possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali negli appalti delle pubbliche amministrazioni.
Correlativamente, il sindacato del giudice è circoscritto a verificare sotto il profilo della logicita' la congruenza della conclusione alla quale il Prefetto è pervenuto, con le risultanze evidenziate dalla relativa, necessaria istruttoria.
INTERDITTIVA ANTIMAFIA - AZIONE PREVENTIVA - FATTI INDIZIARI
In materia di interdittiva antimafia prevista dall'art. 4 d.lgs. n. 490/1994, e art. 10 d.P.R. 3 giugno 1998 n. 252, è stato piu' volte ribadito dalla giurisprudenza amministrativa che l'interdittiva non obbedisce a finalita' di accertamento di responsabilita', bensi' di massima anticipazione dell'azione di prevenzione, rispetto alla quale risultano rilevanti anche fatti e vicende solo sintomatiche ed indiziarie. Conseguentemente non occorre che sia provata l'esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, essendo invece sufficiente, secondo un giudizio prognostico latamente discrezionale, la mera possibilita' di interferenze della criminalita' rivelate da fatti sintomatici o indiziari. Inoltre, gli elementi raccolti non vanno considerati separatamente dovendosi piuttosto stabilire se sia configurabile un quadro indiziario complessivo, dal quale possa ritenersi attendibile l'esistenza di un condizionamento da parte della criminalita'.
INFORMATIVA ANTIMAFIA - PRESCINDE DALL'ACCERTAMENTO DELLA SUSSISTENZA DI UN REATO
I termini della discrezionalita' attribuita all’Amministrazione in ordine al rilascio di informative antimafie sono stati precisati da orientamento, invero pacifico, di questa Sezione, del quale è espressione, ad esempio, la decisione 14 aprile 2009, n. 2276, con la quale è stato affermato che l'informativa antimafia, emessa ai sensi dell'art. 10, comma 7, lett. c) d.P.R. 252/1998, prescinde completamente da ogni provvedimento penale a carico degli appartenenti all'impresa (sia pure di carattere preventivo o anche assolutorio), e si giustifica considerando il pericolo dell'infiltrazione mafiosa, che non deve essere immaginifico ne' immaginario, ma neppure provato, purche' sia fondato su elementi presuntivi e indiziari, la cui valutazione è rimessa alla lata discrezionalita' del prefetto, sindacabile in sede di legittimita' sotto il profilo della illogicita', incoerenza o inattendibilita'.
Pur se non è accettabile, in presenza di elementi indiziari evanescenti, che venga enfatizzato il rischio di infiltrazione mafiosa al fine di emettere una informativa antimafia, non è altrettanto accettabile che lo stesso rischio venga sottovalutato perche', in sede penale, non sono stati accertati elementi sufficienti per affermare la responsabilita' penale.
Pertanto, l'informativa antimafia non risponde a finalita' di accertamento di responsabilita', ma ha carattere accentuatamente preventivo-cautelare, con la conseguenza che elementi, che, in sede penale, non sono valsi ad accertare la sussistenza di un reato, possono ben essere suscettibili di diversa valutazione in sede amministrativa, al fine di fondare un giudizio di possibilita' che l'attivita' considerata possa subire condizionamenti da soggetti legati alla criminalita' organizzata.
CONSORZIO - SOSTITUZIONE IMPRESA CONSORZIATA
E’ riconosciuta la possibilita' di sostituire l’impresa mandante, oltre che nei casi gia' in precedenza disciplinati di fallimento o, se imprenditore individuale, di morte, interdizione, inabilitazione, fallimento del suo titolare (art. 94 del D.P.R. n. 554/1999), anche "nei casi previsti dalla normativa antimafia".
Pertanto, […] è possibile aggiudicare la gara in oggetto al Consorzio [omissis] ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. n. 252/1998, previa sostituzione da parte del Consorzio stesso, anteriormente alla stipulazione del contratto, dell’impresa consorziata [omissis], qualificata come mandante nella procedura di gara di cui trattasi e colpita dall’informativa prefettizia emessa ai sensi dell’art. 10 del medesimo D.P.R. n. 252/1998. Naturalmente, tale sostituzione deve avvenire con altra impresa che non abbia a suo tempo partecipato, singolarmente o in associazione alla medesima gara, ostando a cio' il generalissimo divieto fatto ai concorrenti di partecipare alla gara in piu' di un raggruppamento temporaneo o consorzio, ovvero di partecipare alla gara anche in forma individuale qualora abbia partecipato alla gara medesima in raggruppamento o consorzio (art. 36, comma 5 e art. 37, comma 7 del D.Lgs. n. 163/2006).
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dal Comune di [omissis] – Lavori di completamento del consolidamento della frazione [omissis] – Importo a base d’asta: € 338.190,00 – S.A.: Comune di [omissis].
AGGIORNAMENTO INFORMATIVE PREFETTIZIE
La funzione di prevenzione antimafia, nel cui ambito si inquadrano le informazioni prefettizie di cui all’art. 4 del D.Lgs. 490 del 1994, si caratterizza per la continuita' e necessita' di un periodico aggiornamento, anche alla luce delle disposizioni procedimentali introdotte con gli articoli 10 e 11 del D.P.R. 3.6.1998 n. 252; connotazione questa della funzione pubblica in esame dalla quale non puo' tuttavia farsi discendere uno specifico obbligo del Prefetto di provvedere, entro un termine perentorio, al riesame delle informazioni precedentemente rese, su istanza della societa' destinataria delle sfavorevoli informazioni antimafia.
L’ampia discrezionalita' che caratterizza tale funzione e i connessi atti amministrativi, nonche' la complessita' dei necessari accertamenti, come rilevato appunto dal T.a.r., non si conciliano, infatti, con la pretesa doverosita' di una pronuncia del Prefetto sulla domanda di riesame proveniente dal privato; e cio' in quanto, nel sistema del D.Lgs. n. 490 del 1994, le informazioni del Prefetto, come si evince anche dall’art. 10 del regolamento di cui D.P.R. 252/1998, devono essere richieste dalle Amministrazioni interessate, in vista della stipula di contratti con l’impresa privata cui le informazioni si riferiscono.
INFORMATIVA ANTIMAFIA ATIPICA - ESCLUSIONE DALLA GARA - MOTIVAZIONE DELLA P.A.
La stazione appaltante deve fornire la motivazione in ordine alle concrete ragioni che, in presenza delle informative antimafia atipiche l’hanno indotta a ritenere impossibile il proseguimento del rapporto contrattuale.
In effetti, la stazione appaltante si è limitata a richiamare dette informative ritenendole inibitorie ai sensi del citato art. 10, comma 7, del d.P.R. n. 252/1998, laddove, trattandosi di informative atipiche, come precisato dal Prefetto (e come, del resto, confermato anche nel rapporto da quest’ultimo inviato all’Avvocatura dello Stato) le stesse avrebbero dovuto essere seguite dagli specifici apprezzamenti spettanti, ai sensi della citata normativa del 1982, alla stessa stazione appaltante (trattandosi di informativa atipica, del resto, non si trattava, nella specie, di atto vincolato).
Rispetto alle precedenti determinazioni prefettizie in tema di informativa antimafia, l’autorita' preposta ben puo' modificare i propri precedenti orientamenti e rivedere le proprie valutazioni, ma, nel far cio', è tenuta, comunque, a chiarire quali elementi nuovi o quali elementi in precedenza, non conosciuti o non conoscibili, l’abbiano indotta a modificare i propri apprezzamenti.
AGGIORNAMENTO INFORMATIVA PREFETTIZIA
Ai sensi dell’articolo 10, comma 8 DPR 252/1998 la prefettura competente, anche sulla base della documentata richiesta dell’interessato, aggiorna l’esito delle informazioni al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi d’infiltrazione mafiosa; con la conseguenza che, in presenza di un’articolata istanza di aggiornamento da parte del soggetto interessato, il Prefetto non puo' legittimamente sottrarsi all’onere di riesaminare la vicenda alla luce dei nuovi dati fornitigli e tenuto conto degli aggiornati elementi riguardanti il destinatario degli accertamenti acquisiti dalle forze di polizia.
INFORMATIVA PREFETTIZIA
Il Collegio osserva in via preliminare che l’art. 4, comma 1, del D.Lgs. 490/1994 (recante disposizioni attuative della legge 47/1994, in materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa antimafia) dispone che le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e gli altri soggetti di cui all’art. 1 devono acquisire le informazioni di cui al successivo comma 4 prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti ovvero prima di rilasciare o consentire le concessioni o erogazioni indicati nell’allegato 3, il cui valore sia superiore a determinate soglie.
L’art. 4, comma 4, del D.Lgs. 490/1994 a sua volta dispone che il Prefetto trasmette alle amministrazioni richiedenti le informazioni concernenti la sussistenza o meno, a carico di uno dei soggetti indicati nelle lettere d) ed e) dell’allegato 4, delle cause di divieto o di sospensione dei procedimenti indicate nell’allegato 1, nonche' le informazioni relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle societa' o imprese interessate.
Le informazioni del Prefetto circa la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nell'impresa, ai sensi delle riportate disposizioni di cui agli artt. 4 del D.Lgs. 490/1994 e 10 del D.P.R. 252/1998 non devono provare l'intervenuta infiltrazione, essendo questo un quid pluris non richiesto, ma devono sufficientemente dimostrare la sussistenza di elementi dai quali sia deducibile il tentativo di ingerenza (Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 2001 n. 3058 e 13 ottobre 2003 n. 6187).
In altri termini, l'adozione di un'interdittiva antimafia, se deve pur sempre fondarsi su elementi di fatto che denotino il pericolo di collegamenti tra l'impresa e la criminalita' organizzata, non presuppone per quei fatti l'accertamento della responsabilita' penale, essendo sufficiente che i fatti medesimi presentino carattere sintomatico e indiziante del pericolo in senso oggettivo ovvero della ipotizzabile sussistenza del detto collegamento (Cons. Stato, sez. VI, 30 dicembre 2005 n. 7615).
È stato sul punto chiarito (Cons. Stato, sez. VI, 16 aprile 2003 n. 1979) che tale conclusione è coerente con le caratteristiche fattuali e sociologiche del fenomeno mafioso, che non necessariamente si concreta in fatti univocamente illeciti, potendo fermarsi alla soglia della intimidazione, della influenza e del condizionamento latente di attivita' economiche formalmente lecite.
INFORMAZIONI PREFETTIZIE TIPICHE ED ATIPICHE
Il Collegio condivide l’impostazione classificatoria seguita dalla giurisprudenza amministrativa secondo la quale le c.d. informazioni prefettizie (da acquisire dalla stazione appaltante, dopo l'aggiudicazione provvisoria di appalto di lavori e ai fini dell'esercizio di eventuali atti di autotutela della p.a.) “possono essere ricondotte a tre tipi: quelle ricognitive di cause di per sè interdittive di cui all'art. 4 comma 4, d.lg. 8 agosto 1994 n. 490; quelle relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa e la cui efficacia interdittiva discende da una valutazione del prefetto; quelle supplementari (o atipiche) la cui efficacia interdittiva scaturisce da una valutazione autonoma e discrezionale dell'Amministrazione destinataria dell'informativa prevista dall'art. 1 septies, d.l. 6 settembre 1982 n. 629, conv. dalla l. 12 ottobre 1982 n. 726, ed aggiunto dall'art. 2 l. 15 novembre 1988 n. 486.” (Consiglio Stato , sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7362).
INFORMATIVA ANTIMAFIA - FUNZIONE E LIMITI
L’informativa antimafia non risponde dunque a finalita' di accertamento di responsabilita', ma ha carattere accentuatamente preventivo-cautelare, con la conseguenza che elementi, che, in sede penale, non sono valsi ad accertare la sussistenza di un reato, possono ben essere suscettibili di diversa valutazione in sede amministrativa, al fine di fondare un giudizio di possibilita' che l’attivita' considerata possa subire condizionamenti da soggetti legati alla criminalita' organizzata.
Deve dunque concludersi nel senso che il prefetto, nel rendere le informazioni antimafia richieste ai sensi dell'art. 10, comma 7, lett. c), D.P.R. n. 252 del 1998, non deve basarsi necessariamente su specifici elementi, ma deve effettuare la propria valutazione sulla scorta di uno specifico quadro indiziario, ove assumono rilievo preponderante i fattori induttivi della non manifesta infondatezza che i comportamenti e le scelte dell'imprenditore possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali negli appalti delle pubbliche amministrazioni (cfr.Sez. VI, dec. 2.8.2006. n. 4735), per cui il sindacato del giudice amministrativo non puo' impingere nel merito, restando, di conseguenza, circoscritto a verificare sotto il profilo della logicita', il significato attribuito agli elementi di fatto e l'iter seguito per pervenire a certe conclusioni, anche perche' le informative prefettizie in questione costituiscono esplicazione di lata discrezionalita', non suscettibile di sindacato di merito in assenza di elementi atti ad evidenziare profili di deficienza motivazionale, di illogicita' e di travisamento, profili che il Collegio non ritiene sussistano, comunque, nel caso in questione.
INFORMATIVA PREFETTIZIA - FATTI PENALMENTE NON RILEVANTI
Le situazioni relative ai tentativi di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 10, comma 7, lettera c) del D.P.R. 252/1998, possono essere desunte anche “dagli accertamenti disposti dal prefetto”, che deve effettuare una valutazione sulle scelte e sui comportamenti dell’imprenditore al fine di adottare una misura che ha carattere cautelare.
In caso di archiviazione, i fatti oggetto di un procedimento penale mantengono la loro idoneita' ad essere indicati a presupposto di una informativa anti mafia. Un fatto delittuoso per il quale deve essere data prova, perche' in sede penale intervenga una condanna, mantiene un suo carattere indiziario e puo' essere valido elemento di dimostrazione dell’esistenza di un pericolo di collegamento fra impresa e criminalita' organizzata e contiguita' mafiosa (non configurata come fattispecie criminosa dal codice penale), essendo diversi i piani su cui muovono l’autorita' giudiziaria e quella amministrativa.
INFORMATIVA PREFETTIZIA - INFILTRAZIONE MAFIOSA - QUALIFICATA PROBABILITA'
Sotto il profilo del grado di approfondimento probatorio che deve essere ad esse sotteso, v’è concordanza di vedute in giurisprudenza nel ritenere che l'art. 4, d.lg. 8 agosto 1994 n. 490 costituisce una misura di tipo preventivo intesa a contrastare l'azione del crimine organizzato poiche' da' rilievo, ai fini ostativi della contrattazione degli appalti di opere pubbliche, anche agli elementi che costituiscono solo indizi (che comunque non devono costituire semplici sospetti o congetture privi di riscontri fattuali) del rischio di coinvolgimento associativo con la criminalita' organizzata delle imprese partecipanti al procedimento di evidenza pubblica. (Consiglio Stato, sez. VI, 02 ottobre 2007, n. 5069).
Non è superfluo evidenziare il rapporto di strettissima correlazione sussistente tra il grado di plausibilita' richiesto, e l’elemento finalistico cui esse sono destinate.
Tale aspetto è stato colto dalla pronuncia che di seguito si riporta, secondo cui “l'informativa prefettizia di cui agli art. 4 d.lg. 29 ottobre 1994 n. 490 e 10 d.P.R. 3 giugno 1998 n. 252, è funzionale alla peculiare esigenza di mantenere un atteggiamento intransigente contro rischi di infiltrazione mafiosa, idonei a condizionare le scelte delle imprese chiamate a stipulare contratti con la p.a., determinando l'esclusione dell'imprenditore, sospettato di detti legami, dal mercato dei pubblici appalti e, piu' in generale, dalla stipula di tutti quei contratti e dalla fruizione di tutti quei benefici, che presuppongono la partecipazione di un soggetto pubblico e l'utilizzo di risorse della collettivita'. La fase istruttoria del procedimento finalizzato a comunicare la presenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi di un'impresa, si concreta essenzialmente nell'acquisizione di tutte le informazioni di cui le autorita' di pubblica sicurezza sono in possesso al fine di effettuare, sulla base di tali risultanze, una obiettiva valutazione sulla possibilita' di un eventuale utilizzo distorto dei finanziamenti pubblici destinati ad iniziative private o delle risorse pubbliche devolute al settore degli appalti pubblici (utilizzo, che la normativa di settore mira appunto ad evitare). A tal fine, se non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l'appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso, non possono tuttavia ritenersi sufficienti fattispecie fondate sul semplice sospetto o su mere congetture prive di riscontro fattuale, essendo pur sempre richiesta l'indicazione di circostanze obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con le predette associazioni.” (Consiglio Stato, sez. VI, 17 luglio 2006, n. 4574).
Il parametro valutativo, quindi, non è quello della “certezza”, ma quello della “qualificata probabilita'”.
Si è condivisibilmente affermato, a tale proposito, che “nel rendere le informazioni richieste dal comune ai sensi dell'art. 10 comma 7 lett. c) d.P.R. 3 giugno 1998 n. 252, il prefetto non deve basarsi su specifici elementi, ma deve effettuare la propria valutazione sulla scorta di uno specifico quadro indiziario, ove assumono rilievo preponderante i fattori induttivi della non manifesta infondatezza che i comportamenti e le scelte dell'imprenditore possano rappresentare un veicolo di infiltrazione delle organizzazioni criminali negli appalti delle pubbliche amministrazioni. L'ampiezza dei poteri di accertamento, giustificata dalla finalita' preventiva sottesa al provvedimento, giustifica che il prefetto possa ravvisare l'emergenza di tentativi di infiltrazione mafiosa in fatti in se' e per se' privi dell'assoluta certezza - quali una condanna non irrevocabile, collegamenti parentali con soggetti malavitosi, dichiarazioni di pentiti - ma che, nel loro coacervo, siano tali da fondare un giudizio di possibilita' che l'attivita' d'impresa possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attivita' criminali o esserne in qualche modo condizionata per la presenza, nei centri decisionali, di soggetti legati ad organizzazioni malavitose.(Consiglio Stato, sez. VI, 02 agosto 2006, n. 4737)
Tale ultimo profilo pare al Collegio rivestire portata nodale: non si postula, quale condizione per l’applicabilita' delle disposizioni in parola, che ci si trovi al cospetto di una impresa “criminale” (posseduta/gestita/controllata da soggetti dediti ad attivita' criminali, cioè), ma che vi sia la “possibilita'” che essa possa, “anche in via indiretta” favorire la criminalita'.
INFORMATIVA ANTIMAFIA PREFETTIZIA - COMPETENZA DELLE PREFETTURE
In tema di rilascio delle informative prefettizie per quanto quello della sede dell’impresa (previsto dall’art. 10, quinto comma del D.P.R. 3 giugno 1998 n. 252), costituisca il criterio generale di competenza in materia di rilascio di informative antimafia, l’art. 12 del medesimo decreto, in tema di lavori pubblici, prevede, al quarto comma che “il Prefetto della provincia interessata all’esecuzione delle opere e dei lavori pubblici di cui all’art. 4, comma 1, lettera a) del d.lgs. n. 490/94, è tempestivamente informato dalla stazione appaltante della pubblicazione del bando di gara e svolge gli accertamenti preliminari sulle imprese locali per le quali il rischio di tentativi di infiltrazione mafiosa, nel caso di partecipazione ai lavori, è ritenuto maggiore. L’accertamento di una delle situazioni indicate dall’art. 10, comma settimo, comporta il divieto dell’appalto o della concessione dell’opera pubblica, nonche' del subappalto, degli altri subcontratti, delle cessioni o dei cottimi, comunque denominati, indipendentemente dal valore delle opere o dei lavori”.
Si tratta, quindi, di una norma speciale che aggiunge, senza tuttavia sostituirlo, al criterio generale di competenza territoriale per sede, quello, altrettanto territoriale, del luogo di svolgimento dei lavori.
Relativamente all’ampiezza del potere discrezionale riconosciuto alla stazione appaltante in presenza di informative antimafia – con particolare riguardo alle fattispecie tipiche di natura successiva ed a quelle supplementari atipiche – va evidenziato come questo sia estremamente ridotto, trattandosi di un potere esercitatile solo in presenza di situazioni che, pur sussistendo controindicazioni antimafia, inducano comunque ad instaurare o proseguire il rapporto contrattuale o concessorio; le ragioni di tale orientamento muovono proprio dalla natura dell’accertamento antimafia e dall’esigenza di tutelare in via preferenziale, anche tramite l’operativita' di meccanismi di tipo indiziario, la trasparenza e l’immunita' del settore dei pubblici appalti da fenomeni invasivi, anche interposti, da parte della criminalita' organizzata. In tal senso, è logico dedurre che sia sufficiente l’accertamento di meri elementi di sospetto per far scattare il meccanismo di salvaguardia del sistema attraverso l’inibizione dell’accesso al rapporto contrattuale o alla gara per l’impresa sospettata di contiguita' mafiosa; a fungere da contraltare a tale rigido meccanismo inibitorio – anche in ragione della minore pregnanza delle informazioni - v’è la facolta' – posta anche a tutela dell’impresa, ma comunque pur sempre nell’ottica del perseguimento del pubblico interesse – di non inibire il vincolo esistente, e cio' a presidio di interessi contingenti che inducono a ritenere la prevalenza di questo sulle esigenze di tutela antimafia; è in tal senso che s’impone all’Amministrazione di giustificare una scelta siffatta, che, andando in direzione opposta ad esigenze che il legislatore ha voluto tutelare nella massima forma di anticipazione compatibile con i valori costituzionali di riferimento, si caratterizza per la sua natura eccezionale, richiedendo all’uopo una puntuale motivazione, laddove,invece, nella logica di un suo ordinario sviluppo, l’azione amministrativa imporrebbe l’adozione della misura inibitoria. Nel caso di specie, quindi, deve ritenersi che il richiamo operato agli indizi contenuti nell’informativa prefettizia, integra gli estremi di un provvedimento adeguatamente motivato.
GIUDIZIO PENALE ED INFORMATIVA PREFETTIZIA - LIMITI
A fronte di un accertamento del giudice penale tale, addirittura, da ritenere l’accusa neppure sostenibile in giudizio, le informazioni prefettizie interdittive alla partecipazione ad una gara d'appalto per presunto collegamento con organizzazioni criminali, sono da ritenersi di scarso significato. E’ ben vero che il giudizio penale, anche quando nettamente formulato in senso contrario, non esclude che l’Amministrazione possa individuare elementi di sospetto a carico dell’interessato, ma questa ha il dovere di motivare con il massimo rigore la sua valutazione sul pericolo di condizionamento mafioso.
INFORMATIVA PREFETTIZIA - SOGGETTI DESTINATARI E TERMINE DI RISPOSTA DEL PREFETTO
Nell’impianto normativo del Capo III del d.P.R. n.252/1998 i soggetti destinatari dell’informazione prefettizia sono le pp.aa., gli enti pubblici, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico nonche' i concessionari di opere pubbliche(art.1). A tali soggetti il Prefetto, in ogni caso (art.10 c.6, ultimo periodo) – e dunque anche nell’ipotesi di richiesta di aggiornamento avanzata dalla ditta interessata ai sensi del c.8 dell’art.10 - , da' comunicazione delle verifiche disposte in un termine che, nel caso di verifiche di particolare complessita', deve essere contenuto nei trenta giorni. Per l’evenienza che si superi tale termine la disciplina applicabile è quella data dalla norma dell’art.11 che consente alle pp.aa. (trascorsi 45 giorni dalla richiesta) di procedere anche in assenza delle informazioni prefettizie sottoponendo a condizione risolutiva i contributi, finanziamenti, erogazioni o agevolazioni concesse; mentre per quanto attiene alle autorizzazioni e concessioni rilasciate ed ai contratti stipulati ( in mancanza di informativa prefettizia) è data facolta' alle pp.aa. (una volta pervenuta l’informativa) di procedere, rispettivamente, alla loro revoca o al recesso dal contratto. Dunque la circostanza, verificatasi nel caso di specie, che le verifiche disposte dal Prefetto siano state completate in un termine superiore a 45 giorni non rende di per se' illegittimo l’atto finale risultando compiutamente disciplinate e regolamentate, nel d.P.R. n.252 del 1998, le conseguenze di tale ritardo.
INFORMATIVA PREFETTIZIA - RECESSO DAL CONTRATTO
Nel caso in esame, il recesso non trova fondamento in inadempienze verificatesi nella fase di esecuzione del contratto, ma è consequenziale all'informativa del Prefetto ai sensi del D.P.R. n. 252 del 1998, art. 10, e quindi è espressione di un potere di valutazione di natura pubblicistica diretto a soddisfare l'esigenza di evitare la costituzione o il mantenimento di rapporti contrattuali fra i soggetti indicati nel cit. D.P.R. art. 1, e imprese nei cui confronti emergono sospetti di collegamenti con la criminalita' organizzata. Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
La delibera del Comune, infatti, pur avendo ad oggetto formalmente l'esercizio del potere di recesso dal contratto, è espressione di un potere autoritativo di valutazione dei requisiti soggettivi del contraente, il cui esercizio è consentito anche nella fase di esecuzione del contratto dal D.P.R. n. 252 del 1998, art. 11, comma 2, e che attiene alla scelta del contraente stesso.
Tale potere è estraneo alla sfera del diritto privato, a differenza del recesso previsto dalla L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 345, all. F, (in relazione al quale spetta al Giudice ordinario verificarne la sussistenza dei presupposti: Cass. n. 10160/2003).
INFORMATIVA PREFETTIZIA - RAPPORTO PARENTELA
La giurisprudenza di tale tribunale ha più volte avuto modo di osservare (v., ad esempio, T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 28 agosto 2006, n. 1391) che un mero rapporto di parentela non può rappresentare, da solo, elemento utile per affermare la sussistenza di un pericolo di infiltrazione mafiosa e giustificare, dunque, un’informativa negativa.
É vero che, per l’informativa prefettizia emessa in attuazione degli articoli 4 del D.Lg.vo n. 490/1994 e 10 del D.P.R. n. 252/1998, circa tentativi di infiltrazione nelle imprese della criminalità organizzata, non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l'appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso.
Non possono, tuttavia, ritenersi sufficienti semplici sospetti o mere congetture prive di riscontro fattuale, essendo pur sempre richiesta l’indicazione di circostanze obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con le predette associazioni. Nel caso di rapporto di parentela o coniugio di amministratori o soci di un’impresa con elementi malavitosi, siffatto riscontro può ravvisarsi sussistente quando l’informativa prefettizia negativa si basi non solo sul rapporto di parentela in sé, ma anche su altri elementi, sia pure indiziari (C.S., VI, 17 luglio 2006, n. 4574), tali, nel loro complesso, da fornire obiettivo fondamento al giudizio di possibilità che l'attività d’impresa possa, anche in maniera indiretta, agevolare le attività criminali o esserne in qualche modo condizionata per la presenza, nei centri decisionali, di soggetti legati ad organizzazioni malavitose (C.S., V, 29 agosto 2005, n. 4408).
Nel caso in esame, l’informativa negativa sulla ricorrente è fondata solo sul rilievo che i soci sono legati con rapporto di parentela a persone inserite a pieno titolo nella criminalità locale, senza che alcun altro elemento indiziario – ulteriore rispetto alla parentela – sorregga il giudizio discrezionale di pericolo di infiltrazione mafiosa, espresso dall’ amministrazione.
Ne consegue l’illegittimità dell’impugnata informativa, rimanendo assorbite le restanti censure, ed il suo conseguente annullamento.
INFORMAZIONE PREFETTIZIA - INFILTRAZIONE MAFIOSA
Le informative prefettizie in merito alla sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nell'impresa, che ai sensi degli artt. 4 D.L.vo 8 agosto 1994 n. 490 e 10 D.P.R. 3 giugno 1998 n. 252, costituiscono condizione per la stipulazione di contratti con la Pubblica amministrazione ovvero per concessioni ed erogazioni, non devono provare l'intervenuta infiltrazione, essendo questa un quid pluris, ma devono quanto meno dimostrare la sussistenza di elementi dai quali è deducibile il tentativo di ingerenza.
INFILTRAZIONE MAFIOSA
Il rischio di infiltrazione mafiosa si può considerare fugato, non tanto e non solo per il trascorrere di un più o meno breve lasso di tempo dall’ultima verifica fatta e senza che sia emersa alcuna nuova evenienza negativa, quanto anche per il sopraggiungere di fatti positivi, idonei a dar conto di un nuovo, e consolidato operare dei soggetti cui è stato ricollegato il pericolo, che persuasivamente e fattivamente giustifichi che si discostino ormai dalla situazione rilevata in precedenza.
CARATTERE VINCOLANTE DELLE INFORMAZIONI ANTIMAFIA PER LE STAZIONI APPALTANTI
Le informazioni antimafia cc.dd. “tipiche”, di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 490/94, posseggono carattere vincolante per le stazioni appaltanti, le quali non hanno né il potere, né l’onere di verificare la portata od i presupposti dell’informativa prefettizia.
Ciò vale anche quando l’informativa antimafia sopraggiunge dopo la stipula del contratto, sebbene l’art. 4, co. 4, del d.lgs. 490/94 stabilisca in tal caso che “l'amministrazione interessata può […] recedere dai contratti”.
INFORMATIVA PREFETTIZIA E CERTIFICAZIONE ANTIMAFIA
Deve essere revocata l’aggiudicazione intervenuta a favore della società ricorrente, sulla base dell’informativa prefettizia, poi gravata con i motivi aggiunti.
Invero, quanto all’informativa prefettizia, non corrisponde allo scopo partecipativo l’avvio di accertamenti di polizia volti ad appurare la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, essendo in tal caso pregiudizievole per l’interesse pubblico e per la speditezza delle indagini il coinvolgimento della sfera conoscitiva del privato.
Ne deriva che il certificato camerale munito dell’apposita dicitura antimafia (al pari delle comunicazioni prefettizie alle quali è assimilato per legge) è idoneo a garantire l’insussistenza delle sole situazioni ostative contemplate dall’art. 10 della Legge n. 575/1965, ma giammai può estendere la sua efficacia fino ad assicurare l’inesistenza di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa, accertati mediante ulteriori indagini istruttorie, il cui esito è riportato nell’informativa prefettizia.
