CENTRALE DI COMMITTENZA - RISARCIMENTO DEL DANNO - RESPONSABILITA' (37.9)

"La stazione appaltante, nell’ambito delle procedure gestite dalla Centrale di committenza di cui fa parte, è responsabile del rispetto del presente codice per le attività ad essa direttamente imputabili. La centrale di committenza che svolge esclusivamente attività di centralizzazione delle procedure di affidamento per conto di altre amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori è tenuta al rispetto delle disposizioni di cui al presente codice e ne è direttamente responsabile”. La norma, dunque, fa gravare sulla Centrale di committenza l’onere del rispetto dei principi e delle regole introdotte dal Codice dei contratti pubblici, con la conseguenza che l’errore sull’esclusione di un operatore economico dalla gara o sulla aggiudicazione della procedura non può che gravare sulla stessa Centrale. La disposizione riprende il Considerando n. 69 della direttiva n. 24 del 2014, secondo cui “Occorre inoltre stabilire regole per ripartire tra la Centrale di committenza e le amministrazioni aggiudicatrici che ad essa fanno direttamente o indirettamente ricorso la responsabilità di vigilare sull’osservanza degli obblighi derivanti dalla presente direttiva. Nel caso in cui la responsabilità esclusiva per lo svolgimento delle procedure di appalto competa alla Centrale di committenza, la stessa è anche esclusivamente e direttamente responsabile della legittimità delle procedureSe un’amministrazione aggiudicatrice gestisce alcune parti della procedura, ad esempio la riapertura della gara nell’ambito di un accordo quadro o l’aggiudicazione dei singoli appalti basata su un sistema dinamico di acquisizione, la stessa amministrazione dovrebbe continuare ad essere responsabile per le fasi che gestisce.”. Nel caso all’esame del Collegio non è dubbio che la procedura di gara è stata svolta dal Consorzio, che ha proceduto anche alla revoca dell’aggiudicazione (rispettivamente, determina 17 gennaio 2020, n. 14, e determina 17 febbraio 2020, n. 34), e che, quindi, è responsabile della stessa. L’onere risarcitorio non può, quindi, che gravare sul Consorzio (fatti salvi i successivi rapporti con il Comune che dell’attività del Consorzio ha beneficiato).

Né assume rilievo decisivo l’uso da parte della sentenza da ottemperare della generica locuzione “stazione appaltante”, che secondo il Consorzio sarebbe indicativo dell’intento di individuare nel Comune il soggetto passivo dell’obbligo risarcitorio.

Infatti, l’ampiezza della definizione di “stazione appaltante” contenuta nell’art. 3, comma 1, lettera o), del d.lgs. n. 50 del 2016, che ricomprende la nozione di “amministrazioni aggiudicatrici” di cui alla precedente lettera a), ben si presta a includere nel richiamo anche le centrali di committenza come definite dalla successiva lettera i).

CONVENZIONE CONSIP - LEGITTIMO APPROVIGIONAMENTO AUTONOMO NEL RISPETTO DEI VINCOLI NORMATIVI - NON NECESSARIA MOTIVAZIONE (37)

Le doglianze in ordine all’asserita mancanza di qualsiasi motivazione con riferimento alle ragioni sulla convenienza dell’affidamento in alternativa all’approvvigionamento tramite la convenzione sono infondate; il Collegio condivide la statuizione contenuta nella sentenza secondo la quale ”Nel caso degli enti territoriali, il sistema normativo delineato ammette, invece, l’alternativa dell’approvvigionamento autonomo, seppure nel rispetto di taluni vincoli ex ante (insuperabilità delle condizioni di prezzo e qualità trasfuse nelle convenzioni quadro) e con talune conseguenze ex post (nullità dei contratti stipulati in violazione di detti limiti qualitativi e di prezzo e responsabilità dei funzionari che hanno agito in violazione di legge con ingiustificato dispendio di risorse pubbliche). Non sussiste, pertanto, il prospettato obbligo, a carico dell’amministrazione, di fornire, nel bandire la gara autonomamente disposta, le ragioni di convenienza dell’affidamento in alternativa all’approvvigionamento tramite la convenzione quadro, fermi, in ogni caso, il vincolo dettato dai limiti di prezzo e qualità desumibili dalla convenzione medesima e i rigidi sistemi di controllo e sanzione, volti a garantire la loro osservanza ”, in quanto tale interpretazione, per quanto concerne il contenuto delle norme sopra riportate, ne rispetta il contenuto ed il senso.

Anche per quanto riguarda la statuizione contenuta nella sentenza impugnata che “A tracciare pretesi profili d’illegittimità degli atti di gara impugnati non è sufficiente l’invocazione di un asserito obbligo motivazionale che sarebbe stato disatteso dall’amministrazione resistente, incombendo, di contro, sulla ricorrente l’onere di dedurre, in ossequio al principio di specificità dei motivi di gravame, precisi elementi idonei a dimostrare la violazione dei vincoli di qualità e di prezzo dettati dalla convenzione Consip, invocata dalla ricorrente. Tale specifica deduzione manca del tutto nel ricorso, come del tutto assente è la precisa allegazione in ordine a eventuali violazioni degli obblighi di osservare rigorose procedure di controllo, disposti dalla normativa in rilievo, già in precedenza ricordati”, è corretta e fondata e trova conferma nelle osservazioni di questo Collegio contenute nei punti da 3.4. a 3.7 sulla mancata prova dedotta dall’appellante in merito alla presenza nella convenzione Consip FM4 di un valido strumento cui l’amministrazione poteva ricorrere per reperire il servizio di manutenzione di edifici non adibiti prevalentemente ad uso ufficio.

PENDENZA DI PROCEDURA CON MEDESIMO OGGETTO RISPETTO AD ALTRA GIA’ AGGIUDICATA A CONSIP – EFFETTO LESIVO (37 - 204)

L’aggiudicazione di un appalto Consip è da ritenere sufficiente a radicare un interesse diretto ed attuale alla eliminazione di simili bandi autonomi.

La semplice pendenza di un procedimento di evidenza pubblica avente ad oggetto – nella prospettazione della ricorrente – il medesimo bene della vita da essa conseguito a seguito di aggiudicazione della gara CONSIP, di cui la stessa ricorrente aveva una conoscenza qualificata in qualità di partecipante anche a tale procedimento, ha effetti direttamente lesivi sulla posizione dell’aggiudicataria, indipendentemente dall’adozione del provvedimento terminale di quel procedimento … La prospettazione dell’appellante sconta il vizio logico di applicare alla fattispecie in esame gli schemi propri della competizione all’interno della medesima gara.

L’aggiudicazione in favore di una controinteressata fa scattare l’onere d’impugnazione in capo alle altre partecipanti alla medesima gara, perché rende attuale e concretizza l‘effetto lesivo (consistente nella certezza di non potersela aggiudicare).

Viceversa, ove un’impresa sia già titolare della posizione differenziata consistente nell’aggiudicazione in proprio favore di procedura selettiva relativa ad un determinato oggetto negoziale, la sola pendenza di altra procedura avente – in tesi – il medesimo oggetto si configura come lesiva, in concreto e nell’attualità, indipendentemente dall’adozione dell’atto conclusivo, perché la sola messa a gara di un servizio già aggiudicato, implicando la disposizione di un bene indisponibile (proprio perché già aggiudicato), espone l’aggiudicatario alla perdita della certezza giuridica propria dell’utilità provvedimentale conseguita”. In questi esatti termini: “bandire la gara … aveva l’effetto giuridico (immediato) di sottrarre il bene oggetto della stessa ad altre forme di disponibilità giuridica”. Pertanto: “all’atto dell’aggiudicazione in proprio favore della gara CONSIP l’odierna appellante vantava un interesse personale, diretto ed attuale all’eliminazione del bando” (quello relativo alla gara autonoma) (Cons. Stato, III, 29 ottobre 2021, n. 7248).

CENTRALI DI COMMITTENZA - POSSONO ESSERE SOGGETTI PRIVATI SOLO SE TRATTASI DI SOCIETA' IN HOUSE (37)

Per l'ordinamento italiano le centrali di committenza sono in ogni caso enti pubblici (province e città metropolitane), ovvero forme associative di enti locali quali "l'unione di comuni" o anche il consorzio di comuni, sorte a seguito di accordi ai sensi dell'art. 30 del d.lgs. n. 267 del 2000; anche ad ammettere il ricorso a soggetti privati, dovrebbe, comunque, trattarsi di organismi in house, la cui attività sia limitata al territorio dei comuni fondatori, laddove, nel caso di specie, nella previsione di una legittimazione a svolgere funzione di centrale di committenza a livello nazionale mancherebbe sia il profilo del controllo analogo, sia quello dei limiti territoriali ritenendo conclusivamente che ASMEL "non poteva, dunque, rivestire la posizione di centrale di committenza; ne consegue l'illegittimità dell'intera procedura concorsuale" (cfr. Consiglio di Stato n. 6975/2020).

Al riguardo, si richiama la già citata pronuncia giurisprudenziale (cfr. Sent. n. 8072/2021), laddove è stato ritenuto che "l'Autorità ha correttamente esaminato la fattispecie con riferimento alla disciplina del tempo (a ragione non rinvenendo in essa alcun aggancio normativo per fondare il presupposto di legittimazione alle gare svolte dalla società consortile per conto di vari enti locali), ed abbia motivato quindi l'esclusione di A. dal novero delle centrali di committenza sulla non rispondenza ai modelli organizzativi legali e in ragione delle su indicate limitazioni previste dal diritto interno, ritenute conformi al diritto dell'Unione dalla Corte di Giustizia"

Si rammenta che la Corte di Giustizia del 04.06.2020, resa nella causa C-3/19, ha avuto modo di rilevare che "/ l'articolo 1, paragrafo 10, l'articolo 11 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, come modificata dal regolamento (UE) n. 1336/2013 della Commissione, del 13 dicembre 2013, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una disposizione di diritto nazionale che limita l'autonomia organizzativa dei piccoli enti locali di fare ricorso a una centrale di committenza a soli due modelli di organizzazione esclusivamente pubblica, senza la partecipazione di soggetti o di imprese private", nonché che L'articolo 1, paragrafo 10, e l'articolo 11 della direttiva 2004/18, come modificata dal regolamento n. 1336/2013, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una disposizione di diritto nazionale che limita l'ambito di operatività delle centrali di committenza istituite da enti locali al territorio di tali enti locali'.

LINEE GUIDA ANAC QUALIFICAZIONE STAZIONI APPALTANTI

FAQ RILEVATE NELL'AMBITO DELLA CONSULTAZIONE ‘LINEE GUIDA ANAC QUALIFICAZIONE STAZIONI APPALTANTI’

Comuni non Capoluogo: modalita affidamento appalti PNRR

Ministero dell'Interno

Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali

Argomento: Trasferimenti agli enti locali

Segnatamente, per le opere afferenti al PNRR, in applicazione dell’art. 37 comma 4 e dell’art. 52, co. 1.2, la stazione appaltante, qualora sia Comune non capoluogo di provincia, dovrà procedere secondo una delle modalità indicate di seguito:

1. ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; (Si ricorda, a tal proposito, che non essendo stato ancora emanato il DPCM sulla qualificazione delle stazioni uniche appaltanti, CUC e Soggetti Aggregatori di cui all’articolo 38 del Codice degli Appalti, il Comune non capoluogo di provincia potrà ricorrere anche a CUC e Soggetti Aggregatori non qualificati).

2. mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza o stazioni uniche appaltanti nelle forme previste dall'ordinamento;

3. ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso le province, le città metropolitane ovvero gli enti di area vasta;

4. ricorrendo ad Unioni di Comuni, Province, Città metropolitane o Comuni capoluogo di provincia anche non qualificati;

5. ricorrendo ai soggetti aggregatori qualificati di diritto ex articolo 38 co. 1 del D.Lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii.

La disposizione sopra rappresentata fa comunque salva l’applicazione delle ipotesi disciplinate ai commi 1 e 2 primo periodo, in virtù dei quali:

1. non sono soggetti agli obblighi individuati dal co. 4 gli affidamenti di valore inferiore a 40 mila euro per servizi e forniture e di valore inferiore a 150 mila euro per lavori;

2. non sono soggetti agli obblighi individuati dal co. 4, se la stazione appaltante è in possesso della necessaria qualificazione di cui all’articolo 38, gli affidamenti di valore superiore a 40 mila euro ed inferiori alla soglia di cui all’art. 35, per servizi e forniture; e gli affidamenti superiori a 150 mila euro ed inferiori ad 1 milione per acquisti di lavori di manutenzione ordinaria.

CONVENZIONI SOGGETTI AGGREGATORI - OBBLIGO RICORSO PER I COMUNI

Giova ai fini del decidere richiamare l’accurata ricostruzione della normativa applicabile al caso in esame effettuata da Tar Lazio, Roma, sez, II quater, sent. 24/5/2018 n. 5781, che ha preso le mosse dalla costatazione che “la normativa generale sulla centralizzazione degli acquisti in funzione del risparmio da economia di scala è questione complicata, dato l’intreccio di svariate disposizioni contenute nelle leggi sul contenimento della spesa pubblica centrale e locale (spending review), sulle leggi di stabilità, nonché, in varie leggi settoriali, che pongono problemi di individuazione, ancor prima che di interpretazione e coordinamento, della norma applicabile. Si tratta di un coacervo di norme che il Codice ha rinunciato a “sistematizzare”, limitandosi ad un generico rinvio alle “vigenti disposizioni in materia di contenimento di spesa”, le quali finiscono per costituire un “sistema parallelo”, come evidenziato già dai primi Commentatori.

Sulla questione dell’obbligatorietà, per gli Enti Locali, di avvalersi della Convenzione CONSIP (e poi di analoghe convenzioni predisposte da Soggetti Aggregatori) l’evoluzione normativa è stata ondivaga, alternando facoltatività ed obbligatorietà dell’adesione alle Convenzioni CONSIP per determinate Amministrazioni, passando per l’imposizione di parametri di prezzi e costi, non superabili dalle Amministrazioni ove autorizzate ad acquisire beni e servizi autonomamente, attraverso un'ordinaria procedura a evidenza pubblica, oppure condizionando tale autonomia negoziale alla dimostrazione del conseguimento di un vantaggio in termini di spesa.

Anche in questo caso giova premettere un breve richiamo alla ricostruzione della normativa in materia, come operato dalla dottrina e giurisprudenza maggioritaria.

L’art. 26 della legge n. 499/1988 non obbliga le amministrazioni pubbliche ad avvalersi delle convenzioni CONSIP, ma prevede solo che queste ne “utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse anche utilizzando procedure telematiche per l'acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101” (quest’ultimo era stato abrogato dalla lettera g del comma 1 dell'art. 358, D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, a decorrere dall'8 giugno 2011; lo stesso articolo 26 della legge n. 488/99 in esame, che ad esso faceva riferimento, era stato abrogato dal comma 209 dell'art. 1, L. 27 dicembre 2006, n. 296, ma l'abrogazione non è stata confermata nella versione del comma 209, come modificato dal comma 6- bis dell'art. 15, D.L. 2 luglio 2007, n. 81, aggiunto dalla relativa legge di conversione).

L’ambito applicativo di tale previsione è chiarito dall’art. 58, co. 1, della legge n. 388/2000 - legge finanziaria 2001- precisando che “ai sensi di quanto previsto dall'articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, per pubbliche amministrazioni si intendono quelle definite dall'articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29” - quindi inclusi gli enti locali – e che “le convenzioni di cui al citato articolo 26 sono stipulate dalla Concessionaria servizi informatici pubblici CONSIP Spa”.

Una norma analoga a quella ricavabile dall’art. 26 della legge n. 499/1988 è riportata all’art. 1, co. 449, della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007), che, da un lato, obbliga le sole amministrazioni statali ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro, dall’altro, conferma, per le restanti amministrazioni, inclusi quindi gli enti locali, la mera facoltatività del ricorso alle convenzioni CONSIP, ribadendo, tuttavia, l’obbligo ad utilizzarne i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. L'art. 1, comma 458, della legge n. 296 in parola, peraltro, dispone l’abrogazione dell’art. 59 della legge finanziaria per il 2001 soprariportata, che prevedeva l’aggregazione degli acquisti di beni e servizi a rilevanza regionale, specificando che “agli enti locali e alle università che non aderiscono alle convenzioni si applicano le disposizioni di cui al comma 3 dell'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488” precisando che “Gli enti devono motivare i provvedimenti con cui procedono all'acquisto di beni e servizi a prezzi e a condizioni meno vantaggiosi di quelli stabiliti nelle convenzioni suddette e in quelle di cui all'articolo 26 della citata legge n. 488 del 1999”.

In sostanza, l’obbligatorietà non investe l’intero contenuto della Convenzione CONSIP, dato che la scelta di agire in autonomia dell’Ente viene salvaguardata (anche se sottoposta ad un rigoroso procedimento aggravato, nonché ad un regime di controlli, di pubblicità e di responsabilità delle relative decisioni, come specificato nel ripetuto art. 26 ai commi 3 e seguenti), ma semmai “i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l'acquisto di beni e servizi” individuati in tale convenzione.

L’art. 59, co. 5, della legge n. 388/2000 prevedeva l’obbligo, anche per i Comuni, di aderire alle Convenzioni Consip, fatta salva la possibilità di procurarsi in autonomia beni e servizi, a condizione di motivare la relativa scelta, ove più vantaggiosa economicamente. Tale disposizione è stata successivamente abrogata dall’art. 1, co. 458, della legge n. 297/2007.

Un analogo onere è stato reintrodotto dall’art. 9 del D. L. n. 66/2014 (già richiamato sopra con riferimento all’istituzione nell'ambito dell'Anagrafe unica delle stazioni appaltanti dell'elenco dei Soggetti Aggregatori) il cui comma 3 stabilisce che “Fermo restando quanto previsto all'articolo 1, commi 449, 450 e 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, all'articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, all'articolo 1, comma 7, all'articolo 4, comma 3-quater e all'articolo 15, comma 13, lettera d) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (….) entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di analisi del Tavolo dei soggetti aggregatori e in ragione delle risorse messe a disposizione ai sensi del comma 9, sono individuate le categorie di beni e di servizi nonché le soglie al superamento delle quali le amministrazioni statali (….) nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 per lo svolgimento delle relative procedure. Per le categorie di beni e servizi individuate dal decreto di cui al periodo precedente, l'Autorità nazionale anticorruzione non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti che, in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma, non ricorrano a Consip S.p.A. o ad altro soggetto aggregatore”.

In attuazione di tale disposizione il D.P.C.M. 24 dicembre 2015 individua un elenco di beni e servizi standardizzati per i quali tutte le Amministrazioni pubbliche, inclusi gli Enti Locali, non possono effettuare acquisti con procedure autonome, ma sono costrette ad avvalersi della Convenzione Consip.

Ove questa non sia disponibile, invece, resta salva l’autonomia negoziale dell’Istituzione, che però è tenuta al rispetto di parametri di prezzo e costo, prefissati nel limite massimo dall’ANAC, a pena di nullità dei contratti conclusi in violazione di essi (violazione che è altresì causa di responsabilità erariale), come sancito dal successivo comma 7 dell’art. 9 del DL 66/94. Quest’ultimo comma prevede che “I prezzi di riferimento pubblicati dall'Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell'attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all'offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione stipulata ai sensi dell'articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell'ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli”.

Dall’esame della normativa e, specificamente, in base a quanto disposto con valenza prescrittiva dall’art. 9 co. 3 del d.l. n. 66/14 per effetto della modifica recata dall'art. 1, comma 499, lett. b), c), d) ed e), L. 28 dicembre 2015, n. 208 (“ricorrono” e non “possono ricorrere”, come rinvenibile nelle norme anteriori), si ricava che anche gli enti locali sottostanno all’obbligo di approvvigionamento mediante ricorso alle convenzioni stipulate dai soggetti aggregatori.

Muovendo dal presupposto della sussistenza dell’obbligo per gli enti locali di effettuare acquisti fruendo delle convenzioni quadro, il Consiglio di Stato ha affermato che “in presenza di una convenzione stipulata a seguito di procedura per accordo quadro bandita dalla Centrale Unica Regionale per servizi sostanzialmente analoghi a quelli di specie, dalle determinazioni adottate dal comune di Trieste non si evince una motivazione sufficientemente idonea a costituire il presupposto dell’esercizio del potere di indizione di una gara autonoma, ai sensi dell’art. 1, comma 510, della legge n. 208 del 2015 [“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)”], ed in particolare non risultano le ragioni per le quali il servizio oggetto di convenzione non sarebbe idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali, che, in ogni caso, secondo il Collegio, devono essere ritenute tali in senso oggettivo, anche se in considerazione degli specifici bisogni dell’Ente. [ .. omissis …] Come, invero, statuito da questa sezione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2018, n. 1937) pur con riferimento alle gare Consip, di norma si rinvengono in sede di centralizzazione le migliori possibili condizioni di offerta da porre a disposizione delle amministrazioni, essendo consentito solo in via eccezionale e motivata alle stesse di procedere in modo autonomo, a condizione che possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliorative rispetto a quelle contenute nelle convenzioni-quadro, non essendo consentito alle singole amministrazioni di travalicare le regole legali che sottendono al richiamato rapporto fra regola ed eccezione” – sez. V, sent. 19/6/19 n. 4190.

Ancor più di recente, sia pure in sede cautelare, il Consiglio di Stato ha confermato la bontà della conclusione cui è addivenuto il Tar Toscana (sent. n. 242/21) in fattispecie relativa all’affidamento del servizio di pulizia di uffici comunali, ritenendo che il Comune, obbligato a ricorrere ad un soggetto aggregatore ai sensi del comma 3 dell’art. 9 d.l. n. 66/14, si fosse nel caso di specie sottratto al relativo obbligo (cfr. sez. V, ord. 1745/2021).

A parere di questo Tribunale la conclusione raggiunta non risulta scalfita dal richiamo che parte resistente opera all’art. 37 del d. lgs. n. 50/16 che al comma 6 “(“Aggregazioni e centralizzazione delle committenze”) stabilisce: “Fermo restando quanto previsto dai commi da 1 a 5, le stazioni appaltanti possono acquisire lavori, forniture o servizi mediante impiego di una centrale di committenza qualificata ai sensi dell'articolo 38”; la disposizione, infatti, fa salve le previsioni di cui al comma 1 dell’art. 37, a mente del quale sono “fermi gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa”, tra cui certamente rientrano quelle di cui al citato art. 9 (Acquisizione di beni e servizi attraverso soggetti aggregatori e prezzi di riferimento), inserito nel Capo I (Razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi) del Titolo II (Risparmi ed efficienza della spesa pubblica) del d.l. n. 66/14, limitatamente alle categorie di beni e di servizi nonché alle soglie di obbligatorietà stabilite con apposito D.P.C.M.

RAPPORTO TRA GARE CENTRALIZZATE CONSIP E GARE REGIONALI - PRINCIPIO DI PREVALENZA DELLE CONVENZIONI REGIONALI

Deve a questo punto rilevarsi che il tema, toccato in parte qua dalla sentenza appellata, relativo ai rapporti tra gara Consip e gara della centrale di committenza regionale, aventi un medesimo ambito operativo (territoriale e prestazionale) di incidenza e con particolare riguardo agli Enti del S.S.N., è stato affrontato dalla giurisprudenza essenzialmente nell’ottica della legittimità dell’espletamento della seconda, pur in costanza di un procedimento di gara nazionale in corso di svolgimento (o finanche già conclusosi con la stipulazione della relativa convenzione-quadro).

A tale giurisprudenza si richiama anche il giudice di primo grado, sia attraverso la sentenza appellata, sia attraverso quella da essa menzionata (la n. 500/2019), con la quale era stato respinto il ricorso proposto dalla odierna appellante avverso l’indizione della gara de qua da parte della centrale di committenza regionale SUAM.

Nell’occuparsi della questione, infatti, il giudice amministrativo ha sancito il principio della “prevalenza” della gara espletata dalla centrale di committenza periferica rispetto a quella nazionale, escludendo l’onere delle centrali di committenza regionali di coordinarsi, quanto alle iniziative in materia di procedure di gare, con la centrale di committenza a livello nazionale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3162 del 28 giugno 2017).

La medesima giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5826 dell’11 dicembre 2017), sulla scorta dell’ultimo periodo del comma 449 dell’articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), secondo cui “gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip s.p.a.”, e del comma 548 dell’articolo unico l. 28 dicembre 2015, n. 208 (‘Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2016’), secondo cui “al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip Spa.”, ha delineato un quadro normativo in base al quale (testualmente):

“- in via tendenziale, le gare per gli approvvigionamenti di interesse degli enti del SSN devono essere svolte dalle centrali di committenza regionali;

- in via sostanzialmente suppletiva (e all’evidente fine di prevenire il rischio di possibili carenze in approvvigionamenti di estremo interesse e rilevanza) è altresì possibile che la centrale di committenza nazionale attivi specifiche convenzioni-quadro;

- nell’ipotesi appena richiamata è da ritenere che l’intervento di sostanziale supplenza svolto da Consip non possa giungere ad alterare in modo definitivo il carattere evidentemente sussidiario di tale intervento, il quale per questa caratteristica avrà dunque valenza ‘cedevole’. Tale intervento, infatti (pur necessario nel perdurare dell’inadempienza da parte delle centrali di committenza regionali), perderà la sua ragion d’essere laddove le centrali regionali, ripristinando la fisiologica dinamica delineata dal legislatore, attivino i propri strumenti di acquisizione;

- ci si può domandare se, una volta attivato l’intervento suppletivo di Consip (e una volta rese operative le relative convenzioni-quadro), ciò impedisca alle centrali di committenza regionali di attivare a propria volta strumenti di centralizzazione degli acquisti aventi ad oggetto servizi identici o analoghi. Ma il punto è che, nel caso in esame, quando la (omissis) si è finalmente attivata pubblicando il bando all’origine dei fatti di causa, la gara indetta dalla Consip non era ancora conclusa (restando per molto ferma allo stadio dell’aggiudicazione provvisoria) e la conseguente convenzione-quadro non risultava evidentemente né attiva, né stipulata.

In definitiva, in presenza di un quadro normativo che, in ipotesi come la presente, riconosce sicura prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale, l’intervento sostitutivo di Consip risultava giustificato soltanto nelle more dell’inadempimento da parte della centrale di acquisti regionale. Tuttavia, l’attivazione di tale meccanismo sostitutivo non risultava idonea a precludere alla centrale di acquisti regionale di avviare una propria gara (ripristinando l’ordine fisiologico delineato dal legislatore). Infatti il dispositivo fissato dalla l. n. 296 del 2006 e poi dalla l. n. 208 del 2015 mira a sollecitare l’intervento ‘fisiologico’ delle centrali di acquisto regionali e non a privarle stabilmente della potestà di attivarsi, sia pure tardivamente.

Pertanto, a fronte di un disegno normativo che non preclude (ma anzi disciplina) la contestuale attivazione sia al livello centrale che regionale di aggregazione degli acquisti, non si può ritenere che l’avvio di una gara Consip (peraltro mai conclusa con l’aggiudicazione definitiva e la successiva stipula di un contratto) potesse impedire alla centrale di acquisti regionale di attivarsi a propria volta ripristinando l’iter fisiologico delineato dalla legge”.

Il quadro interpretativo ricostruito con la sentenza citata è stato poi completato, con riferimento all’ipotesi (da essa non esaminata, perché esulante dalla fattispecie oggetto di giudizio) in cui la gara Consip si fosse conclusa con l’attivazione della relativa convenzione-quadro, dalla sentenza di questa Sezione n. 1329 del 26 febbraio 2019, con la quale è stato statuito che “la prevalenza della gara svolta a livello regionale può essere affermata anche con riguardo alla fattispecie in esame, ovvero quando la procedura sia stata già aggiudicata, ai fini della stipula della convenzione quadro (…). La gara svolta a livello regionale risponde – quanto alla aderenza alle necessità dell’area di riferimento e, ove svolta successivamente, anche per la coerenza con il mercato – ai principi di maggior efficienza, efficacia e economicità che regolano l’azione pubblica. E tale interpretazione trova, altresì, conferma nella già evidenziata lettura del ruolo cedevole della gara Consip rispetto a quella della centrale di committenza regionale”.

Come si evince dai surriportati passaggi delle sentenze citate, la regola della “prevalenza” della gara regionale rispetto a quella nazionale, dirette a soddisfare il medesimo bisogno di approvvigionamento degli Enti del settore sanitario, è stata essenzialmente affermata laddove veniva in discussione la legittimità dell’atto di indizione emesso da una centrale di committenza regionale: per tale ipotesi, pertanto, è stato affermato che lo svolgimento di una gara Consip (e finanche la sua conclusione, con la conseguente attivazione della relativa convenzione) non fosse idonea a paralizzare l’iniziativa di acquisto regionale, cui gli Enti suindicati avrebbero dovuto attingere in via preferenziale.

Deve tuttavia rilevarsi, con riferimento alla fattispecie in esame, che il suddetto principio non viene chiamato direttamente in causa ai fini della valutazione della legittimità degli atti impugnati in primo grado, mediante i quali gli Enti emananti non hanno assunto decisioni inerenti (direttamente) alla gara regionale ed alle sue sorti, ma si sono limitati ad esercitare il potere di approvvigionamento, in vista del soddisfacimento delle esigenze di cui erano portatrici, mediante l’adesione al canale di acquisizione di livello nazionale, già operativo, a fronte delle lungaggini connesse allo svolgimento della gara regionale.

Sebbene, invero, non possa trascurarsi di considerare che l’adesione delle Amministrazioni intimate in primo grado alla convenzione Consip (con particolare riguardo a quella manifestata dalla ASUR) avrebbe potuto svuotare di utilità, e probabilmente privare della sua stessa ragion d’essere, la gara regionale in corso di svolgimento, non può in pari tempo omettersi di evidenziare che questo avrebbe costituito un (eventuale) effetto indiretto delle scelte da esse compiute in ordine alle più opportune modalità per realizzare l’interesse pubblico di cui erano dirette titolari, in costanza di una gara regionale caratterizzata da tempi incerti di definizione e di una convenzione-quadro nazionale già pienamente operativa.

Occorre infatti considerare che se il suindicato principio di “prevalenza” della gara regionale rispetto a quella nazionale è stato ricavato dalla giurisprudenza citata essenzialmente sulla scorta dell’ultimo periodo del comma 449 dell’articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), secondo cui “gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip s.p.a.”, ergo in forza di una disposizione intesa a disciplinare, appunto, il potere di approvvigionamento degli Enti fruitori finali delle prestazioni oggetto di acquisizione, la stessa, laddove prevede che gli Enti del SSN sono obbligati ad avvalersi delle convenzioni-quadro stipulate da Consip “qualora non siano operative convenzioni regionali”, non può non essere applicata nel significato suo proprio e diretto, quando, come nella fattispecie in esame, si tratti di sindacare la legittimità di un provvedimento di acquisizione di un servizio mediante una convenzione Consip immediatamente disponibile, in assenza di convenzioni regionali già operative.

Se quindi, alla luce della ricostruzione normativa e giurisprudenziale che precede, non sarebbe ravvisabile alcun obbligo di attendere la conclusione della gara regionale, in presenza di uno strumento di acquisizione già disponibile ed a fronte della indeterminatezza temporale caratterizzante la disponibilità di quello di marca regionale, ne discende che le scelte spettanti in siffatta tipologia di fattispecie all’Amministrazione afferiscono all’ambito di quelle contrassegnate da discrezionalità amministrativa in senso proprio, ponendosi alla stessa l’esigenza di individuare la soluzione più adatta a contemperare i plurimi interessi convergenti, al fine di ottimizzare il risultato finale in termini di migliore rispondenza all’interesse pubblico, determinato attraverso l’attenta e ponderata analisi di tutte le circostanze rilevanti.

Da questo punto di vista, la soluzione più ragionevole non avrebbe appunto potuto essere che quella di attingere alla gara nazionale, garantendo l’approvvigionamento del servizio nelle more della gara regionale nel rispetto dei principi di concorrenzialità, economicità e buon andamento (anche attraverso l’apposizione delle opportune clausole condizionanti alla manifestazione di adesione), salvaguardando nel contempo gli esiti della gara regionale (come sancito da questa Sezione con l’ordinanza cautelare n. 6905/2020), al fine di consentire, una volta che la gara regionale si fosse conclusa, le opportune valutazioni di convenienza (economica e qualitativa) in ordine alle condizioni di svolgimento del servizio medesimo garantite dalla gara regionale (a fronte di quelle derivanti dalla gara nazionale): consentendo, in tal modo, l’attuazione del principio di (tendenziale) prevalenza della gara regionale rispetto a quella nazionale, non in modo assoluto ed indiscriminato, ma in coerenza con i menzionati principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, secondo i principi interpretativi enucleabili dalla giurisprudenza citata.

RAPPORTO TRA GARE CENTRALIZZATE CONSIP E GARE REGIONALI - PRINCIPIO DI PREVALENZA DELLE CONVENZIONI REGIONALI

Deve a questo punto rilevarsi che il tema, toccato in parte qua dalla sentenza appellata, relativo ai rapporti tra gara Consip e gara della centrale di committenza regionale, aventi un medesimo ambito operativo (territoriale e prestazionale) di incidenza e con particolare riguardo agli Enti del S.S.N., è stato affrontato dalla giurisprudenza essenzialmente nell’ottica della legittimità dell’espletamento della seconda, pur in costanza di un procedimento di gara nazionale in corso di svolgimento (o finanche già conclusosi con la stipulazione della relativa convenzione-quadro).

A tale giurisprudenza si richiama anche il giudice di primo grado, sia attraverso la sentenza appellata, sia attraverso quella da essa menzionata (la n. 500/2019), con la quale era stato respinto il ricorso proposto dalla odierna appellante avverso l’indizione della gara de qua da parte della centrale di committenza regionale SUAM.

Nell’occuparsi della questione, infatti, il giudice amministrativo ha sancito il principio della “prevalenza” della gara espletata dalla centrale di committenza periferica rispetto a quella nazionale, escludendo l’onere delle centrali di committenza regionali di coordinarsi, quanto alle iniziative in materia di procedure di gare, con la centrale di committenza a livello nazionale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3162 del 28 giugno 2017).

La medesima giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5826 dell’11 dicembre 2017), sulla scorta dell’ultimo periodo del comma 449 dell’articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), secondo cui “gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip s.p.a.”, e del comma 548 dell’articolo unico l. 28 dicembre 2015, n. 208 (‘Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2016’), secondo cui “al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip Spa.”, ha delineato un quadro normativo in base al quale (testualmente):

“- in via tendenziale, le gare per gli approvvigionamenti di interesse degli enti del SSN devono essere svolte dalle centrali di committenza regionali;

- in via sostanzialmente suppletiva (e all’evidente fine di prevenire il rischio di possibili carenze in approvvigionamenti di estremo interesse e rilevanza) è altresì possibile che la centrale di committenza nazionale attivi specifiche convenzioni-quadro;

- nell’ipotesi appena richiamata è da ritenere che l’intervento di sostanziale supplenza svolto da Consip non possa giungere ad alterare in modo definitivo il carattere evidentemente sussidiario di tale intervento, il quale per questa caratteristica avrà dunque valenza ‘cedevole’. Tale intervento, infatti (pur necessario nel perdurare dell’inadempienza da parte delle centrali di committenza regionali), perderà la sua ragion d’essere laddove le centrali regionali, ripristinando la fisiologica dinamica delineata dal legislatore, attivino i propri strumenti di acquisizione;

- ci si può domandare se, una volta attivato l’intervento suppletivo di Consip (e una volta rese operative le relative convenzioni-quadro), ciò impedisca alle centrali di committenza regionali di attivare a propria volta strumenti di centralizzazione degli acquisti aventi ad oggetto servizi identici o analoghi. Ma il punto è che, nel caso in esame, quando la (omissis) si è finalmente attivata pubblicando il bando all’origine dei fatti di causa, la gara indetta dalla Consip non era ancora conclusa (restando per molto ferma allo stadio dell’aggiudicazione provvisoria) e la conseguente convenzione-quadro non risultava evidentemente né attiva, né stipulata.

In definitiva, in presenza di un quadro normativo che, in ipotesi come la presente, riconosce sicura prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale, l’intervento sostitutivo di Consip risultava giustificato soltanto nelle more dell’inadempimento da parte della centrale di acquisti regionale. Tuttavia, l’attivazione di tale meccanismo sostitutivo non risultava idonea a precludere alla centrale di acquisti regionale di avviare una propria gara (ripristinando l’ordine fisiologico delineato dal legislatore). Infatti il dispositivo fissato dalla l. n. 296 del 2006 e poi dalla l. n. 208 del 2015 mira a sollecitare l’intervento ‘fisiologico’ delle centrali di acquisto regionali e non a privarle stabilmente della potestà di attivarsi, sia pure tardivamente.

Pertanto, a fronte di un disegno normativo che non preclude (ma anzi disciplina) la contestuale attivazione sia al livello centrale che regionale di aggregazione degli acquisti, non si può ritenere che l’avvio di una gara Consip (peraltro mai conclusa con l’aggiudicazione definitiva e la successiva stipula di un contratto) potesse impedire alla centrale di acquisti regionale di attivarsi a propria volta ripristinando l’iter fisiologico delineato dalla legge”.

Il quadro interpretativo ricostruito con la sentenza citata è stato poi completato, con riferimento all’ipotesi (da essa non esaminata, perché esulante dalla fattispecie oggetto di giudizio) in cui la gara Consip si fosse conclusa con l’attivazione della relativa convenzione-quadro, dalla sentenza di questa Sezione n. 1329 del 26 febbraio 2019, con la quale è stato statuito che “la prevalenza della gara svolta a livello regionale può essere affermata anche con riguardo alla fattispecie in esame, ovvero quando la procedura sia stata già aggiudicata, ai fini della stipula della convenzione quadro (…). La gara svolta a livello regionale risponde – quanto alla aderenza alle necessità dell’area di riferimento e, ove svolta successivamente, anche per la coerenza con il mercato – ai principi di maggior efficienza, efficacia e economicità che regolano l’azione pubblica. E tale interpretazione trova, altresì, conferma nella già evidenziata lettura del ruolo cedevole della gara Consip rispetto a quella della centrale di committenza regionale”.

Come si evince dai surriportati passaggi delle sentenze citate, la regola della “prevalenza” della gara regionale rispetto a quella nazionale, dirette a soddisfare il medesimo bisogno di approvvigionamento degli Enti del settore sanitario, è stata essenzialmente affermata laddove veniva in discussione la legittimità dell’atto di indizione emesso da una centrale di committenza regionale: per tale ipotesi, pertanto, è stato affermato che lo svolgimento di una gara Consip (e finanche la sua conclusione, con la conseguente attivazione della relativa convenzione) non fosse idonea a paralizzare l’iniziativa di acquisto regionale, cui gli Enti suindicati avrebbero dovuto attingere in via preferenziale.

Deve tuttavia rilevarsi, con riferimento alla fattispecie in esame, che il suddetto principio non viene chiamato direttamente in causa ai fini della valutazione della legittimità degli atti impugnati in primo grado, mediante i quali gli Enti emananti non hanno assunto decisioni inerenti (direttamente) alla gara regionale ed alle sue sorti, ma si sono limitati ad esercitare il potere di approvvigionamento, in vista del soddisfacimento delle esigenze di cui erano portatrici, mediante l’adesione al canale di acquisizione di livello nazionale, già operativo, a fronte delle lungaggini connesse allo svolgimento della gara regionale.

Sebbene, invero, non possa trascurarsi di considerare che l’adesione delle Amministrazioni intimate in primo grado alla convenzione Consip (con particolare riguardo a quella manifestata dalla ASUR) avrebbe potuto svuotare di utilità, e probabilmente privare della sua stessa ragion d’essere, la gara regionale in corso di svolgimento, non può in pari tempo omettersi di evidenziare che questo avrebbe costituito un (eventuale) effetto indiretto delle scelte da esse compiute in ordine alle più opportune modalità per realizzare l’interesse pubblico di cui erano dirette titolari, in costanza di una gara regionale caratterizzata da tempi incerti di definizione e di una convenzione-quadro nazionale già pienamente operativa.

Occorre infatti considerare che se il suindicato principio di “prevalenza” della gara regionale rispetto a quella nazionale è stato ricavato dalla giurisprudenza citata essenzialmente sulla scorta dell’ultimo periodo del comma 449 dell’articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), secondo cui “gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip s.p.a.”, ergo in forza di una disposizione intesa a disciplinare, appunto, il potere di approvvigionamento degli Enti fruitori finali delle prestazioni oggetto di acquisizione, la stessa, laddove prevede che gli Enti del SSN sono obbligati ad avvalersi delle convenzioni-quadro stipulate da Consip “qualora non siano operative convenzioni regionali”, non può non essere applicata nel significato suo proprio e diretto, quando, come nella fattispecie in esame, si tratti di sindacare la legittimità di un provvedimento di acquisizione di un servizio mediante una convenzione Consip immediatamente disponibile, in assenza di convenzioni regionali già operative.

Se quindi, alla luce della ricostruzione normativa e giurisprudenziale che precede, non sarebbe ravvisabile alcun obbligo di attendere la conclusione della gara regionale, in presenza di uno strumento di acquisizione già disponibile ed a fronte della indeterminatezza temporale caratterizzante la disponibilità di quello di marca regionale, ne discende che le scelte spettanti in siffatta tipologia di fattispecie all’Amministrazione afferiscono all’ambito di quelle contrassegnate da discrezionalità amministrativa in senso proprio, ponendosi alla stessa l’esigenza di individuare la soluzione più adatta a contemperare i plurimi interessi convergenti, al fine di ottimizzare il risultato finale in termini di migliore rispondenza all’interesse pubblico, determinato attraverso l’attenta e ponderata analisi di tutte le circostanze rilevanti.

Da questo punto di vista, la soluzione più ragionevole non avrebbe appunto potuto essere che quella di attingere alla gara nazionale, garantendo l’approvvigionamento del servizio nelle more della gara regionale nel rispetto dei principi di concorrenzialità, economicità e buon andamento (anche attraverso l’apposizione delle opportune clausole condizionanti alla manifestazione di adesione), salvaguardando nel contempo gli esiti della gara regionale (come sancito da questa Sezione con l’ordinanza cautelare n. 6905/2020), al fine di consentire, una volta che la gara regionale si fosse conclusa, le opportune valutazioni di convenienza (economica e qualitativa) in ordine alle condizioni di svolgimento del servizio medesimo garantite dalla gara regionale (a fronte di quelle derivanti dalla gara nazionale): consentendo, in tal modo, l’attuazione del principio di (tendenziale) prevalenza della gara regionale rispetto a quella nazionale, non in modo assoluto ed indiscriminato, ma in coerenza con i menzionati principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, secondo i principi interpretativi enucleabili dalla giurisprudenza citata.

SERVIZI DI PULIZIA - OBBLIGO CENTRALIZZAZIONE DEGLI ACQUISTI

La questione dirimente ai fini dell’accoglimento o la reiezione del ricorso è dunque esclusivamente quella se il Comune di Lucca avesse o meno il potere di indire una autonoma gara per l’aggiudicazione del servizio di pulizia dei propri uffici nonostante questo sia ricompreso fra quelli a regime accentrato.

Due sono le ragioni che il Comune e il controinteressato (che sul punto ha altresì proposto il ricorso incidentale) adducono a sostegno della scelta operata.

Si afferma in primo luogo che al momento della indizione della gara da parte del Comune non sussisteva ancora una convenzione in essere atteso che la Città Metropolitana di Firenze non aveva ancora portato a termine la procedura per la scelta dell’appaltatore di livello aggregato.

E’ fondata la doglianza svolta sul punto dal Consorzio nazionale servizi che denuncia la violazione dell’art. 9 comma 3 bis del d.l. 66/2014 nella parte in cui prevede che qualora non siano disponibili i contratti stipulati da soggetti aggregatori le amministrazioni pubbliche soggette a procedure centralizzate possono procedure ad autonome procedure di acquisto solo in caso di motivata urgenza e per la stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria.

Nel caso di specie il Comune di Lucca ha indetto una autonoma procedura per la stipula di un contratto della durata di 3 anni rinnovabili per altri 3 e quindi per un arco temprale assai più ampio di quello che appariva strettamente necessario in vista della conclusione della gara bandita dalla Città Metropolitana di Firenze che infatti è intervenuta ancor prima che l’Amministrazione locale stipulasse il contratto con il soggetto da essa prescelto.

Così facendo il Comune si è illegittimamente svincolato dall’obbligo di acquisto centralizzato per un periodo di tempo che non trova una giustificazione coerente con il quadro normativo.

Il Consorzio Leonardo adduce, con ricorso incidentale, altra ragione a sostegno del ricorso da parte del Comune di Lucca ad autonoma procedura di scelta del contraente che avrebbe, secondo la prospettazione di parte, potuto giustificare la stipula del contratto senza passare per una ulteriore procedura comparativa.

Secondo il controinteressato il disposto dell’art. 1 comma 510 della L. 28 dicembre 2015, n. 208, a mente del quale l’obbligo di tassativa adesione alle convenzioni centralizzate può essere derogato laddove “il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”, lo avrebbe pienamente legittimato alla stipula del contratto dal momento che, come lo stesso Comune di Lucca avrebbe in più occasioni riconosciuto, la convenzione del soggetto aggregatore non risponderebbe alle sue particolari esigenze (Uffici dislocati perlopiù all’interno delle Mura urbane, in palazzi storici con arredi, lumiere, dipinti murali/affreschi, arazzi storici).

Sussistendo tutti i presupposti per agire in via autonoma male avrebbe fatto l’Ente ad effettuare una successiva comparazione fra le due offerte.

Il ricorso incidentale è inammissibile.

Il tenore della norma invocata è il seguente: “le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da Consip SpA, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall'organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”.

Se è vero, come il Comune di Lucca ha successivamente affermato, che la convenzione stipulata dal soggetto aggregatore non sarebbe idonea a soddisfare l’esigenza di pulizia di edifici e di mobilio di pregio storico e culturale, tale specificità avrebbe dovuto non solo essere rilevata nella determina di indizione della gara ma dovuto essere accertata dall’organo di vertice dell’ente (previo invio della relativa delibera alla Corte dei conti).

Ciò nella specie non è avvenuto atteso che la delibera di indizione della gara non reca alcuna menzione della specifica esigenza ed è stata, inoltre, adottata dal dirigente del provveditorato che non può considerarsi organo amministrativo di vertice del Comune tali essendo ai sensi del t.u.e.l. il Direttore generale o, in mancanza, il Segretario generale.

COVID 19 - INTERVENTI URGENTI DI PROTEZIONE CIVILE – DEROGHE ALLA NORMATIVA

Primi interventi urgenti di protezione civile in relazione all'emergenza relativa al rischio sanitario connesso all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.

EQUIVALENZA FRA I PRINCIPI ATTIVI - ACCORPAMENTO IN UN UNICO LOTTO -LEGITTIMO (68)

Così ricostruito il sistema al momento dell’indizione della gara, la scelta di SCR di ritenere terapeuticamente equivalenti due farmaci con la stessa classificazione ATC di V livello, senza ricorrere al preventivo parere dell’AIFA, deve ritenersi legittima.

In altri termini, trovandosi ad operare nel suddetto contesto regolatorio, ai fini dell’acquisto centralizzato dei farmaci, può dirsi legittima la decisione di SCR di accorpare in un unico lotto farmaci a base di Fattore VIII ricombinante con principi attivi identificati con ATC di V livello….

Il Collegio ritiene, infatti, che SCR in ossequio al principio di buon andamento ed economicità, abbia esercitato correttamente il proprio potere discrezionale nel predisporre gli atti di gara, a fronte di inequivoche indicazioni del legislatore (che definisce il principio attivo attraverso l’ATC di V livello) e di AIFA (che individua il principio attivo nel fattore VIII, cui corrisponde l’ATC di V livello B02BD02).

In conclusione, a giudizio del Collegio i due ricorsi in appello sono fondati e devono essere accolti, in quanto, come statuito dalla giurisprudenza di questa Sezione, nella fattispecie in esame non sussisteva l’obbligo di richiesta di un parere preventivo dell’AIFA, non essendovi un problema di possibile equivalenza fra principi attivi diversi; a differenza di quanto ritenuto dal Tar Piemonte, il legislatore nazionale ha univocamente identificato il “principio attivo” attraverso il “codice ATC di V livello”, anche ai fini del citato art. 15, co. 11 ter, d.l. n. 95 del 2012, avendo i farmaci posti in competizione, definiti come “fattore VIII”, tutti stesso ATC di V livello B02BD02 e stessa indicazione terapeutica (cura dell’emofilia A).

L’accertata equivalenza fra i principi attivi dei diversi farmaci messi a gara consente, peraltro, di superare le dedotte illegittimità, non essendo state allegate specifiche esigenze di cura personalizzata a tutela del diritto alla salute dei singoli pazienti con farmaci mirati e restando comunque ferma la prevista percentuale di possibile prescrizione di farmaci diversi.

La medesima equivalenza nell’ambito di un medesimo lotto affranca altresì le modalità di gara e di aggiudicazione al massimo ribasso dai dedotti vizi di illegittimità fondati sulla non comparabilità fra i diversi prodotti e su normative e parametri tecnici internazionali e comunitari che non appaiono comunque incompatibili con le scelte dell’appellante.

CONVENZIONE CENTRALI DI COMMITTENZA REGIONALI – PROCEDURE AUTONOME - ECCEZIONE

Nel caso in esame l’A.s.l. ha violato sia l’obbligo positivo di avvalersi della convenzione stipulata tra la S. e la B., sia l’obbligo negativo consistente nel divieto di avviare, per tutta la durata della convenzione ed in assenza dei presupposti fissati dalla legge, un’autonoma procedura di acquisto per la medesima categoria merceologica oggetto di convenzione.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la gara centralizzata per la stipulazione di una convenzione rappresenta lo strumento elettivo per realizzare significativi risparmi di spesa, ottenuti grazie al bagaglio informativo e all’esperienza pratica acquisiti sul territorio regionale ed alle economie di scala conseguenti al maggior volume della prestazione, a prescindere dalla circostanza che una singola A.s.l. riesca ad ottenere condizioni più vantaggiose nel mercato di riferimento (Consiglio di Stato, sezione III, 7 settembre 2015, n. 4133; 7 maggio 2015, n. 2288).

Pertanto nessun rilievo può essere attribuito alla convenienza economica o gestionale derivante dall’espletamento della gara, rispetto all’approvvigionamento effettuato in attuazione della convenzione vincolante.

STIMA DEL FATTURATO DI UNA CONCESSIONE - FARMACIA DI NUOVA ISTITUZIONE - SOGGETTA A UN ELEVATO RISCHIO DI IMPRECISIONE (167)

L’art. 167 comma 1 del Dlgs. 50/2016 definisce il valore di una concessione come il fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell'IVA, stimato dall'amministrazione aggiudicatrice quale corrispettivo dei servizi oggetto della concessione. Nella realtà, la stima del fatturato di una concessione trentennale per un servizio di una farmacia di nuova istituzione, e quindi privo di avviamento e di dati storici, è estremamente complessa, e soggetta a un elevato rischio di imprecisione. Quello che si può ragionevolmente ipotizzare è che la rendita diminuisca nel tempo con l’aumento della concorrenza, particolarmente, nel caso delle farmacie, per le attività complementari. Il fatturato dei concorrenti storicamente insediati nello stesso territorio può costituire un riferimento ma è sempre necessaria una valutazione complessiva. Un confronto con i dati attuali sarebbe sbagliato, in quanto la nuova farmacia è destinata a erodere parte del fatturato dei concorrenti storicamente insediati, e dunque incide sul termine di paragone. Peraltro, il processo di erosione sarà graduale e non lineare, in quanto la concorrenza spinge gli operatori già insediati a una maggiore efficienza, allo scopo di trattenere la clientela.

Relativamente alla qualificazione della stazione appaltante ex art.38 del Dlgs. 50/2016, finché non sarà approvata la disciplina attuativa di tale norma non vi sono i presupposti per formulare un giudizio di inadeguatezza della stazione appaltante. Di conseguenza, nel periodo transitorio ogni ente locale, previa iscrizione nell’anagrafe unica dell’ANAC, può bandire e gestire come autonoma stazione appaltante tutte le procedure di gara a cui sia interessato, senza che questo possa mettere a rischio l’aggiudicazione.

Occorre, infatti, sottolineare che la violazione del principio di aggregazione e centralizzazione delle committenze, anche nei casi previsti dall’art. 37 comma 4 del Dlgs. 50/2016, non è sanzionabile con l’annullamento dell’intera procedura di gara in mancanza di parametri precostituiti che consentano di misurare la sproporzione tra la complessità della procedura e le competenze tecniche della stazione appaltante. Questi parametri potranno essere forniti solo dal decreto che individuerà i requisiti tecnico-organizzativi di cui all’art. 38 comma 2 del Dlgs. 50/2016 per l’iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate.

AUTONOMIA COMUNI - CENTRALI DI COMMITTENZA - MODELLI ORGANIZZATIVI - RIMESSIONE ALLA CGE

Si chiede alla Corte di Giustizia dell’UE di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

“se osta al diritto comunitario, una norma nazionale, come l’art. 33, comma 3-bis, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che limita l’autonomia dei comuni nell’affidamento ad una centrale di committenza a due soli modelli organizzativi quali l’unione dei comuni se già esistente ovvero il consorzio tra comuni da costituire”.

e, in ogni caso “se osta al diritto comunitario, e, in particolare, ai principi di libera circolazione dei servizi e di massima apertura della concorrenza nell’ambito degli appalti pubblici di servizi, una norma nazionale come l’art. 33, comma 3bis, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 che, letto in combinato disposto con l’art. 3, comma 25, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, in relazione al modello organizzativo dei consorzi di comuni, esclude la possibilità di costituire figure di diritto privato quali, ad es, il consorzio di diritto comune con la partecipazione anche di soggetti privati”.

e, infine, “se osta al diritto comunitario e, in particolare, ai principi di libera circolazione dei servizi e di massima apertura della concorrenza nell’ambito degli appalti pubblici di servizi, una norma nazionale, come l’art. 33, comma 3bis, che, ove interpretato nel senso di consentire ai consorzi di comuni che siano centrali di committenza di operare in un territorio corrispondente a quello dei comuni aderenti unitariamente considerato, e, dunque, al massimo, all’ambito provinciale, limita l’ambito di operatività delle predette centrali di committenza”.

ANCI - NOTA OPERATIVA PER L’UTILIZZO OBBLIGATORIO, DAL 18 OTTOBRE, DEI MEZZI DI COMUNICAZIONE ELETTRONICI (40)

OGGETTO: Nota operativa per l’utilizzo obbligatorio, dal 18 ottobre, dei mezzi di comunicazione elettronici

SERVIZI SOCIALI SOPRA SOGLIA - COMUNI NON CAPOLUOGO - CENTRALE DI COMMITTENZA (37.4 - 37.5)

In base all’art. 37 del d.lgs. 50/2016, così come chiarito nel sito web dell’Autorità nelle FAQ sul periodo transitorio, fino alla data di entrata in vigore del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, i Comuni non capoluogo di Provincia, pur iscritti all’AUSA, non possono procedere autonomamente all’acquisizione di servizi e forniture sopra soglia comunitaria, dovendo procedere secondo le modalità individuate dall’art. 37 comma 4 del d.lgs. 50/2016, ovvero:

a. ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;

b. mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento;

c. ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso le province, le città metropolitane ovvero gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56.

Con la delibera n. 911 del 31 agosto 2016 inoltre l’Autorità ha chiarito che gli obblighi di centralizzazione della domanda valgono anche per l’affidamento dei servizi sociali, e che, fino all’emanazione del DPCM previsto dall’art. 37 comma 5 del d.lgs. 50/2016, le stazioni appaltanti iscritte all’AUSA possono operare come centrali di committenza in forma di aggregazione di comuni non capoluogo di provincia.

Oggetto: Affidamento, da parte del Comune di A, dei servizi di accoglienza nell’ambito del Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR) per il periodo 2017/2019.

CENTRALE UNICA DI COMMITTENZA - NOTIFICA RICORSO (37.9)

Nella CUC, la gestione associata delle procedure di gara non opera sulla qualifica di stazione Appaltante che rimane, pertanto, in capo a ciascun comune aderente. La Centrale Unica è priva di personalità giuridica autonoma, ma si configura dotata di autonomia operativa-funzionale

La legittimazione attiva e passiva in giudizio, in ipotesi di contenzioso relativo all'esercizio della funzione rimane esclusivamente in capo alla stazione appaltante, ossia in capo all'ente nel cui esclusivo interesse è stata esperita la procedura di gara".

In sintesi dunque pur sussistendo, su un piano generale, Centrali Uniche di Committenza dotate di personalità giuridica e di legittimazione passiva a stare in giudizio (enti aggiudicatori in senso proprio) la Centrale Unica di Committenza fra i Comuni di Vallata e di Anzano di Puglia è una “semplice” amministrazione aggiudicatrice, risultando svolgere il ruolo di un mero modulo organizzativo accentrato della funzione di pubblica acquisizione di beni e servizi per i menzionati Enti locali.

In virtù di quanto innanzi esposto il ricorso principale e quello per motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibile, in quanto non notificati al Comune di Anzano di Puglia quale effettiva Amministrazione resistente e Stazione Appaltante, restando all’evidenza detto Comune l’unico soggetto in possesso di personalità giuridica autonoma e di legittimazione passiva nel presente giudizio.

RIMBORSO COSTI DI FUNZIONAMENTO DELLA CENTRALE DI COMMITTENZA - LIMITI (37)

E’ illegittima la clausola del bando che, al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, pone a carico dell’aggiudicatario il rimborso dei costi di funzionamento della centrale di committenza.

OGGETTO: Istanza singola di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da A – Procedura aperta per il completamento interventi di consolidamento, ristrutturazione e adeguamento funzionale ex Convento Benedettine di Paternò – Importo a base di gara: euro 444.750,95 - S.A.: CUC Paternò-Adrano-Biancavilla

COMMISSIONE DI GARA - NATURA DI COLLEGIO PERFETTO – SUPPLENZE – AMMESSE

Il Collegio si conforma a “quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, tesa ad escludere l’esistenza di un principio assoluto di unicità o immodificabilità delle commissioni giudicatrici, trovando tale principio delle deroghe ogni volta vi sia un caso di indisponibilità da parte di uno dei componenti della commissione a svolgere le proprie funzioni (cfr., per tutte, Consiglio di Stato: Sez. III, 25 febbraio 2013, n. 1169; Sezione IV, 11 novembre 2002, n.6194; Sezione VI, 2 febbraio 2004, n.324); mentre è pacifico che la natura di collegio perfetto non è contraddetta dalla nomina di supplenti, ma, anzi, ne è confermata. Lo scopo della supplenza, nel caso di commissioni di gara, è infatti proprio quello, da un lato, di garantire che il collegio possa operare con il plenum anziché con la sola maggioranza, in caso di impedimento di taluno dei membri effettivi e, dall’altro lato, che la commissione svolga le sue operazioni con continuità e tempestività, senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’impedimento di taluno dei suoi componenti. Infatti, il plenum dei componenti del collegio perfetto va riferito alla contestuale presenza del numero di componenti previsto e non alla necessaria identità fisica delle persone che lo compongono”.

CONTRATTI PUBBLICI - AFFIDAMENTO DIRETTO MEDIANTE CLAUSOLA DI ADESIONE PREVISTA NEL BANDO DI GARA INDETTO DA ALTRA STAZIONE APPALTANTE - LEGITTIMITA’

E' legittimo l’affidamento diretto di un servizio, avvalendosi di una clausola di adesione contenuta in una procedura bandita da altra stazione appaltante (n. 1460 del 20.7.2016, n. 303 del 12.2.2016, richiamandosi peraltro i principi affermati da C.S., Sez. III, 4.2.2016 n. 445), senza che ciò si ponga in contrasto con la normativa europea ed interna in tema di libera concorrenza.

Come del resto affermato anche in una pronuncia della Sezione staccata di Brescia di questo Tribunale (Sez. I, 12.1.2016, n. 34), premesso che la gara con clausola di adesione è una forma di contrattazione ad aggregazione successiva che presenta elementi di similitudine con la centrale di committenza (ex art. 3 c. 34 del D.Lgs. 12.4.2006 n. 163), non è in particolare ostativo al suo impiego la mancanza di una precisa codificazione, quando sia dimostrabile un collegamento con l’interesse pubblico (v. anche T.A.R. Lombardia, Sez. I, 6.7.2011, n. 1819, che ha in particolare ritenuto compatibile una clausola di adesione con i principi di trasparenza, concorrenza e par condicio).

In base alla citata sentenza n. 445/2016 del Consiglio di Stato “l'estensione del contratto aggiudicato all'esito di regolare gara pubblica è un fenomeno che non contraddice, in sé ed automaticamente, le regole della concorrenza”, aggiungendo che “la concentrazione delle gare non è un fenomeno estraneo né eccentrico rispetto all’ordinamento interno, come a quello europeo, poiché entrambi conoscono ipotesi di concentrazione o unificazione delle gare sia sul piano soggettivo, ad esempio, perché bandite da una centrale di committenza, figura in generale prevista dall’art. 33 del D.Lgs. n. 163/2006, alla quale le singole stazioni appaltanti fanno capo e riferimento per l'approvvigionamento di beni, lavori o servizi, sia sul piano oggettivo, con la stipula di contratti per adesione, accordi-quadro, o appunto, clausole di estensione di contratti, stipulati da soggetti aggregatori”.

La stessa ratio sottesa agli affidamenti delle Amministrazioni sanitarie tramite centrale di committenza, consistente nel contenimento e nella razionalizzazione della spesa per i servizi sanitari, si rinviene infatti nella successiva adesione di altre Amministrazioni sanitarie all'affidamento effettuato dall'Amministrazione aggregatrice che ha indetto la gara richiamando nella lex specialis la clausola di adesione, e menzionando espressamente i soggetti che avrebbero potuto avvalersene, ciò che, come detto, nella fattispecie per cui è causa ha avuto luogo per relationem, mediante il rinvio alle Aziende che hanno sottoscritto uno specifico accordo.

Quanto ai profili comunitari, C.S. n. 445/16 cit. ha evidenziato che la Direttiva n. 2014/24/UE, nei considerando nn. 59 e 60, ha previsto che nei mercati degli appalti pubblici dell’Unione si registra una forte tendenza all’aggregazione della domanda da parte dei committenti pubblici, al fine di ottenere economie di scala, ad esempio prezzi e costi delle transazioni più bassi, nonché un miglioramento ed una maggior professionalità nella gestione degli appalti, e che l'individuazione della committenza pubblica può avvenire, ad esempio, con un riferimento ad una determinata categoria di amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito di un’area geografica chiaramente delimitata, in modo che le stesse possano essere facilmente e chiaramente individuate.

Nella fattispecie all’esame del Collegio, sostanzialmente identica a quella decisa da C.S. n. 445/16, la clausola di estensione individua, in modo sufficientemente chiaro, determinato ed omogeneo, anche in riferimento all'ambito territoriale, quali siano le Amministrazioni aggiudicatrici che potranno aderire, ed entro quali limiti, senza modifica di patti, condizioni e prezzi stabiliti dagli atti di gara, risultando pertanto la piena legittimità della stessa.

La Circolare del 19.2.2016 del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero della salute, per i casi di assenza di iniziative di acquisto da parte del soggetto aggregatore, indica alle stazioni appaltanti una serie di soluzioni, sostanzialmente riconducibili all’affidamento attraverso procedura negoziata ai sensi dell’art. 57 del D.Lgs. 163/2016, od alla proroga dei contratti in essere. Ciò premesso, se ai sensi della citata Circolare devono reputarsi ammissibili sia la procedura negoziata senza previo bando di gara, ex art. 57 cit., sia la proroga, a maggior ragione non può essere censurata la scelta dell’amministrazione di adesione ad un contratto comunque aggiudicato all’esito di una regolare procedura concorrenziale.

APPALTI PUBBLICI - STRUMENTI AGGREGATIVI (37)

Oggetto: affidamenti di appalti pubblici mediante adesione postuma a gare d’appalto bandite da altra stazione appaltante

AFFIDAMENTO SERVIZI SOCIALI – OBBLIGHI DI AGGREGAZIONE E CENTRALIZZAZIONE – PERIODO TRANSITORIO (37)

Oggetto: chiarimenti in merito all’applicazione dell’art. 37 del Codice - richiesta di parere

I principi affermati dall’Autorità nella delibera 32/2016, recante linee guida per l’affidamento dei servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali, possono ritenersi validi anche in vigenza del d.lgs. 50/2016, sebbene la predetta delibera sia stata adottata sotto il vigore del d.lgs. 163/2006.

Ai sensi dell’art. 37, comma 5, d.lgs. 50/2016, fino all’adozione del Dpcm ivi previsto, le stazioni appaltanti iscritte all’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA), tenuta da ANAC, possono operare come centrali di committenza in forma di aggregazione di comuni non capoluogo di provincia.

FAQ SUL D.LGS. 50/2016 NEL PERIODO TRANSITORIO (37 - 38 - 47 - 84 - 213 - 216)

Oggetto: Questioni interpretative relative all’applicazione delle disposizioni del d.lgs. 50/2016 nel periodo transitorio.

APPALTI PUBBLICI - PROTOCOLLI D’INTESA (37.10)

Protocollo d’Intesa tra la Banca d’Italia, l’Autorita’ garante della concorrenza e del mercato (“AGCM”), la Commissione nazionale per le societa’ e la borsa (“CONSOB”), per la definizione di strategie di appalto congiunte per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture, e atto integrativo per l’estensione del protocollo all’Autorita’ nazionale anticorruzione (“ANAC”) e all’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (“IVASS”).