LEGITTIMA LA RISOLUZIONE PER GRAVE INADEMPIMENTO CON PERDITA DI EFFICACIA DELLE RISERVE DELL'APPALTATORE (136)

In tema di appalti pubblici, la pronuncia costitutiva di risoluzione del contratto per grave inadempimento fa venir meno la validità e l'efficacia degli istituti tipici dell'esecuzione contrattuale, quali le sospensioni e l'iscrizione delle riserve. Le pretese derivanti dalla fase esecutiva interrotta non si valutano più sulla base della ritualità di detti istituti, bensì secondo le regole civilistiche generali in tema di inadempimento, restituzione e risarcimento del danno, dovendo la parte onerata fornire la prova dell'effettivo depauperamento o del credito restitutorio, per il quale le riserve possono assumere, al limite, valenza indiziaria.

"A seguito della risoluzione giudiziale, giacché il vincolo negoziale non esiste più (cfr. Cass., 20 febbraio 2015, n. 3455), non ha più rilevanza la legittimità delle sospensioni e neppure la tempestività, fondatezza ed entità delle riserve. [...] Tanto le riserve quanto la sospensione, insomma, presuppongono un contratto di appalto valido ed efficace [...] ogni qualvolta si faccia questione di invalidità del contratto e dei modi della sua estinzione, come nel caso della risoluzione per inadempimento, le pretese derivanti dall'inadempimento della stazione appaltante non vanno valutate in relazione all'istituto delle riserve, ma seguono i principi di cui agli artt. 1453 e 1458 c.c."

RISOLUZIONE DI UN APPALTO PUBBLICO: L'OBBLIGO RESTITUTORIO A CARICO DELL'ENTE DEVE ESSERE QUANTIFICATO SECONDO IL VALORE VENALE DELLE OPERE REALIZZATE (136)

In tema di risoluzione del contratto di appalto pubblico, la declaratoria di parziale illegittimità del provvedimento risolutorio determina la necessità di riequilibrare le partite dare-avere tra le parti secondo la disciplina generale degli artt. 1453 e 1458 c.c. Il riconoscimento del valore venale delle opere già eseguite svolge una funzione di ristoro del danno emergente.

"Nel rideterminare il quantum spettante all'appaltatore per i lavori realizzati antecedentemente allo scioglimento del rapporto, il C.T.U. non ha applicato i meri prezzi contrattuali di gara (stipulati sul presupposto di un andamento regolare ed ordinario dell'appalto), ma ha stimato l'effettivo valore di mercato delle opere eseguite al momento della loro realizzazione. Il calcolo del valore venale ingloba e riassorbe intrinsecamente i maggiori costi diretti ed indiretti sostenuti dall'esecutore per realizzare l'opera in condizioni di elevata complessità ed anomalia strutturale. Riconoscendo all'appaltatore la differenza tra il valore venale reale dell'opera costruita e quanto già corrisposto da [...] nei SAL [...], il Consulente ha remunerato l'impresa dell'integrale e maggior costo effettivo sopportato per la produzione dei lavori. Ne consegue che una separata ed ulteriore liquidazione a titolo di "anomalo andamento" determinerebbe una illegittima duplicazione risarcitoria, risultando i relativi oneri già interamente assorbiti ed indennizzati all'interno della rideterminazione del valore reale dell'eseguito."

Quanto al lucro cessante, "Nel caso di specie, invece, esiste un dato contrattuale specifico e documentato: la percentuale del 3% dichiarata dall’ATI nel verbale di verifica dell’offerta anomala, atto negoziale vincolante, costituisce la concreta aspettativa di guadagno sulla cui base l’appaltatore si era determinato a contrarre. In conformità al principio di cui a Cass. 20626/2025, tale dato contrattuale specifico osta al ricorso al criterio equitativo."

ILLEGITTIMA L'ANNOTAZIONE ANAC SENZA ISTRUTTORIA SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA RISOLUZIONE (222.10)

È illegittimo il provvedimento di annotazione nel Casellario Informatico qualora l'Autorità ometta di compiere un adeguato approfondimento istruttorio su circostanze decisive dedotte dall'operatore economico, quali l'esito di un accertamento tecnico preventivo favorevole o la pendenza di un giudizio civile di risoluzione promosso dall'appaltatore prima della segnalazione, non potendosi limitare a una sintesi acritica delle tesi delle parti in presenza di una vicenda contrattuale palesemente anomala.

RISOLUZIONE APPALTO: L'ENTE PUÒ OPPORRE IN COMPENSAZIONE IL CREDITO PER MANCATA RICOSTITUZIONE DELLA CAUZIONE DEFINITIVA NEI LIMITI DEL PREGIUDIZIO SUBITO E PROVATO (136)

In caso di risoluzione del contratto di appalto pubblico per inadempimento dell'operatore economico, quest'ultimo mantiene il diritto al pagamento delle prestazioni già effettuate e accertate in contraddittorio. La Stazione Appaltante non può legittimamente rifiutare il pagamento eccependo in compensazione l'importo della garanzia fideiussoria non reintegrata, qualora non alleghi e provi i danni concreti (ritardo, maggiori costi di riappalto) derivanti dall'inadempimento, poiché la cauzione ha natura di garanzia reale generica e non satisfattoria.

"La cauzione [...] non ha funzione satisfattoria, ma natura di garanzia reale generica, finalizzata ad assistere qualsiasi ragione di credito effettivamente esistente a favore della P.A. Ne consegue che, ove alla prestazione segua l'inadempimento dell'appaltatore, la P.A. può soddisfare il proprio credito [...] ma solo nei limiti del pregiudizio effettivamente subìto, del quale è tenuta a fornire la prova, essendole espressamente consentito di agire per il ristoro dei maggiori oneri eventualmente sopportati, ma non anche di trattenere importi eccedenti l'ammontare delle spese sostenute e dei danni riportati.” Cass. sent. n.21205/2014) [...]"

RISOLUZIONE CONTRATTUALE E INADEMPIMENTI RECIPROCI: ABBANDONO DI CANTIERE E INOSSERVANZA DEGLI ORDINI DI SERVIZIO PREVALGONO SULLE CARENZE GESTIONALI DELL'ENTE (136)

In tema di appalto pubblico, l'onere di iscrizione delle riserve deve essere assolto contestualmente all'insorgenza e percezione del fatto dannoso, con iscrizione sul primo atto dell'appalto idoneo a riceverle, a pena di decadenza. La sottoscrizione senza riserve dei SAL e del registro di contabilità preclude la successiva rivendicazione di importi per oneri generali o danni da protrazione dei lavori.

"Quanto alle riserve formulate da il Tribunale riteneva decisiva la loro mancata rituale iscrizione nel registro di contabilità e, comunque, la loro tardività e/o irregolarità alla luce degli artt. 190 e 191 del d.P.R. n. 207/2010: il registro di contabilità non recava le riserve indicate dall’impresa e non risultava rispettata la scansione temporale e formale imposta dalla disciplina. Il Tribunale ne ha concluso che “il mancato rispetto dei tempi e delle modalità di iscrizione delle riserve di cui agli art. 190 e 191 del Regolamento dei lavori pubblici (d.P.R. n. 207/2010) comporta la conseguente decadenza dell’impresa alle pretese ivi asseritamente contenute”.

[...]

doveva in effetti muoversi dal principio, consolidato nella giurisprudenza di legittimità, secondo cui, quando siano espresse contrapposte domande di risoluzione fondate su reciproci inadempimenti, il giudice è chiamato a procedere ad una valutazione comparativa delle condotte delle parti, verificando quale inadempimento abbia avuto incidenza causale prevalente sulla rottura del sinallagma contrattuale: “In tema di inadempimenti contrattuali reciproci, la loro valutazione comparativa non può essere effettuata in base a un criterio meramente cronologico, addebitando la colpa alla parte che si sia resa inadempiente per prima, ma deve essere condotta secondo un criterio di proporzionalità, confrontando le condotte in base alla loro incidenza sul sinallagma contrattuale” (Cass. civ., sez. II, 26 maggio 2025, n. 14030: v. anche Cass. civ., sez. II, ord. 10 ottobre 2023, n. 28339, che richiama la necessità di considerare, oltre all’elemento cronologico, “gli apporti di causalità e proporzionalità tra le prestazioni inadempiute e la loro incidenza sulla funzione del contratto”, e con Cass. civ., sez. II, ord. 3 gennaio 2025, n. 66, nella parte in cui afferma che, in presenza di reciproche domande di risoluzione, il giudice deve valutare il comportamento delle parti e stabilire quale sia effettivamente responsabile dell’inadempimento contrattuale).

La sentenza di primo grado, nella parte in cui ha ricondotto l’anomalo andamento dell’appalto e l’anticipata interruzione del rapporto ad una indistinta corresponsabilità di entrambe le parti, non è rispettosa dell’insegnamento appena richiamato, avendo rinunciato a verificare quale condotta abbia concretamente determinato l’impossibilità di prosecuzione del rapporto."

L'APPALTATORE È TENUTO A RIPRENDERE I LAVORI ANCHE IN PRESENZA DI CONTESTAZIONI TECNICHE. IL RIFIUTO COSTITUISCE UN GRAVE INADEMPIMENTO CONTRATTUALE (136)

In tema di appalto di opere pubbliche, l'inottemperanza dell'esecutore agli ordini di servizio della Direzione Lavori configura un inadempimento grave che legittima la risoluzione del contratto in danno dell'appaltatore, non essendo consentito a quest'ultimo sospendere unilateralmente la prestazione in attesa dell'adempimento altrui, salvo nei casi di ritardo nei pagamenti tassativamente previsti. Restano, tuttavia, a carico della Stazione Appaltante i maggiori oneri sostenuti dall'impresa per le sospensioni dei lavori disposte per ovviare a lacune del progetto definitivo, in quanto non configurabili come "circostanze speciali" o "forza maggiore".

"Nel caso di specie, le sospensioni risultano disposte per ovviare a difetti, errori e lacune del progetto definitivo predisposto dalla Committente e posto a base del progetto esecutivo, come acclarato dal Consulente tecnico d’ufficio e non efficacemente contestato dalla difesa (tecnica o legale) [...].

In altro caso, la sospensione risulta disposta per ovviare a carenze logistico-organizzative imputabili alla stessa Stazione Appaltante (presenza di personale operativo e di strumentazione informatica nei locali interessati dai lavori di ristrutturazione).

Si tratta di eventi imputabili alla stessa Committente e nient’affatto imprevedibili, ma anzi da evitare a norma di legge e di contratto [...].

In tal senso giova citare la unanime giurisprudenza di legittimità, che il tribunale pienamente condivide, secondo cui «le ragioni di pubblico interesse o necessità che possono giustificare la sospensione dei lavori vanno identificate in esigenze pubbliche oggettive e sopravvenute, non previste né prevedibili da parte della P.A. con l'uso dell'ordinaria diligenza, e non possono quindi essere invocate al fine di porre rimedio a negligenza o imprevidenza della committente, cui spetta acquisire, quale titolare dell'opera da realizzare, le autorizzazioni amministrative necessarie per l'esecuzione dei lavori in osservanza del dovere, discendente dall'art. 1206 c.c. e più in generale dai principi di correttezza e buona fede oggettiva, di cooperare all'adempimento dell'appaltatore ponendo in essere tutte quelle attività, distinte dal comportamento dovuto da quest'ultimo, necessarie affinché egli possa realizzare il risultato cui è preordinato il rapporto obbligatorio» (in tali termini Cass. Sez. 1, 12/10/2018, n. 25554; conf. Cass. Sez. 1, 05/06/2014, n. 12698; Cass. Sez. 1, 24/11/2017, n. 28160: «in tema di appalto di opere pubbliche, "le ragioni di pubblico interesse o necessità" che ai sensi dell'art. 30, comma 2, del d.P.R. n. 1063 del 1962, legittimano l'ordine di sospensione dei lavori, devono consistere in esigenze pubbliche oggettive e sopravvenute, non previste né prevedibili dall'Amministrazione con l'uso dell'ordinaria diligenza, così che esse non possono essere invocate al fine di porre rimedio a negligenza o imprevidenza della stessa P.A.»; Cass. Sez. 6, 25/10/2012, n. 18239; nello stesso senso Cass. Sez. 1, 26/04/2023, n. 10967: «la sospensione prevista dall'art. 30 del d.P.R. n. 1063 del 1962 - in caso di forza maggiore o per altre "ragioni di pubblico interesse o necessità" - non è invocabile quando la stazione appaltante, tenuta ad assicurare la possibilità giuridica dell'opera, sia consapevole di preesistenti impedimenti alla sua realizzazione e della necessità di acquisire autorizzazioni dagli enti titolari di infrastrutture interferenti con l'opera, a nulla rilevando la circostanza che l'appaltatore conoscesse o potesse conoscere la loro mancanza e non abbia a sua volta segnalato al committente la necessità di sollecitarne il rilascio»."

FALSA ATTESTAZIONE DI ULTIMAZIONE LAVORI FINALIZZATA ALLO SVINCOLO DELLA CAUZIONE DEFINITIVA: LEGITTIMA LA RISOLUZIONE DEL CONTRATTO DI APPALTO (136)

In tema di appalto pubblico, è legittima la risoluzione contrattuale disposta dalla stazione appaltante laddove l'appaltatore dichiari falsamente il completamento delle opere al fine di svincolare la garanzia fideiussoria in violazione dell'art. 113 D.Lgs. 163/2006, integrando tale condotta una rottura irreparabile del rapporto fiduciario.

"[...] deve ritenersi che la risoluzione in danno [...] fosse, altresì, giustificata dall’ulteriore grave comportamento della [...] - che in questa sede viene considerato ai soli fini civilistici, a prescindere dai risvolti del processo penale in corso -consistente nell’aver falsamente [...] riferito alla compagnia assicuratrice garante, sia pure con la cooperazione del R.U.P., in sede di richiesta di svincolo totale della polizza fideiussoria rilasciata, di aver completato i lavori [...] (circostanza che ha consentito alla Compagnia di dar seguito alla richiesta di svincolo totale della polizza, impedendo conseguentemente al di procedere alla relativa escussione [...]).

Infatti, ai sensi dell’art. 113 co. 3 del D.lgs. 163/2006 (applicabile ratione temporis al contratto d’appalto oggetto di causa), “La garanzia fideiussoria di cui al comma 1 è progressivamente svincolata a misura dell'avanzamento dell'esecuzione, nel limite massimo del 80 per cento dell'iniziale importo garantito. Lo svincolo, nei termini e per le entità anzidetti, è automatico, senza necessità di benestare del committente, con la sola condizione della preventiva consegna all'istituto garante, da parte dell'appaltatore o del concessionario, degli stati di avanzamento dei lavori o di analogo documento, in originale o in copia autentica, attestanti l'avvenuta esecuzione. L'ammontare residuo, pari al 20 per cento dell'iniziale importo garantito, è svincolato secondo la normativa vigente. Sono nulle le eventuali pattuizioni contrarie o in deroga. Il mancato svincolo nei quindici giorni dalla consegna degli stati di avanzamento o della documentazione analoga costituisce inadempimento del garante nei confronti dell'impresa per la quale la garanzia è prestata”.

E’ evidente pertanto che, fermo il diritto allo svincolo progressivo della polizza fideiussoria con il progredire degli stati di avanzamento lavori, all’appaltatore non spettava, in forza della normativa sopra richiamata, lo svincolo integrale della polizza prima dell’ultimazione dei lavori stessi.

[...] deve ritenersi che sia stata l’appaltatrice, [...] con il suo grave inadempimento rispetto agli impegni contrattuali, ad aver determinato, in misura prevalente, la risoluzione del contratto ex artt. 1453 e 1455 c.c., con conseguente infondatezza della domanda formulata dall’attrice, così come della conseguente domanda risarcitoria dalla medesima proposta."

LA COSTITUZIONE DI UNA SOCIETÀ CONSORTILE DA PARTE DELLE IMPRESE RIUNITE PER L'ESECUZIONE UNITARIA DEI LAVORI DETERMINA IL SUBENTRO AUTOMATICO NEL CONTRATTO

In materia di appalti pubblici, la costituzione di una società consortile finalizzata all’esecuzione del contratto comporta il subentro della stessa nella titolarità del rapporto giuridico. Ne consegue che le singole società componenti l'originario raggruppamento temporaneo devono ritenersi estranee al rapporto contrattuale nella sua fase esecutiva, con conseguente difetto di loro legittimazione attiva in sede di impugnazione degli atti di risoluzione contrattuale.

"In particolare, l’art. 26 d.lgs. n. 406/1991, applicabile ratione temporis (ma v. anche art. 93 co. 1 d.p.r. 207/10 e art. 23-bis, l. 584/1977), prevede che “Le imprese riunite possono costituire tra loro una società, anche consortile, … , per la esecuzione unitaria, totale o parziale, dei lavori” e che “La società subentra, senza che ciò costituisca ad alcun effetto subappalto o cessione di contratto e senza necessità di autorizzazione o di approvazione, nell'esecuzione totale o parziale del contratto …” con la precisazione che “Il subentro ha effetto dalla data di notificazione dell'atto costitutivo all'amministrazione aggiudicatrice”. La ratio di tale normativa è proprio quella di soddisfare esigenze pratiche nel raccordo tra la gara e la conclusione del contratto di appalto e, in questo senso, prevede che la società consortile subentra automaticamente all'ATI nell'esecuzione del contratto, senza necessità di autorizzazione o approvazione della stazione appaltante, né, tantomeno, di formalizzazione ulteriore del rapporto contrattuale, rendendosi solo necessario che (come nella specie) l’amministrazione appaltante abbia la consapevolezza del subentro (dimostrato, nella specie, dal fatto che il ha nel corso dell’esecuzione del rapporto interloquito con la società consortile).

Considerato, dunque, che il rapporto contrattuale per cui è causa verte tra il [...] e la società consortile, le due società attrici componenti dell’ATI, quali mandataria e mandante, sono estranee a tale rapporto, dal che discende il difetto di legittimazione attiva di queste due società."

APPALTI DI LAVORI E RICHIESTA DI PAGAMENTO DELLE RISERVE: EFFICACIA INTERRUTTIVA DELLA DOMANDA ARBITRALE ANCHE SE DICHIARATA NULLA IN SEGUITO

In tema di contenzioso sui contratti pubblici di lavori, ai fini dell'interruzione della prescrizione decennale dei diritti nascenti dall'appalto (pagamento di riserve, risoluzione contrattuale e risarcimento danni), la domanda di arbitrato e i successivi atti esecutivi (precetto e pignoramento) spiegano una autonoma ed efficace valenza interruttiva sostanziale ex art. 2943 c.c. quale atto di costituzione in mora, indipendentemente dalla successiva declaratoria di nullità del lodo arbitrale per inefficacia della clausola compromissoria o dall'invalidità processuale del titolo esecutivo, atteso che l'atto processuale inammissibile o nullo palesa comunque in modo inequivoco la volontà del creditore di far valere ed esercitare il proprio diritto sostanziale.

"La domanda giudiziale [...] pervenuta a conoscenza della controparte costituisce esercizio effettivo del diritto sufficiente ad interrompere la prescrizione, quale che sia l'esito successivo del giudizio, ed anche ove la domanda sia dichiarata nulla; in tal caso, permane altresì l'effetto della domanda relativo alla sospensione del decorso del termine prescrizionale fino al passaggio in giudicato della sentenza che ne ha dichiarato la nullità, in quanto tale pronuncia, anche se in rito, è diversa dalla pronuncia di estinzione del giudizio, che è la sola atta a privare la domanda giudiziaria dell'effetto sospensivo ai sensi dell'art. 2945 c.c..” (Cassazione civile sez. lav., 23/10/2007, n. 22238).

[...]

Ed ancora, in tema di prescrizione, l’atto di precetto, pur non introducendo un giudizio, è idoneo a determinare l’interruzione del termine con effetto meramente istantaneo. Tuttavia, ove esso sia fondato su titolo successivamente dichiarato nullo, l’efficacia interruttiva non può essere affermata in via automatica, dovendosi accertare se l’atto, indipendentemente dal titolo, integri una inequivoca manifestazione di volontà diretta ad ottenere l’adempimento, idonea a costituire in mora il debitore. Ne consegue che la nullità processuale del titolo o dell’atto non esclude di per sé l’effetto interruttivo, mentre tale effetto deve essere negato quando, per effetto della radicale invalidità del titolo, difetti un valido esercizio del diritto sostanziale."

ILLEGITTIMITÀ DELLA RISOLUZIONE CONTRATTUALE PER INADEMPIMENTO NON GRAVE E NON IMPUTABILE ALL'APPALTATORE (108)

La risoluzione del contratto di appalto pubblico per inadempimento non è legittima se la prestazione residua ha un rilievo marginale nell'economia complessiva del contratto e se il ritardo non è imputabile all'appaltatore per la sopravvenienza di ordini dell'Autorità Giudiziaria (sequestro penale del cantiere).

"[...] l’inadempimento non può definirsi grave rispetto all’entità dei lavori già eseguiti, dal momento che la gran parte dei rifiuti era stata già smaltita nel corso dell’esecuzione del contratto; inoltre, è emerso anche che la mancata rimozione dei rifiuti residui non è dipesa da inerzia o mancata volontà da parte della convenuta, che si era invece attivata per procedere al completamento della rimozione, anche richiedendo ed ottenendo il dissequestro temporaneo; tuttavia, le operazioni erano inibite in una occasione dalla errata indicazione del codice rifiuto e in un’altra dal veto posto dal consulente della procura, ing. [...]

Per le ragioni sin qui esaminate, l’inadempimento non può definirsi né grave né imputabile all’appaltatore: invero, la giurisprudenza ha affermato testualmente: “In tema di appalto di opere pubbliche, la rilevanza dei ritardi dell'appaltatore ai fini della risoluzione del contratto, secondo la procedura prevista dall'art. 119 del d.P.R. n. 554 del 1999 (applicabile "ratione temporis"), dipende dal riscontro dei presupposti della gravità ed imputabilità, la cui valutazione deve essere operata non solo alla stregua di un criterio oggettivo, attraverso la verifica che l'inadempimento abbia inciso in misura apprezzabile nell'economia complessiva del rapporto, ma anche di eventuali elementi di carattere soggettivo, consistenti nel comportamento di entrambe le parti che possano, in relazione alla particolarità del caso concreto, incidere sul giudizio di gravità” (cfr. Cass. n. 20874/2021). L’applicazione di tali criteri di valutazione, pertanto, impedisce di considerare rilevante l’inadempimento ed anche di addebitarlo alla condotta dell’appaltatore."

PROGETTO ESECUTIVO CON SOTTOSCRIZIONE APOCRIFA DI UN PROFESSIONISTA NON PIÙ ABILITATO: GRAVE INADEMPIMENTO CONTRATTUALE CHE GIUSTIFICA LA RISOLUZIONE (136)

In tema di appalti pubblici, è legittima la risoluzione contrattuale disposta dalla Stazione Appaltante ex art. 136 D.Lgs. 163/2006 qualora l'Appaltatore consegni un progetto esecutivo con sottoscrizione e timbro professionale falsi o riferibili a soggetto già cancellato dall'albo. La sottoscrizione di un elaborato tecnico da parte di un professionista abilitato ed iscritto non costituisce un mero requisito formale, bensì un atto di assunzione di responsabilità ex art. 2236 c.c. e art. 15, comma 12, DPR 207/2010, la cui mancanza rende la prestazione giuridicamente inesistente. "La sottoscrizione di un progetto da parte di soggetto non iscritto all’Albo professionale integra una falsità documentale nella misura in cui attesta falsamente una qualifica professionale inesistente in capo al sottoscrittore"; conseguentemente, "la consegna di tale elaborato integra, quindi, un inadempimento contrattuale grave, in quanto la prestazione oggetto del contratto non è mai stata eseguita".

ILLEGITTIMA LA RISOLUZIONE DEL CONTRATTO PER VIOLAZIONE PROCEDIMENTALE NELLA CONSEGNA DEI LAVORI (136)

È illegittima la risoluzione unilaterale del contratto di appalto pubblico disposta dalla Stazione Appaltante ai sensi dell'art. 153, comma 7, d.P.R. n. 207/2010 qualora la procedura di consegna dei lavori sia stata gestita dal RUP in violazione delle competenze del Direttore dei Lavori e senza il rispetto dei canoni di buona fede e correttezza nell'assegnazione dei termini di convocazione. Il mancato rispetto dell'iter procedimentale legale impedisce l'imputazione del ritardo all'impresa appaltatrice.

"[...] la sistematica violazione, da parte della stazione appaltante, delle disposizioni regolanti la consegna dei lavori – il cui mancato perfezionamento ha condotto alla risoluzione – consente di ritenere illegittima la determinazione di risoluzione del contratto, poiché non sorretta da un valido iter procedimentale.

Tali condotte, in uno con le considerazioni che seguono, consentono di riscontrare a carico della stazione appaltante un inadempimento imputabile e grave, tale per cui, ai sensi degli artt. 1453 e 1455 c.c., la risoluzione del rapporto contrattuale va addossata a quest’ultima.

A tale conclusione soccorrono, anzitutto, le violazioni del procedimento di cui all’art. 153 d.P.R. 207/2010 [...]: queste ultime, lungi dal costituire mere irregolarità di tipo formale, hanno in effetti frapposto seri ostacoli all’eseguibilità del contratto di appalto.

Basti, a tal fine, porre mente al fatto che la nomina del Direttore dei Lavori soltanto successivamente allo scadere del termine di legge per la consegna comporta un evidente rallentamento della procedura, circostanza che si pone, peraltro, in netto contrasto con l’interesse a che i lavori si concludessero entro il dicembre dell’anno in corso (2015), pena la perdita dei finanziamenti europei."

[...]

Quanto alla domanda di risarcimento del danno da mancato utile conseguito, secondo l'orientamento della giurisprudenza di legittimità, in caso di risoluzione del contratto di appalto per inadempimento della stazione appaltante, spetta all'appaltatore il risarcimento del danno da lucro cessante, calcolabile in via parametrica come 10% dell'importo contrattuale (cfr. Cass. n. 27690/2023), inteso come corrispettivo pattuito nel contratto, comprensivo del ribasso d'asta e non come valore venale dell'opera realizzata (cfr. Cass. Sez. 1 - , Ordinanza n. 26009 del 17/10/2018)."

RISOLUZIONE PER GRAVE INADEMPIMENTO, RISERVE DELL'APPALTATORE E INAPPLICABILITÀ DELLE PENALI PER RITARDO

"Sul punto deve confermarsi la correttezza della statuizione impugnata, laddove si consideri che il giudice a quo – richiamando il condivisibile principio giurisprudenziale secondo cui la penale pattuita per il ritardo presuppone l’intervenuta ultimazione dell’opera e la sussistenza del contratto (che definisce tempi di realizzazione e termine di ultimazione rispetto al quale computare la penale stessa) - ha correttamente ritenuto che, in fattispecie, essendo intervenuta la risoluzione del contratto, la penale non potesse essere applicata.

[...] quando l’inadempimento assume carattere definitivo, viene meno la funzione accessoria della clausola e la stessa diventa inefficace (così nella motivazione della sentenza citata: ”si consideri che questa Corte ha costantemente ribadito che la clausola penale, che costituisce una pattuizione accessoria diretta a rafforzare il vincolo contrattuale mediante una concordata e preventiva liquidazione del danno, può essere stipulata per il caso di inadempimento definitivo ovvero per il solo ritardo nell’adempimento: in questa seconda ipotesi, per espressa previsione di legge, la clausola concorre con l’adempimento dell’obbligazione cui è collegata, nel senso che continua a gravare sul debitore finchè egli continui a essere obbligato ad adempiere mentre, se e quando l’inadempimento diviene definitivo, cessa evidentemente questa funzione (cfr. Cass. II, n. 22050/2019)”. In conclusione, trattandosi, nel caso di specie di clausola stipulata per il semplice ritardo, la relativa domanda è stata correttamente rigettata."

L'ECCEZIONE DI INADEMPIMENTO OPPOSTA DALLA STAZIONE APPALTANTE PER RIFIUTARE IL PAGAMENTO DI UN RESIDUO DI SAL REGOLARMENTE CERTIFICATO E' ILLEGITTIMA

"Il rifiuto del pagamento del saldo di un SAL, su cui non sono sorte contestazioni circa la corretta esecuzione, è illegittimo perché contrario alla buona fede qualora la somma sia maturata in favore dell’appaltatore in un segmento temporale del tutto distinto da quello in cui si sono successivamente verificate le problematiche che hanno portato alla risoluzione del contratto per inadempimento".

Nello specifico, la Corte ha statuito che “l’eccezione di inadempimento, formulata in considerazione di alcuni vizi ed incompletezze dei lavori, opera nei limiti del corrispondente importo, sicché non esclude che per il residuo il committente, una volta effettuata la parziale compensazione tra i reciproci crediti delle parti, sia tenuto a corrispondere il corrispettivo dovuto per i lavori esenti da vizi” (con richiamo a Cass. n. 5869/2007).

RISOLUZIONE DEL CONTRATTO: DEVE ESSERE PRECEDUTA DA CONTESTAZIONE SCRITTA (122)

In tema di appalti pubblici, la risoluzione del contratto ai sensi dell’art. 136 D.Lgs. 163/2006 (ora art. 122 D.Lgs. 36/2023) deve essere preceduta dalla contestazione degli addebiti con assegnazione di un termine per le controdeduzioni non inferiore a quello legale; la violazione di tale termine determina l’illegittimità della risoluzione, la quale, avendo natura di autotutela contrattuale privatistica, non può essere sanata mediante il richiamo all’art. 21-octies L. 241/1990.

ILLEGITTIMA RISOLUZIONE PER CARENZE PROGETTUALI

In tema di appalti pubblici, la risoluzione anticipata del contratto per inadempimento dell'appaltatore, anche se disposta con atto amministrativo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario attenendo a diritti soggettivi in fase esecutiva. "Il committente pubblico ha l’obbligo di predisporre un progetto esecutivo immediatamente ‘cantierabile’, non bisognoso cioè di ulteriori specificazioni... la realizzazione di un progetto esecutivo gravemente viziato... impone di valutare la condotta dell'amministrazione in termini di adempimento degli obblighi contrattuali" (con richiamo a Cass. Civ. 23520/2025). Sull'escussione della garanzia: "La cauzione... non ha funzione satisfattoria, ma natura di garanzia reale generica... l'escussione della fideiussione è consentita solo nei limiti del pregiudizio effettivamente subìto, del quale l'amministrazione è tenuta a fornire la prova" (Cass. Civ. 21205/2014).

CONSORZIO DI COOPERATIVE: RESPONSABILE DEGLI INADEMPIMENTI DELLA CONSORZIATA ESECUTRICE

Nelle gare d'appalto, il consorzio di cooperative che assume la veste di aggiudicatario e firmatario del contratto è l'unico responsabile verso l'amministrazione per il regolare andamento dei lavori. L'insolvenza o la liquidazione coatta della cooperativa designata per l'esecuzione non esclude la colpa del consorzio, sul quale grava un obbligo di risultato e il correlato dovere di vigilanza e di pronta sostituzione della consorziata inadempiente.

“Il rapporto organico che lega le cooperative consorziate, ivi compresa quella incaricata dell’esecuzione dei lavori, infatti, è tale che l’attività compiuta dalle consorziate è imputata organicamente al [Consorzio], come unico ed autonomo centro di imputazione e di riferimento di interessi, per cui […] la responsabilità per inadempimento degli obblighi contrattuali nei confronti della p.a. si appunta esclusivamente in capo al [Consorzio] senza estendersi, in via solidale, alla cooperativa incaricata dell’esecuzione” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 14/2013).

L'OFFERTA SUBORDINATA A ELEMENTI ESTRANEI ALL'OGGETTO DI GARA E' ILLEGITTIMA PER MANCATA CONFORMITA'

Nelle procedure di gara, la nozione di offerta condizionata non coincide necessariamente con la figura civilistica della condizione in senso stretto, ma si configura ogniqualvolta l'offerente subordina il proprio impegno contrattuale all'accettazione di una controproposta o all'inclusione di elementi (quali quote societarie di terzi) non previsti dalla lex specialis, alterando il perimetro oggettivo della procedura.

ESTINZIONE DEL GIUDIZIO PER RINUNCIA FORMALE ALL'AZIONE DI ACCESSO AGLI ATTI

La rinuncia al ricorso nel processo amministrativo, se effettuata nel rispetto dei requisiti di forma e di notifica previsti dall'art. 84 c.p.a., comporta l'estinzione del giudizio, precludendo al Collegio l'esame del merito della controversia, con conseguente compensazione delle spese di lite ove ricorrano giustificati motivi.

LEGITTIMO L'ACCESSO AGLI ATTI IN PENDENZA DI APPELLO CIVILE

L'amministrazione non può negare l'accesso agli atti richiesto per scopi difensivi valutando preventivamente l'ammissibilità o la decisività del documento nel giudizio civile pendente, in quanto tale apprezzamento compete esclusivamente al giudice della causa di merito; l'interesse all'ostensione è configurabile anche in pendenza dei termini per l'appello.

INAMMISSIBILE IL RICORSO PER ACCESSO AGLI ATTI SE MANCA LA NOTIFICA AL CONTROINTERESSATO

È inammissibile il ricorso proposto avverso il diniego di accesso agli atti qualora il ricorrente ometta di notificare l'atto introduttivo del giudizio ad almeno uno dei controinteressati, ai sensi dell'art. 116, comma 1, del c.p.a. La qualità di controinteressato deve essere riconosciuta al soggetto (nella specie, l'operatore economico precedente affidatario) a cui si riferisce la documentazione relativa a un contenzioso pendente con l'amministrazione, in quanto l'ostensione di atti processuali e sostanziali riguardanti il pregresso rapporto negoziale può ledere la sua sfera di riservatezza.

AZIONE DI RISARCIMENTO DEL DANNO – FASE ESECUTIVA - GIURISDIZIONE ORDINARIA

Il risarcimento del danno non è una materia di giurisdizione esclusiva ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di completamento rispetto a quello demolitorio; tale principio, già enunciato dalla Cassazione nella vigenza dell’art. 34 del d. lgs. n. 80/1998, è ritenuto ancora valido pur dopo l’emanazione del c.p.a., negandosi dalle SS.UU. (ord. n. 6595/2011; Idem, n. 1162/2015) che in detto codice la tutela risarcitoria sia configurata come un'autonoma ipotesi di giurisdizione esclusiva. Poco conta che le fattispecie tenute presenti dalla Corte riguardassero altre materie, in quanto il principio enunciato ha chiaramente carattere generale e può essere applicato anche al di fuori dei casi contemplati. Non può quindi farsi applicazione del comma sesto dell’art. 30 c.p.a., secondo il quale «Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo». Nel caso in esame non vi è lesione di interessi legittimi, vertendosi in fattispecie che attiene alla fase esecutiva, né in relazione a tale fase è possibile invocare la nozione di giurisdizione esclusiva, che riguarda le sole “procedure di affidamento” degli appalti (art. 133, comma primo, lett. e, punto 1).

CLAUSOLA RISOLUTIVA ESPRESSA – DISCIPLINA PROCEDIMENTALE ART. 119 D.P.R. 554 1999

La questione attiene al fatto se, in tema di appalto d’opera pubblica, ai fini dell’applicabilità di una clausola risolutiva espressa debba necessariamente venire in rilievo la disciplina procedimentale di cui al D.P.R. n. 554 del 1999, art. 119, e se, ai fini di tale disciplina, l’ipotesi del mancato inizio dei lavori sia equiparabile a quella del ritardo nel corso dell’adempimento.

La manifestazione di volontà della parte pubblica che si avvale della facoltà di risolvere il contratto disciplinata dal D.P.R. n. 554 del 1999, art. 119, (e ora dal D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 136), espressione di una posizione non autoritativa ma paritetica, governata dalla disciplina civilistica e per questo pacificamente determinativa della appartenenza alla giurisdizione del giudice ordinario delle controversie in tema di appalto pubblico aventi a oggetto la risoluzione del contratto con l’appaltatore (v. C. stato n. 5071-08 e n. 8070-06), concorre con quella ordinaria, e quindi lascia intatta la possibilità dell’amministrazione di avvalersi alternativamente di quest’ultima.

Per cui, ove si constati che l’inadempimento è proprio quello considerato nella clausola, è vano discettare di corrispondenza a buona fede del comportamento del creditore che intenda avvalersi di essa.

L'INADEMPIMENTO DEVE ESSERE GRAVE PER RISOLVERE IL CONTRATTO

La tutela non si innesca automaticamente al verificarsi del vulnus contrattuale, ma è condizionata dal giudizio ex art. 1455 c.c. che, assoggettando la risoluzione alla verifica della non scarsa importanza dell'inadempimento avuto riguardo all'interesse di controparte, mira a preservare la sopravvivenza dell'assetto di interessi predisposto dalle parti: l'art. 1455 introduce, in altri termini, un elemento strutturale in piu' che rende necessaria ma non sufficiente la mera rottura del sinallagma, che deve incidere in modo non scarsamente importante sul piano di interessi confluito nel regolamento contrattuale. Tutto cio' si puo' rappresentare con l'immagine di un doppio livello di vincolativita' del contratto con prestazioni corrispettive: l'uno correlato al nesso di interdipendenza e l'altro costituito dalla pianificazione economica.

La risoluzione del contratto per inadempimento tutela, quindi, non solo il sinallagma contrattuale, ma quell'ulteriore bene giuridico costituito dall'interesse del contraente a liberarsi dal vincolo violato in quanto non piu' idoneo a dare corso all'equilibrio economico consacrato nel regolamento contrattuale.

ESCLUSIONE PER GRAVE NEGLIGENZA NELL'ESECUZIONE DEI RAPPORTI CONTRATTUALI

Il “novum” della disposizione del codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture consiste (..) nell’aver introdotto come causa d’esclusione, in aggiunta alla grave negligenza o malafede nell’esecuzione di precedenti rapporti contrattuali con la stessa stazione appaltante, l’errore grave nello svolgimento dell’attivita' professionale (e quindi tanto nell’esecuzione di lavori quanto di servizi o forniture), differenziandone il “regime” poiche' la grave negligenza e malafede nell’esecuzione di rapporti contrattuali assume rilevanza in funzione di una “motivata valutazione della stazione appaltante”, mentre per l’errore grave è sufficiente che esso sia “accertato con qualsiasi mezzo di prova dalla stazione appaltante”.

La disposizione, peraltro, non richiede che la grave negligenza (o la malafede), e a fortiori l’errore grave, abbiano gia' determinato l’assunzione di atti amministrativi incidenti sul contratto ed anzi, proprio in funzione della potenzialmente autonoma e diretta rilevanza di tali situazioni richiede, rispettivamente, la “motivata valutazione” e lo “accertamento con ogni mezzo”.

Al contrario, quando l’una o l’altra situazione abbiano gia' condotto alla risoluzione del contratto, ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 163/2006, ogni valutazione e accertamento deve ritenersi “assorbito” dall’emanazione dell’atto di autotutela.

Ne' puo' assumere alcun rilievo, ai fini dell’esclusione, la pendenza di contenzioso dinanzi alla competente autorita' giurisdizionale ordinaria in ordine alla risoluzione e all’accertamento della sussistenza dell’inadempimento e alla sua gravita'.

E’ giurisprudenza ormai consolidata che l’esclusione dalla gara per le cause gia' previste dall’art. 75 del d.P.R. n. 554/1999, come ora sostituito dall’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006 “…non presuppone il definitivo accertamento di tale comportamento, essendo sufficiente la valutazione fatta dalla stessa amministrazione col richiamo "per relationem" all’atto con cui, in altro rapporto contrattuale di appalto, aveva provveduto alla risoluzione per inadempimenti contrattuali, atteso che l'esclusione non ha carattere sanzionatorio, essendo viceversa prevista a presidio dell’elemento fiduciario destinato a connotare, sin dal momento genetico, i rapporti contrattuali di appalto pubblico…(con la conseguenza che)… non assume alcun rilievo la contestazione da parte della impresa della suddetta valutazione amministrativa posto che l’esigenza soddisfatta dalla richiamata previsione nel delineare la causa di esclusione è salvaguardare l’elemento fiduciario, scalfito in presenza di un giudizio formulato dall'Amministrazione circa la grave negligenza dell’aspirante partecipante (e cio' tenuto conto che)…lo stesso art. 38 primo comma richiede espressamente il definitivo accertamento (lett. g) o il passaggio in giudicato della sentenza (lett. c) laddove individua altre cause di esclusione” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 gennaio 2010, n. 296 e le altre precedenti decisioni ivi richiamate).