Giurisprudenza e Prassi

ACCORDO DI COOPERAZIONE TRA LE PA - DEFINIZIONE E CARATTERISTICHE

TAR CAMPANIA NA SENTENZA 2021

La pronuncia pregiudiziale della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa C-618/19, più volte richiamata nella parte narrativa, che ha dichiarato non conforme ai principi unionali l’affidamento diretto all’ACI (e, dunque, anche i provvedimenti amministrativi ad esso pregiudiziali) del servizio pregresso , affidato con la precedente convenzione, presenta aspetti sovrapponibili al caso all’esame odierno del Tribunale.

Invero la Corte di giustizia UE con ordinanza in data 30.6.2020 nella causa C-618/2019, ha stabilito che : “L’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire il pubblico registro automobilistico”.

La Regione ,negli atti preordinati alla delibera impugnata ed in particolare in una nota dell’Ufficio Legislativo del Presidente della Regione , nonché nelle memorie difensive del presente giudizio ( in tal senso condivise dalla altre resistenti) assume la tesi per cui l’art. 51 del d.l. n. 124/2019 , nelle more entrato in vigore ,legittimerebbe la propria determinazione, sub specie di accordo di cooperazione ex art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE (trasfuso nell’art. 5, comma 6, d.lgs. n. 50/2016).

In tale ottica, il deliberato giuntale impugnato con il ricorso principale ,richiamando espressamente la citata disposizione normativa, riguarderebbe fattispecie non sovrapponibili alla precedente, in quanto:

- l’ordinanza della Corte di Giustizia del 30.6.2020 è stata resa in una fattispecie in cui è mutato il quadro normativo di riferimento;

- lo schema di disciplinare impugnato trae il proprio riferimento normativo nell’art. 51, commi 1, 2-bis e 2-ter, del d.-l. n. 124/2019 conv. in l. n. 157/2019 e, a monte, nella disciplina degli accordi di cooperazione tra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 della L. n. 241 del 1990.

In sintesi, il richiamato art. 51 del d.-l. n. 124/2019, avrebbe radicato una specifica funzione pubblica in capo ad ACI anche quanto all’integrazione e interoperabilità dei flussi informativi del PRA e degli archivi nazionali e regionali delle tasse automobilistiche.

Osserva in proposito il Collegio che la tesi difensiva dell’amministrazione non è condivisibile, poiché l’art 51 co 2 ter citato non ha innovato il quadro normativo vigente nel senso indicato dalle parti resistenti.

In particolare, l’art. 51, comma 2-ter, del DL 26 ottobre 2019 n. 124, conv. in L. 29 dicembre 2019, n. 157, autorizza le Regioni e le Provincie Autonome di Trento e Bolzano ad affidare la gestione dell’archivio delle tasse automobilistiche con apposito disciplinare ad ACI.

La citata disposizione prevede in primo luogo una integrazione tra il PRA e gli archivi nazionali e regionali delle tasse automobilistiche , disponendo l’acquisizione al sistema informativo del PRA dei dati provenienti dagli archivi nazionali e regionali delle tasse automobilistiche, con lo scopo di evitare duplicazioni o sovrapposizioni di dati, di contrastare l'evasione delle tasse automobilistiche, di conseguire risparmi di spesa e, in generale, di favorire la sinergia tra processi istituzionali.

Inoltre dispone: «L’Agenzia delle entrate, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano continuano a gestire i propri archivi delle tasse automobilistiche, anche mediante la cooperazione, regolata da apposito disciplinare, del soggetto gestore del pubblico registro automobilistico ».

La disposizione non può intendersi come autorizzativa di accordi tra Regioni ed Aci del tutto derogatori alle norme sulla concorrenza, ovvero accordi che non soddisfino i peculiari e rigidi requisì che legittimano la eccettuazione della gara pubblica.

La stessa si limita a prevedere la facoltà per le Regioni della stipula di tali accordi, in alternativa ad altre modalità di gestione degli archivi, nulla disponendo in ordine al contenuto di tali accordi, ovvero alla deroga alla disciplina sulla concorrenza.

Gli accordi che le Regioni sono legittimate a concludere devono quindi soddisfare gli elementi minimi per cui si possano qualificare come accordo paritetico di cooperazione tra amministrazioni pubbliche per la prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE, recepito dall’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.

Appare pertanto in via preliminare necessario circoscrivere il perimetro operativo degli obblighi concorrenziali delineato dall’ordinanza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 30 giugno 2020, pronunciata in seguito a rinvio pregiudiziale riguardante fattispecie sostanzialmente analoga a quella oggetto del presente giudizio.

Occorre al riguardo verificare se lo schema di disciplinare approvato con la deliberazione impugnata possa essere qualificato come accordo paritetico di cooperazione tra amministrazioni pubbliche per la prestazione di servizi, che ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE, recepito dall’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, non soggiace all’applicazione delle regole dell’evidenza pubblica ove si verifichino, in via cumulativa, le seguenti condizioni:

<< a) l’accordo stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che essi sono tenuti a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che essi hanno in comune;

b) l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico;

c) le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione>>.

L’accertamento di tali condizioni, in quanto eccezioni al principio di libera circolazione dei servizi ed alla regola della massima attuazione della concorrenza, va operato in maniera rigorosa alla luce delle clausole del disciplinare approvato.

Dall’analisi di tali elementi andrà dedotto se l’accordo concluso presenti i caratteri che legittimano la deroga alla posizione dei servizi sul mercato ( realizzazione di un interesse pubblico effettivamente comune ai partecipanti, reale divisione dei compiti e responsabilità dei servizi pubblici oggetto dell’accordo; riconoscimento di un mero rimborso spese –cfr. Corte di giustizia dell’Unione europea, nona Sezione, sentenza 4 giugno 2020, C-429/19).

Va rilevato che, affinchè si abbia un’effettiva cooperazione tra pubbliche amministrazioni , sono necessarie la previa definizione delle reciproche esigenze, l’individuazione di soluzioni concordate e la suddivisione di compiti e di responsabilità tra le stesse, così che le attività svolte in sinergia convergano nella realizzazione di un obiettivo comune.

Dal tenore della deliberazione impugnata, e dello stesso disciplinare allegato e in seguito sottoscritto, non si desume l’esistenza del requisito sub a), meramente enunciato in astratto, e segnatamente nella misura in cui è stato declinato dalla citata pronuncia della CGUE.

La Corte di Giustizia ha meglio declinato il concetto di “cooperazione”, sottolineando come i riferimenti cooperativistici contenuti nella Direttiva avvalorino quello che è un elemento fondante degli accordi di cui all’art. 12, che devono dunque possedere il “requisito di effettività della cooperazione così stabilita o realizzata” (§25 Ordinanza CGUE).

La definizione della attività come <<di interesse comune delle parti per il raggiungimento delle rispettive attività istituzionali>> non è infatti sufficiente a delineare una strategia comune da perseguire, nella quale concentrare lo svolgimento delle reciproche attività coincidenti o complementari. Né appare idoneo a tal fine quanto previsto dall’art. 6 del disciplinare a mente del quale :”La Regione e l’ACI si impegnano, ognuno per quanto di competenza, a predisporre le migliori condizioni per l'esecuzione delle attività previste nel presente Disciplinare, nel reciproco interesse pubblico e con un adeguato standard di qualità.”. In mancanza di una precisa specificazione delle rispettive competenze la previsione si riduce invero ad una mera formula di stile, priva di contenuto concreto.



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