In tema di contratti della Pubblica Amministrazione, la prova del credito azionato in sede monitoria o di ingiunzione fiscale richiede l'esibizione del titolo negoziale redatto in forma scritta a pena di nullità. Tale onere probatorio, gravante sul creditore ex art. 2697 c.c., non può ritenersi assolto mediante la produzione di fatture o attraverso il richiamo al principio di non contestazione, poiché la forma scritta è prescritta dalla legge per l'esistenza stessa del diritto fatto valere e non può essere surrogata da prove testimoniali, presuntive o confessioni stragiudiziali.

"È infatti pacifico, in quanto principio granitico nella giurisprudenza di legittimità, che la volontà di obbligarsi da parte della P.A. e degli enti pubblici [...] debba manifestarsi attraverso la forma scritta ad substantiam; sicché, per ritenere assolta la prova del titolo della pretesa creditoria azionata, sarebbe occorsa l’esibizione di un contratto concluso in forma scritta (ove mai a distanza, trattandosi di fornitura idrica; v. in tema Cass. n. 20033 del 06/10/2016: «i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A., anche "iure privatorum", attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà ed alla forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deve essere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azione amministrativa è sempre soggetta. Il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza di un contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico per l'assenza in radice dell'accordo tra le parti, richiesto dall'art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e non opponibile ai terzi»; conf. Cass. n. 5112 del 05/03/2018; Cass n. 14444 del 22/06/2006, Cass. n. 2216 del 05/02/2004: «nei contratti per i quali è prevista la forma scritta "ad substantiam", la ricerca della comune intenzione delle parti, utilizzabile ove il senso letterale delle parole presenti un margine di equivocità, deve essere compiuta, con riferimento agli elementi essenziali del contratto, soltanto attingendo alle manifestazioni di volontà contenute nel testo scritto, mentre non è consentito valutare il comportamento complessivo delle parti, anche successivo alla stipulazione del contratto, in quanto non può spiegare rilevanza la formazione del consenso ove non sia stata incorporata nel documento scritto»)."

Testo integrale