Nelle convenzioni urbanistiche, che costituiscono accordi sostitutivi di provvedimento ai sensi dell'art. 11 della legge n. 241 del 1990, le penali pattuite assumono una funzione sanzionatoria di natura pubblicistica mirata a presidiare interessi della collettività. Ne consegue che l'applicazione della penale non è alternativa al risarcimento del danno per il costo delle opere non realizzate dal privato, potendo le due pretese cumularsi qualora la penale riguardi circostanze eterogenee (come il ritardo o la mancata cessione delle aree) e il risarcimento rappresenti invece il valore sostitutivo dell'opera pubblica non consegnata.

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