Con l’art. 26 della L. n. 448/1999 sono state introdotte nell’ordinamento le convenzioni stipulate dal Ministero del tesoro, “con le quali l’impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni dello Stato” (comma 1).

Il comma 3 della richiamata disposizione dispone quindi che “le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse” e precisa che “la stipulazione di un contratto in violazione del presente comma è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto.”

I successivi commi 3-bis e 4 definisco il sistema dei controlli a garanzia del rispetto delle disposizioni che precedono, disponendo che “i provvedimenti con cui le amministrazioni pubbliche deliberano di procedere in modo autonomo a singoli acquisti di beni e servizi sono trasmessi alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo, anche ai sensi del comma 4. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto allega allo stesso una apposita dichiarazione con la quale attesta, ai sensi e per gli effetti degli articoli 47 seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 455, e successive modifiche, il rispetto delle disposizioni contenute nel comma 3 (così il comma 3-bis – n.d.r.). Nell’ambito di ciascuna pubblica amministrazione gli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 verificano l’osservanza dei parametri di cui al comma 3, richiedendo eventualmente al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica il parere tecnico circa le caratteristiche tecnico-funzionali e l’economicità dei prodotti acquisiti. Annualmente i responsabili dei predetti uffici sottopongono all’organo di direzione politica una relazione riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l’attuazione di quanto previsto dal presente articolo. Tali relazioni sono rese disponibili sui siti Internet di ciascuna amministrazione. Nella fase di prima applicazione, ove gli uffici preposti al controllo di gestione non siano costituiti, i compiti di verifica e referto sono svolti dai servizi di controllo interno” (comma 4).

L’art. 58, L. 338/2000 individua nella Concessionaria servizi informatici pubblici (CONSIP) il soggetto deputato a stipulare le convenzioni di cui al citato articolo 26.

Nell’art. 1, comma 449, L. n. 296/2006 è rimarcato che “nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. …”.

L’art. 1 del D.L. n. 95/2012 sanziona con la nullità “i contratti stipulati in violazione dell’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A.”. Detti contratti costituiscono “illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa.” La sanzione della nullità “non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A., ed a condizione che tra l’amministrazione interessata e l’impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza.”

Infine – per quanto di rilievo a seguito delle difese spiegate dalla Provincia – l’art. 21-ter della L.P. n. 1/2002 (recante “Misure di contenimento della spesa negli acquisti pubblici”) sancisce l’obbligo per le amministrazioni aggiudicatrici di cui all’art. 2, comma 2, della legge provinciale 17 dicembre 2015, n. 16 di ricorrere “solo alle convenzioni-quadro stipulate dal soggetto aggregatore provinciale Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (ACP). La Giunta provinciale approva il piano degli acquisti centralizzati”; sono ripresi l’obbligo del rispetto dei relativi parametri di prezzo-qualità in caso di acquisti alternativi e la nullità del contratto stipulato in violazione delle disposizioni normative relative agli acquisti centralizzati.

15.2.3. Dal tessuto normativo così delineato si ricava che, mentre per le amministrazioni statali, centrali e periferiche, vige l’obbligo di approvvigionarsi attraverso i mezzi d’acquisto messi a disposizione da Consip, gli Enti territoriali, in assenza dei necessari mezzi d’acquisto messi a disposizione della centrale di committenza regionale (provinciale nel caso della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol), godono dell’alternativa fra l’acquisto tramite la convenzione Consip oppure l’affidamento autonomo. In quest’ultimo caso, tuttavia s’impongono il rispetto dei limiti segnati dai parametri di prezzo-qualità dettati dalla convenzione e i conseguenti controlli di cui all’art. 26, comma 3-bis, della L. n. 488. Il delineato sistema normativo si premura, in definitiva, di salvaguardare l’autonomia dell’ente territoriale, garantendo al contempo la razionalizzazione degli acquisti della pubblica amministrazione, attraverso l’imposizione del rispetto dei limiti massimi fissati dai parametri di prezzo e qualità stabiliti dalla convenzione Consip e l’individuazione di un procedimento aggravato che contempla un rigoroso regime di controlli, di pubblicità e di responsabilità.

15.2.4. In giurisprudenza (C.d.S., sez. III, sentenza n. 1937/2018- citata anche dalla ricorrente) si è ammesso che anche le amministrazioni statali (in quel caso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, in breve MIBACT), benché ciò non sia espressamente contemplato dalla vigente disciplina normativa, possono procedere in modo autonomo agli acquisti in deroga all’obbligo di approvvigionamento tramite la centrale di committenza, sancito dalle disposizioni richiamate. Tuttavia, solo in via eccezionale e motivata, a condizione che possano dimostrare di avere ricercato e conseguito condizioni migliorative rispetto a quelle contenute nelle convenzioni quadro.

15.2.5. Se, dunque, deve affermarsi la sussistenza, in capo all’amministrazione statale che intenda approvvigionarsi in alternativa agli strumenti d’acquisto messi a disposizione della centrale di committenza, di un onere di motivazione rafforzata quanto alla convenienza dell’affidamento autonomo, non può invece affermarsi il medesimo obbligo a carico degli enti territoriali, per i quali la disciplina esaminata contempla la possibilità di una libera scelta tra i due sistemi di approvvigionamento, seppure, nel caso di indizione di un’autonoma procedura di gara, entro i limiti di prezzo e qualità che connotano la convenzione quadro.

Nel caso dell’amministrazione dello stato, infatti, l’acquisto alternativo alla convenzione si pone come eccezione all’obbligo, sancito dalle disposizioni normative, di approvvigionarsi tramite gli strumento d’acquisto messi a disposizione dalla centrale di committenza e va, di conseguenza, adeguatamente giustificato in termini di convenienza. Nel caso degli enti territoriali, il sistema normativo delineato ammette, invece, l’alternativa dell’approvvigionamento autonomo, seppure nel rispetto di taluni vincoli ex ante (insuperabilità delle condizioni di prezzo e qualità trasfuse nelle convenzioni quadro) e con talune conseguenze ex post (nullità dei contratti stipulati in violazione di detti limiti qualitativi e di prezzo e responsabilità dei funzionari che hanno agito in violazione di legge con ingiustificato dispendio di risorse pubbliche). Non sussiste, pertanto, il prospettato obbligo, a carico dell’amministrazione, di fornire, nel bandire la gara autonomamente disposta, le ragioni di convenienza dell’affidamento in alternativa all’approvvigionamento tramite la convenzione quadro, fermi, in ogni caso, il vincolo dettato dai limiti di prezzo e qualità desumibili dalla convenzione medesima e i rigidi sistemi di controllo e sanzione, volti a garantire la loro osservanza.

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