Osserva questo collegio che, con il sesto motivo (rubricato sub 5) l’appellante deduce che la stazione appaltante, pur avendo scelto, per i servizi aggiuntivi, la forma di gestione della concessione, ha poi instaurato un rapporto sostanzialmente non rientrante in tale paradigma, con obblighi vincolanti, stabiliti dalle norme capitolari, a carico dell’affidatario, cui non è riconosciuto il diritto di sfruttamento economico del servizio, a fronte degli impegni di gestione assunti; inoltre, per l’appellante, nella fattispecie in esame, la biglietteria, benché qualificata come prestazione secondaria, viene integrata con i servizi aggiuntivi non solo a livello operativo, ma inclusa nell’oggetto stesso della concessione, mentre la biglietteria può essere solo oggetto di appalto di servizi.

Il motivo, nella sua duplice, seppure complementare prospettazione, è infondato, se non anche inammissibile per la sua genericità.

E’ utile premettere, per chiarezza di esposizione, che nella sistematica del codice dei beni culturali e del paesaggio i “servizi per il pubblico” (vale a dire i servizi di assistenza culturale e di ospitalità attivati presso i luoghi e gli istituti della cultura), comunemente definiti anche “servizi aggiuntivi”, possono essere gestiti in maniera indiretta, stante il rinvio, contenuto nell’art. 117, all’art. 115 del d.lgs. n. 42 del 2004. In tale caso l’affidamento da parte dell’amministrazione ad imprese private dei servizi aggiuntivi assume la forma giuridica della concessione di servizio pubblico, ovviamente anche nell’ipotesi in cui il procedimento di gara sia svolto dalla Consip, o meglio alla stessa “delegato” in forza di quanto previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 78 del 2015 e della successiva convenzione intervenuta tra il Ministero e Consip.

Più precisamente, l’affidamento dei servizi aggiuntivi di assistenza agli utenti (elencati al comma 2 dell’art. 117) costituisce, in linea di principio, concessione di servizio pubblico, mentre l’esternalizzazione dei servizi complementari di biglietteria, pulizia e vigilanza dà luogo ad un appalto di servizi. Ed infatti, come evidenziato da costante giurisprudenza (in termini Cass., SS.UU., 27 maggio 2009, n. 12252; SS.UU., 9 dicembre 2015, n. 24824), la qualificazione in termini di concessione dell’affidamento della gestione a terzi dei servizi aggiuntivi è conforme alla definizione delle direttive europee, oltre che coerente con la struttura dei suddetti servizi, atteso che l’amministrazione trasferisce il diritto di gestire il servizio in favore dei visitatori/utenti dietro pagamento di un canone, e che sussistono altresì i caratteri del pubblico servizio per la valorizzazione dei beni culturali in presenza : a) della titolarità del servizio in capo all’amministrazione; b) della destinazione dello stesso alla soddisfazione di esigenze della collettività; c) della predisposizione, da parte dell’amministrazione, di un programma di gestione, con obblighi di condotta e livelli qualitativi vincolanti per il privato; d) del mantenimento da parte dell’amministrazione dei corrispondenti poteri di indirizzo, vigilanza ed intervento.

Posta questa premessa di inquadramento, non appaiono condivisibili le prospettazioni difensive dell’appellante, in quanto non tengono conto della peculiarità delle concessioni in esame, disciplinate dagli artt. 115, comma 5, e 117, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004. In tali concessioni, il contratto di servizio individua il contenuto del progetto di gestione delle attività di valorizzazione ed i relativi tempi di attuazione, i livelli qualitativi delle attività da assicurare e dei servizi da erogare, nonché le professionalità degli addetti (così l’art. 115, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, ove viene pure affermato che nel contratto di servizio sono indicati i servizi essenziali che devono comunque essere garantiti per la pubblica fruizione del bene). Indicativo della peculiarità di questa forma di gestione è anche il comma 4 della norma da ultimo indicata, alla cui stregua «la gestione in forma indiretta è attuata nel rispetto dei parametri di cui all’art. 114, ferma restando la possibilità per le amministrazioni di progettare i servizi e i relativi contenuti, anche di dettaglio, mantenendo comunque il rischio operativo a carico del concessionario e l’equilibrio economico e finanziario della gestione».

La lex specialis non vincola dunque il concessionario in contrasto con la norma; giova osservare come l’art. 5 del capitolato tecnico definisce i livelli minimi dei servizi necessari per enucleare gli obblighi di condotta e gli standard vincolanti per il concessionario, lasciandolo libero di progettare il servizio e definirne i ricavi (come si evince dal penultimo capoverso dello stesso art. 5).

Infondata è anche la doglianza con cui si deduce che il servizio di biglietteria diverrebbe oggetto della concessione, nella misura in cui il disciplinare di gara (all’art. 7.2, sub b.2) attribuisce rilievo, ai fini (della dimostrazione) dei requisiti di capacità tecnica e professionale, anche alla prestazione secondaria (appunto, il servizio di biglietteria). Ciò consegue al fatto che il servizio di biglietteria viene gestito in forma integrata (come previsto dall’art. 117, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004) con la concessione dei servizi per il pubblico.

Tale circostanza non esclude che l’affidamento del servizio di biglietteria (analogamente, se del caso, a quelli di pulizia e vigilanza) abbia natura di appalto di servizio pubblico, rilevando l’assunzione da parte dell’amministrazione della veste di acquirente dal privato anche a favore di terzi individuati, di determinate “utilitates” contro il pagamento di un corrispettivo.

Tale gestione integrata non comporta la perdita della centralità della concessione dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico, in coerenza con il sistema generale, ove la prevalenza dei servizi aggiuntivi rispetto a quello accessorio e strumentale di biglietteria risulta implicita anche nella lettera della norma, come dimostra la circostanza per cui l’art. 117, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 prevede come mera possibilità quella della gestione concessoria integrata, essendo la concessione propria dei soli servizi aggiuntivi, sì che questi ultimi, in caso di uso di tale strumento giuridico, che costituisce modalità di gestione finalizzata alla valorizzazione indiretta, non possono divenire né formalmente, né sostanzialmente accessori (in termini Cons. Stato, V, 7 dicembre 2017, n. 5773).

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