Giurisprudenza e Prassi

CCNL APPLICATO OPERATORE ECONOMICO - DIVERGENZA LAMPANTE CON OGGETTO GARA - DETERMINA ANOMALIA OFFERTA (30.4)

CONSIGLIO DI STATO SENTENZA 2022

Secondo l’appellante, il Tribunale, accogliendo il secondo motivo di ricorso, avrebbe travalicato i limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica, sostituendo la propria valutazione (di non coerenza del CCNL in concreto impiegato rispetto all’oggetto dell’appalto) a quello della stazione appaltante, così impedendo l’aggiudicazione della gara all’offerta economicamente più vantaggiosa, quale è in effetti quella dell’odierna appellante (grazie a un ribasso del 53,728%).

6. Anche tali censure non sono suscettibili di positivo apprezzamento, non meritando la sentenza le critiche che le sono state così rivolte.

L’art. 30, comma 4, del D.Lgs. 50/2016 prevede che “Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente”.

La noma intende così ragionevolmente riferirsi al contratto che meglio regola le prestazioni cui si riconnette la commessa e che dovranno essere rese dalla categoria dei lavori impiegati dell’appalto, ad esse riferendosi secondo un criterio di prossimità contenutistica (in tal senso Cons. Stato, sez. III, 25 febbraio 2020, n. 1406).

La sua ratio risiede nel garantire, mediante la generalizzata applicazione dei contratti collettivi, che il personale impiegato sia adeguatamente tutelato dalle clausole inderogabili ivi previste e percepisca una retribuzione proporzionata rispetto all’attività in concreto svolta: attraverso la tutela del personale cui essa è preordinata si intende inoltre, di riflesso, garantire l’interesse pubblico alla corretta esecuzione delle prestazioni oggetto di appalto. Nello stesso senso l’art. 105, comma 9, del Codice dei contratti ribadisce che “L'affidatario è tenuto ad osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni”.

Nella procedura de qua il bando di gara qualificava l’appalto in questione come un appalto di lavori precisando, nel Capitolato Speciale di Appalto (“CSA”), che “Si esplicheranno nell’esecuzione, anche in condizioni di somma urgenza, di lavori di manutenzione di qualsiasi tipo…”, e al successivo comma 7 che “Gli interventi potranno interessare qualsiasi tipologia di lavoro presente nell’elenco prezzi unitari …” costituito dal Prezzario Regionale delle Opere pubbliche 2019, parte integrante del contratto ai sensi dell’art. 7 comma 1. Non è ragionevolmente revocabile in dubbio che oggetto del contratto fossero interventi edilizi, tanto di manutenzione ordinaria che straordinaria, così che, ai fini dell’indicazione del costo delle manodopera, erano prese a riferimento le tabelle del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali pubblicate in data 3 aprile 2017 con D.D n. 23/2017 per le opere edili.

Posto che l’oggetto della gara concerneva, come si è in precedenza accennato, interventi edilizi di manutenzione, non poteva ritenersi applicabile il CCNL Multiservizi, indicato dall’aggiudicataria, che concerne la gestione integrata di servizi e ha valenza operativa residuale per i settori non regolamentati da altro contratto e che non è coerente con l’oggetto delle prestazioni richieste (come è emerso in sede di verifica di congruità dell’offerta).

Correttamente pertanto il primo giudice ha accolto le doglianze con cui si lamentava che fosse stata valutata come ammissibile, coerente con l’oggetto del contratto e non anomala l’offerta economica dell’aggiudicataria, sebbene essa avesse dichiarato di applicare per l’esecuzione dei lavori il CCNL Multiservizi a tutto il proprio personale, anche in violazione dell’art. 52 del CSA, nonché dell’art. 30, co. 4 del d.lgs. n. 50/2016.

Non è qui in dubbio che l’applicazione di un determinato contratto collettivo rientri nella libertà negoziale delle parti come costantemente affermato dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato Sez. V, 6 agosto 2019, n. 5575), di modo che la legge di gara non poteva certamente vincolare i concorrenti all’applicazione di un determinato contratto collettivo in luogo di un altro: ciò non toglie tuttavia che i concorrenti, ai fini della verifica di congruità dell’offerta, siano tenuti a rispettare i parametri a cui le regole di gara hanno inteso ancorare tale verifica e, tra questi, in forza di previsione di legge (nonché, per quanto concerne la gara in esame, del capitolato speciale d’appalto), la coerenza del contratto nazionale di categoria applicato con l’oggetto dell’appalto messo a gara, concernente nel caso di specie l’esecuzione di “tutte le opere e provviste occorrenti per la manutenzione, finalizzata anche alla messa in sicurezza e conservazione, riparazione degli immobili scolastici e uffici provinciali di proprietà o gestiti dalla Provincia di Brescia…” (cfr. art. 1 del capitolato speciale) ed interventi che “potranno interessare qualsiasi tipologia di lavoro presente nell’elenco prezzi unitari” (art. 1.7 del Capitolato speciale d’appalto).

Invero, allorquando il contratto collettivo di lavoro diverge insanabilmente, per coerenza e adeguatezza, da quanto richiesto dalla stazione appaltante tale circostanza è idonea di per sé a determinare una ipotesi di anomalia (Cons. Stato Sez. III, 15 marzo 2021, n. 2168) come peraltro previsto dall’art. 97 co. 5 lett. a) e b) del Codice dei contratti pubblici ai sensi del quale, difatti, “La stazione appaltante … esclude l'offerta … se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l'offerta è anormalmente bassa in quanto: a) non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 30, comma 3; b) non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 105”.

Inoltre, la violazione dei parametri enunciati dalla stessa lex specialis di gara costituisce di per sé indice di macroscopica irragionevolezza e manifesta illogicità del giudizio di congruità formulato dalla stazione appaltante, disvelando la globale e complessiva inattendibilità dell’offerta. L’accertamento dei su indicati vizi da parte della sentenza impugnata non travalica i limiti del sindacato giurisdizionale né comporta la sostituzione all’amministrazione in valutazioni discrezionali a quest’ultima riservate.





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LEGGE: la legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni ed integrazioni;
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MANUTENZIONE: La combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere o a riportare un'opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazi...
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OPERE: Le opere di cui all'art. 3, comma 1, lettera pp), del Codice; 
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