Più volte questa Autorità ha rilevato gli erronei convincimenti delle Stazioni Appaltanti le quali, come nel caso in esame, ritengono che l'accordo quadro essendo un contratto normativo o meglio un pactum de modo contrahendi.... il relativo bando di gara debba essere sprovvisto del progetto/progetti che vengono forniti, invece, in seguito nell'ambito dei successivi contratti applicativi.

L'accordo quadro non è un appalto; tuttavia l'appalto per l'istituzione di un accordo quadro è sottoposto alle norme UE in materia di appalti. Gli accordi quadro possono essere applicati a tutti i tipi di appalti. Ciò non significa tuttavia che questo sia il metodo di aggiudicazione più adeguato per tutti i tipi di appalto. Per questo motivo, l'AA dovrebbe valutare l'opportunità di utilizzare l'accordo quadro tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi da esso derivanti in relazione alle condizioni del mercato in questione. / l'impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l'esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo".

Gli interventi di manutenzione ordinaria spesso presentano quei caratteri di ripetitività per i quali l'utilizzo dell'accordo quadro appare un utile strumento tuttavia, anche il tal caso, sussiste la necessità che le prestazioni da svolgersi siano chiaramente identificate negli atti di gara per garantire il rispetto dei principi di concorrenza e al fine di consentire all'appaltatore di formulare un'offerta seria e consapevole, come confermato dalla giurisprudenza amministrativa.

Sul punto si richiama la pronuncia del Consiglio di Stato, che ha avuto modo di precisare che "Invero, secondo quanto disposto dagli art. 3, lett. ii), e 54 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, per accordo-quadro s'intende l'accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda il prezzo e, se del caso, le quantità previste; esso perciò costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell'offerta) allo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo d'aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operatori economici, individuando futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un dato arco temporale massimo, con l'indicazione dei prezzi e, se del caso, delle quantità previste. Così facendo l'amministrazione accorpa la maggior parte degli adempimenti amministrativi ed ottiene un risparmio di attività procedimentale, nonché di oneri connessi alle procedure di affidamento; in particolare, questa fattispecie contrattuale è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare oppure nelle ipotesi in cui questi siano caratterizzati da rapida obsolescenza tecnica e/o da forti oscillazioni dei valori di mercato, così che tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto (prestazioni e remunerazione delle stesse già prefissate), di cui non vi è traccia nella fattispecie in esame" (Consiglio Stato sentenza n. 05785/2021).

Si osserva altresì per quanto attiene gli interventi di manutenzione che l'art. 23 del d.lgs 50/16 al comma 3 bis, specifica che "(fino al 30 giugno 2023), i contratti di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, ad esclusione degli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti, possono essere affidati, nel rispetto delle procedure di scelta del contraente, sulla base del progetto definitivo costituito almeno da una relazione generale, dall'elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo metrico-estimativo, dal piano di sicurezza e di coordinamento con l'individuazione analitica dei costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso. L'esecuzione dei predetti lavori può prescindere dall'avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo...".

Nel caso in esame risulta che la gran parte degli interventi prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere 0 di impianti, come rilevabile dagli elaborati trasmessi da ANAS acquisiti in istruttoria ed altresì riferito dalla stessa S.A. che ha precisato, ad esempio per i lavori di sostituzione delle barriere metalliche, che "questi consistono essenzialmente in interventi di rifacimento ex-novo del cordolo in c.a. porta-barriera analogamente per i lavori di risanamento corticale delle pile e dei pulvini sui Viadotti "Petrara" e "Rio Vivo, che risultano infatti debitamente progettati ma in sede di contratto attuativo, quando l'impresa aveva già formulato la propria offerta.

Al riguardo non sfugge la circostanza che molte delle prove offerte dall'impresa in sede di gara la quale ha l'obbligo contrattuale di eseguirle - consistono in rilievi e accertamenti sulle strutture oggetto di intervento atti ad individuare nel dettaglio lo stato di degrado delle stesse, informazioni che invero andrebbero acquisite prima di effettuare la gara d'appalto essendo finalizzate alla redazione di un progetto esecutivo che indichi, con la maggiore accuratezza possibile, la qualità dei materiali da utilizzare per gli interventi e le modalità esecutive degli stessi.

Non può escludersi al riguardo che l'assenza di una completa progettazione esecutiva possa aver indotto l'impresa a formulare un'offerta non coerente con il reale impegno lavorativo che si è poi chiaramente manifestato in corso d'opera, ciò considerando anche il forte ribasso offerto dalla stessa in sede di gara pari al 38,897%.

È comunque da sottolineare che le sopradette criticità non giustificano in alcun modo il comportamento inadempiente dell'impresa.

Si ricorda che tra gli obblighi di diligenza dell'appaltatore rientra anche quello di esercitare il controllo della validità tecnica del progetto fornito dal committente pubblico.

Come asserito dalla Corte di Cassazione: <> (Corte di Cassazione civile, Ordinanza15 febbraio 2021 n. 3839).

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