L’accesso civico generalizzato è stato introdotto nel corpus normativo del d. lgs. n. 33 del 2013 dal d. lgs. n. 97 del 2016, in attuazione della delega contenuta nell’art. 7 della l. n. 124 del 2015, come diritto di “chiunque”, non sottoposto ad alcun limite quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente e senza alcun onere di motivazione circa l’interesse alla conoscenza.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – con la sentenza 2 aprile 2020, n. 10 – ha ricordato che l’accesso civico generalizzato viene riconosciuto e tutelato “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33 del 2013). Mentre l’accesso documentale ordinario, “classico”, è strumentale alla protezione di un interesse individuale, nel quale quello pubblico alla trasparenza è “occasionalmente protetto” – come taluno ha osservato – a fronte della necessità di conoscere strumentale alla difesa di una pregressa situazione giuridica ed eventualmente processuale, l’accesso civico generalizzato è invece dichiaratamente finalizzato a garantire il controllo democratico sull’attività amministrativa, nel quale l’interesse individuale alla conoscenza, è protetto in sé per trascendere verso una dimensione collettiva legata all’interesse dell’intera comunità di appartenenza ad avere cognizione delle attività e dei comportamenti delle pubbliche amministrazioni, in attuazione dei principi di trasparenza e di buon andamento, sempreché non vi siano contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, declinate tra le eccezioni di cui all’art. 5-bis del d. lgs. n. 33 del 2013. La regola della generale accessibilità è, dunque, temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata di talune informazioni.

Nella disciplina delle c.d. eccezioni relative e assolute l’ordinamento interno ha seguito una soluzione simile a quella adottata nel mondo anglosassone, che distingue tra eccezioni assolute e eccezioni qualificate.

Sul punto, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la menzionata sentenza n. 10/2020, ha chiarito che il d. lgs. 33/2013, al comma 3 dell’art. 5-bis, enuclea tre ipotesi di eccezioni assolute:

– i documenti coperti da segreto di Stato;

– gli altri casi di divieti previsti dalla legge, compresi quelli in cui l’accesso è subordinato al rispetto di specifiche condizioni, modalità e limiti;

– le ipotesi contemplate dall’art. 24, comma 1, della l. n. 241 del 1990. Le eccezioni assolute sono funzionali a garantire un livello di protezione massima a determinati interessi, ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento, come accade in modo paradigmatico per il segreto di Stato, sicché il legislatore ha operato già a monte una valutazione di impossibilità della divulgazione di atti e documenti che possano compromettere la tutela di tali interessi, considerati, per ragionevole valutazione dell’ordinamento legislativo, superiori rispetto all’interesse alla conoscibilità diffusa di dati e documenti amministrativi. In questo caso la pubblica amministrazione esercita un potere vincolato, che deve essere necessariamente preceduto da un’attenta e motivata valutazione in ordine alla ricorrenza, rispetto alla singola istanza, di una eccezione assoluta e alla sussunzione della fattispecie nel novero dell’eccezione assoluta, la quale, in quanto eccezione, è di stretta interpretazione.

Al di fuori dei casi descritti possono ricorrere, invece, eccezioni relative o qualificate, poste a tutela di interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico, elencati ai commi 1 e 2 dell’art. 5-bis.

L’Adunanza plenaria, con la richiamata sentenza n. 10/2020, ha precisato che le esigenze di accesso civico generalizzato assumono una più pregnante connotazione perché costituiscono la “fisiologica conseguenza dell’evidenza pubblica, in quanto che ciò che è pubblicamente evidente, per definizione, deve anche essere pubblicamente conoscibile”.

La trasparenza, in questo senso, risponde all’esigenza ed all’attuazione di “un controllo diffuso” della collettività sull’azione amministrativa, aspetto particolarmente avvertito nella materia dei contratti pubblici e delle concessioni ed, a maggior ragione, nell’esecuzione del conseguente rapporto prestazionale, dove non sono rari fenomeni patologici di malgoverno e di inefficienza con gravi conseguenze sul buon andamento dell’amministrazione e sulla sana e corretta spendita delle finanze pubbliche.

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