INAMMISSIBILITÀ DEGLI INTERESSI MORATORI PER LAVORI DI SOMMA URGENZA ESEGUITI SENZA LA STIPULA DEL CONTRATTO

In assenza di un contratto d'appalto stipulato in forma scritta e della regolare procedura di impegno di spesa, il riconoscimento postumo del debito fuori bilancio per lavori di somma urgenza obbliga la Pubblica Amministrazione al solo pagamento della sorte capitale nei limiti dell'utilità accertata, con esclusione degli interessi moratori ex D.Lgs. 231/2002, stante l'insussistenza di un valido titolo contrattuale.

"La già rilevata mancanza di un valido titolo negoziale preclude in radice il riconoscimento degli interessi moratori ex D.L.vo 231/2002. Né può essere richiesto all’amministrazione [...] il pagamento di detti interessi in conseguenza del riconoscimento del debito fuori bilancio effettuato con le due delibere [...]. Come in precedenza evidenziato, infatti, il pagamento del debito fuori bilancio può avvenire solo nei limiti dell'utilità pubblica del bene o del servizio acquisiti in relazione alle funzioni ed ai servizi di competenza dell'ente e dell'arricchimento dell'ente, che corrisponde al depauperamento patrimoniale sofferto senza giusta causa dal privato contraente ai sensi dell'art. 2041 c.c. Il pagamento della parte residua del debito, e dunque anche degli eventuali accessori, non può essere richiesto all’ente locale ma deve essere richiesto al funzionario pubblico che ha ordinato e reso possibile l’esecuzione dei lavori, poiché per tale parte il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato esecutore dei lavori e l’amministratore, il funzionario o il dipendente, che ha violato le disposizioni che regolano l’impegno di spesa.".

AZIONE DIRETTA VERSO IL FUNZIONARIO ESCLUSA IN ASSENZA DI CONTRATTO SCRITTO

In tema di affidamenti di lavori e servizi da parte degli enti locali, l'azione diretta del fornitore nei confronti del funzionario che abbia autorizzato la spesa in violazione delle regole contabili è preclusa qualora manchi un contratto stipulato in forma scritta. La nullità negoziale per vizio di forma assorbe e impedisce l'operatività del meccanismo di sostituzione previsto dalla normativa sugli enti locali, poiché tale meccanismo richiede la validità genetica del titolo contrattuale.

"L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore o funzionario che, ai sensi dell'art. 191, comma 4, T.U.E.L., abbia consentito l'acquisizione di beni o servizi, può essere esperita unicamente quando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile... e non anche quando... il contratto concluso con l'ente locale sia invalido per difetto di forma scritta, non potendo operare, in ipotesi di invalidità negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbligatorio previsto dalle legge" (cfr. Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 5480 del 29/02/2024).

LEGITTIMAZIONE PASSIVA DEL LIBERO CONSORZIO COMUNALE RISPETTO AI CREDITI VANTATI DALL’ENTE ATTUATORE DEI SERVIZI

In tema di appalto di servizi di accoglienza, la clausola che subordina il pagamento del corrispettivo in favore del soggetto attuatore all'effettivo accredito dei fondi ministeriali deve essere interpretata secondo correttezza e buona fede; ne consegue che l'Ente locale non può invocare tale limitazione qualora i ritardi nell'erogazione siano a esso imputabili o qualora l'Ente abbia omesso di trasferire tempestivamente le somme già ricevute dal Ministero, restando l'amministrazione territoriale l'unico soggetto obbligato verso l'appaltatore in forza del vincolo contrattuale esclusivo.

"Si versa infatti in materia di convenzione/appalto stipulato tra il [Ricorrente] ed il soggetto [...] risultato aggiudicatario [...] per l'individuazione di un ente attuatore per la coprogettazione ed attuazione dei servizi di accoglienza [...] Tale sistema è appunto costituito dalla rete degli enti locali che erogano i servizi [...] accedendo al Fondo Nazionale [...] il trasferimento delle risorse doveva avvenire entro precisi termini [...] che imponeva all’ente locale l’obbligo di trasferire le risorse finanziarie in favore dell’ente attuatore tempestivamente, ovverosia entro sessanta giorni dall’accredito delle somme" (cfr. art. 39 Linee Guida DM 10/08/2016).

NULLITÀ DEL CONTRATTO DI APPALTO PER DIFETTO DI COPERTURA FINANZIARIA E IMPEGNO CONTABILE

In tema di obbligazioni degli Enti locali, il requisito della copertura finanziaria non può ritenersi soddisfatto dalla circostanza che l’impegno di spesa sia legato a un finanziamento da parte di un ente terzo, essendo necessaria l’attestazione di copertura finanziaria riferita alle disponibilità effettive negli stanziamenti di spesa dell'ente procedente. La mancanza di tale attestazione determina la nullità del contratto, rilevabile d'ufficio anche in sede di opposizione a decreto ingiuntivo, rendendo il credito azionato dall'appaltatore privo di una valida fonte negoziale.

"[...] in punto di diritto, è consolidato il principio giurisprudenziale secondo cui gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria, comunicati dal responsabile del servizio al terzo interessato che –ferma l’obbligazione a carico dell’amministratore, funzionario o dipendente dell’ente che abbia consentito la fornitura del bene o servizio in violazione della norma– ha facoltà, in mancanza della comunicazione suddetta, di non eseguire la prestazione (v. Cass. civ., sez. III, ord. n. 13159/2024 “L'atto con il quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria, come previsto dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000, diversamente discendendone la nullità, rilevabile d'ufficio anche in cassazione, ogni qual volta il dato emerga da quanto già acquisito al processo, tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa.”)."

INFORMATIVA ANTIMAFIA SOPRAVVENUTA: L'APPALTATORE HA DIRITTO AL PAGAMENTO DELLE OPERE EFFETTIVAMENTE ULTIMATE ALLA DATA DEL RECESSO DELLA P.A.

In caso di recesso della Pubblica Amministrazione da un contratto d'appalto a seguito di interdittiva antimafia sopravvenuta, l'esercizio della facoltà di recesso fissa il limite cronologico oltre il quale le prestazioni non sono più remunerabili. Ai fini del riconoscimento del diritto al pagamento delle opere già eseguite, l'appaltatore deve fornire la prova rigorosa dell'ultimazione delle stesse alla data del recesso, non potendosi trarre tale prova da atti di contabilità finale o certificati di regolare esecuzione che, seppur quantificanti un credito residuo, non attestino lo stato d'avanzamento dei lavori al momento dell'interruzione del rapporto.

"l’esercizio della facoltà di recesso da parte della pubblica amministrazione segna il limite temporale di remunerabilità delle opere eseguite, risultando altrimenti vanificato lo scopo della norma che, evidentemente, è quello di precludere la prosecuzione anche solo esecutiva di un rapporto contrattuale"; "il diritto alla remunerazione si fonda [...] non sulla esecuzione quando che sia delle opere, ma sulla realizzazione delle stesse alla data dell’esercizio del recesso".

IL CONTRATTO DI APPALTO STIPULATO DA UN ENTE LOCALE IN ASSENZA DI VISTO CONTABILE ATTESTANTE LA COPERTURA FINANZIARIA E' AFFETTO DA NULLITA ASSOLUTA

In tema di obbligazioni degli enti locali, ogni atto che comporti una spesa è valido e vincolante solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio e la relativa attestazione della copertura finanziaria comunicata al terzo. La violazione degli artt. 153 e 191 del D.Lgs. 267/2000 determina la nullità del contratto di appalto, con conseguente inammissibilità della domanda di risoluzione per inadempimento, la quale presuppone la validità del vincolo negoziale.

«Ogni atto col quale l’ente locale assume un obbligo contrattuale è, cioè, valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato a incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria» (cfr. Cass. civ., sez. III, ord. n. 13159/2024; Cass. civ., sez. I, ord. n. 35003/2025).

RESPONSABILITA' DEL DIRETTORE LAVORI, ONERE DELLE RISERVE E SPESE DI GIUDIZIO DEL TERZO CHIAMATO IN GARANZIA

Le spese di giudizio sostenute dal terzo chiamato in garanzia, una volta che sia stata rigettata la domanda principale, vanno poste a carico della parte che, rimasta soccombente, abbia provocato e giustificato la chiamata in garanzia, salvo che l'iniziativa del chiamante si riveli palesemente arbitraria.

"Le spese di giudizio sostenute dal terzo chiamato in garanzia, una volta che sia stata rigettata la domanda principale, vanno poste a carico della parte che, rimasta soccombente, abbia provocato e giustificato la chiamata in garanzia, trovando tale statuizione adeguata giustificazione nel principio di causalità, che governa la regolamentazione delle spese di lite [...] anche se l'attore soccombente non abbia formulato alcuna domanda nei confronti del terzo".

LEGITTIMAZIONE PASSIVA DELL'AMMINISTRAZIONE STATALE PER AZIONI DI PAGAMENTO PER LAVORI DI SOMMA URGENZA ORDINATI DAL SINDACO

Sussiste la legittimazione passiva dell'amministrazione statale per le azioni di pagamento relative a lavori di somma urgenza ordinati dal Sindaco, in quanto quest'ultimo agisce quale ufficiale del Governo al fine di prevenire pericoli imminenti per l'incolumità pubblica, anche in assenza di una previa dichiarazione dello stato di emergenza.

“Il potere di ordinanza spettante al Sindaco per l'emanazione dei provvedimenti contingibili ed urgenti a fini di pubblico interesse appartiene allo Stato, ancorché nel provvedimento siano coinvolti interessi locali, poiché il Sindaco agisce quale ufficiale del Governo. Ne consegue che... sussiste la legittimazione passiva dell'amministrazione statale competente ancorché ai Comuni siano state assegnate le somme necessarie per pagare le relative indennità” (conforme a Cass. 5970/19).

APPALTO DI SERVIZI: INAMMISSIBILITA' VARIANTI E AZIONE DI INDEBITO ARRICCHIMENTO SENZA DELIBERA DI IMPEGNO DI SPESA E COPERTURA FINANZIARIA (25)

In tema di appalti pubblici, la disciplina dettata dall'art. 25 della Legge n. 109/1994 (e successive normative analoghe) relativa alle varianti in corso d'opera è applicabile esclusivamente agli appalti di lavori e non agli appalti di servizi, per i quali vige il divieto di modificazioni oggettive del regolamento contrattuale pattuito in sede di gara.

Con riferimento all'azione di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. verso un Ente locale, essa è improponibile per opere commissionate in assenza di previo impegno di spesa; in tali circostanze, manca la legittimazione passiva dell'Ente, dovendo l'appaltatore agire direttamente nei confronti del funzionario o dell'amministratore che ha disposto la spesa.

"A differenza di quanto è stabilito dall'art. 25, l. 11 febbraio 1994, n. 109 [...] in materia di appalto di lavori pubblici [...] nei settori della prestazione di servizi e di forniture vale senza eccezioni il divieto di modificazioni oggettive per i contratti stipulati in esito allo svolgimento di gare pubbliche" (Cita Cons. Stato, sez. V, n. 126/2006).

"La improponibilità della domanda ex art. 2041 c.c., rivolta all'Ente locale per opere e lavori commissionati senza alcun previo impegno di spesa né copertura finanziaria [...] deriva dal fatto che le norme [...] hanno fatto venir meno la necessaria residualità dell'azione ex art. 2041 c.c. nei riguardi dell'Ente locale" (Cita Cass. Civ. Sez. I, n. 5020/2013).

COMPENSI PROFESSIONALI PROGETTUALI: SE L'OPERA E' FINANZIATA, LA PA NON PUO' ECCEPIRE IL DIFETTO DI IMPEGNO DI SPESA (191)

È legittima la pretesa creditoria del professionista incaricato della progettazione di un'opera pubblica anche a fronte dell'eccezione di mancanza dell'impegno di spesa sollevata dall'Ente locale, ove emerga che l'intervento fosse oggetto di specifico finanziamento regionale a destinazione vincolata. In tale circostanza, la copertura finanziaria è assicurata dalla provvista esterna, rendendo valido il rapporto obbligatorio.

"Risulta documentalmente provato che l’opera oggetto del conferimento d’incarico fosse interamente finanziata mediante fondi a destinazione vincolata erogati dalla Regione [...]. L’eccezione risulta infondata e va rigettata [...] in quanto l'ente conservava la disponibilità di un residuo passivo [...] specificamente vincolata alla realizzazione del [progetto], risulta ampiamente capiente e idonea a soddisfare integralmente le pretese creditorie".

LAVORI DI SOMMA URGENZA PER CALAMITÀ: IMPUTABILITÀ SPESE ALLO STATO E NON ALL’ENTE LOCALE (191)

"Poiché l’interesse pubblico perseguito tramite il verbale di somma urgenza [...] è un interesse avente dimensione statale, come dimostra la dichiarazione dello stato di emergenza [...], si deve concludere che, quando commissionò i detti lavori urgenti, il [Sindaco] agì quale ufficiale di Governo (cfr. art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000) o comunque quale organo locale del servizio di protezione civile nell’ambito di un’emergenza non fronteggiabile attraverso gli ordinari poteri facenti capo al Comune."

"Avendo il [Sindaco] sottoscritto gli atti come ufficiale di Governo e non come rappresentante dell’ente locale, non era possibile invocare, nella specie, la disciplina in materia di enti locali contenuta negli artt. 191 e 194 TUEL [...] secondo cui 'Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, l'ordinazione fatta a terzi è regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni'".

APPALTO DI LAVORI PUBBLICI: NECESSARIO CONTRATTO IN FORMA SCRITTA (18)

In tema di affidamenti di lavori pubblici, la violazione delle regole di forma e contabili di cui all'art. 191 D.Lgs. n. 267/2000 determina la nullità del contratto, rendendo il credito non esigibile a titolo di corrispettivo. È tuttavia ammissibile la domanda di indennizzo per ingiustificato arricchimento proposta dal creditore opposto nel giudizio di opposizione, laddove le prestazioni siano state effettivamente eseguite e abbiano comportato una diminuzione patrimoniale per l'autore. "L’importo non è esigibile stante la mancanza, a monte, di un valido contratto stipulato in forma scritta, nonché dell’impegno di spesa e dell’attestazione della copertura finanziaria (visto di regolarità contabile), ai sensi dell’artt. 191 d.lgs. n. 267/2000... nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, la proposizione da parte dell'opposto nella comparsa di risposta di domande alternative a quella introdotta in via monitoria è ammissibile se tali domande trovano il loro fondamento nel medesimo interesse che aveva sostenuto la proposizione della originaria domanda nel ricorso diretto all'ingiunzione" (cfr. Cass., S.U. n. 26727/2024).

CONTRATTO D'APPALTO: NULLO SE NON E' STATO EMESSO L'IMPEGNO DI SPESA

Così la Corte di Cassazione con la sentenza n. 13159/2024 ha affermato che l'atto con il quale l'ente locale assume un obbligo contrattuale è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria, come previsto dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000, diversamente discendendone la nullità, rilevabile d'ufficio anche in Cassazione.

Ed infatti, l'art. 191 TUEL dispone che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria, comunicati dal responsabile del servizio al terzo interessato che ha facoltà, in mancanza della comunicazione suddetta, di non eseguire la prestazione.

Nel caso specifico, dunque, si rileva come parte attrice non abbia fornito alcuna prova dell'impegno di spesa assunto dal CP_1 convenuto e necessario ai fini della validità del contratto d'appalto.

AZIONE DI INDEBITO ARRICCHIMENTO NEI CONFRONTI DELLA P.A.

Nel caso in cui il rapporto contrattuale si era concretizzato esclusivamente con l'Assessore dei lavori Pubblici, che aveva commissionato oralmente i lavori senza rispettare le disposizioni dall'art. 23 della legge 144/99, la domanda di indebito arricchimento doveva essere proposta nei confronti di quest'ultimo non sussistendo il requisito di sussidiarieta' di cui all'art. 2042 della P.A. disponendo il ricorrente di azione diretta di risarcimento nei confronti del citato assessore. Tale ratio, che è di per se' decisiva, risulta del tutto conforme all'orientamento ripetutamente espresso da questa Corte, secondo cui in tema di spese degli enti locali effettuate senza il rispetto delle condizioni di cui all'art. 23, commi 3 e 4, d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 1959, n. 144, e riprodotto, senza sostanziali modifiche, prima dall'art. 35 d.lgs. n. 77 del 1995 e poi dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000, l'insorgenza del rapporto obbligatorio, ai fini del corrispettivo, direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, determina l'impossibilita' di esperire nei confronti del Comune l'azione di arricchimento senza causa, stante il difetto del necessario requisito della sussidiarieta' (Cass. 15296/07, Cass. 10640/07).

La sentenza impugnata ha rilevato poi che, in ogni caso, non risultava provata l'accettazione dell'opera da parte della Provincia, ma tale argomentazione risulta del tutto superflua in quanto la dichiarazione di inammissibilita' della domanda non rendeva necessario scendere all'esame della questione dell'accettazione dell'opera.