IL PAGAMENTO DELLA STAZIONE APPALTANTE A UN TERZO ("CREDITORE APPARENTE") NON HA EFFICACIA LIBERATORIA SE L'APPARENZA È ADDEBITABILE SOLO ALLA NEGLIGENZA DELL'ENTE STESSO

Nei contratti di appalto, l'Amministrazione non è liberata dal debito laddove esegua il pagamento in favore di un creditore apparente per propria negligenza organizzativa. Agli interessi per ritardato pagamento si applica la prescrizione ordinaria.

"[...] come evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità, affinché l’art. 1189 c.c. trovi applicazione “è sempre necessario che il creditore effettivo, il quale abbia determinato o concorso a determinare l’errore del “solvens”, abbia fatto sorgere in quest’ultimo in buona fede una ragionevole presunzione sulla rispondenza alla realtà dei poteri rappresentativi dell'”accipiens” (Cass. 3/9/2005 n. 17442; Cass. 9/8/2007 n. 17484; Cass. 13/9/2012 n. 15339; Cass. 4/6/2013 n. 14028). La norma in esame deroga al principio generale stabilito dall’art. 1188 c.c. per il quale il pagamento è liberatorio solo se effettuato al creditore o al suo rappresentante. Siccome l’effetto liberatorio di cui all’art. 1189 c.c. è collegato al principio dell’apparenza giuridica che ne costituisce il fondamento e siccome l’apparenza deve essere ricondotta ad un comportamento del creditore (non potendo dipendere dalle mere affermazioni o dal comportamento dell’accipiens), l’art. 1189 c.c. è applicabile solo se l’apparenza risulti giustificata da circostanze univoche e concludenti riferibili al creditore, sì da far sorgere nel debitore un ragionevole affidamento, esente da colpa, sulla effettiva sussistenza della facoltà apparente dell’accipiens di ricevere il pagamento” (C. Cass., sent. n. 20847/2013).

[...]

il mancato rispetto dei più basilari principi di autoresponsabilità, prudenza e correttezza delle procedure di accredito non può in alcun modo generare conseguenze negative nei confronti del creditore, circostanza che induce a ritenere sprovviste di efficacia persuasiva le doglianze formulate dall’appellante."

RITARDO PAGAMENTI DELLA PA: APPLICABILITÀ INTERESSI MORATORI E IRRILEVANZA DEL DISSESTO FINANZIARIO

In materia di appalti pubblici di servizi, il ritardato pagamento del corrispettivo da parte della Stazione Appaltante comporta l’automatica decorrenza degli interessi moratori ai sensi del D.Lgs. n. 231/2002, senza necessità di costituzione in mora. Non integrano l’impossibilità della prestazione per causa non imputabile al debitore né le difficoltà finanziarie dell’Amministrazione, né la pendenza di procedimenti penali a carico di propri funzionari, trattandosi di circostanze meramente interne e soggettive che non rendono oggettivamente impossibile l'adempimento di un'obbligazione pecuniaria.

"[...] considerando la natura di obbligazione pecuniaria del credito azionato, parte convenuta non ha specificamente dedotto alcuna circostanza rilevante quale causa di oggettiva impossibilità di adempiere al pagamento dovuto, a tal fine non potendo assegnarsi rilevanza a difficoltà finanziarie dell’amministrazione o al coinvolgimento di relativi dipendenti in procedimenti penali, rilevando le stesse come situazioni esclusivamente interne alla parte e isolatamente inidonee a rendere oggettivamente impossibile il pagamento, anche alla luce della mancata deduzione dell’adozione di strumenti di accantonamento e prevenzione."

AZIONE DI INDEBITO ARRICCHIMENTO VERSO LA P.A.: DECURTAZIONE UTILE D'IMPRESA E DECORRENZA INTERESSI

Qualora un operatore economico esegua prestazioni in favore di un Ente locale in difetto dei requisiti di forma richiesti per l'evidenza pubblica e la contrattualistica amministrativa, il medesimo non può pretendere l'intero corrispettivo tariffario ma unicamente l'indennizzo per indebito arricchimento al netto dei margini di guadagno aziendale, le cui somme accessorie maturano solo dal momento della liquidazione giudiziale.

"La Corte di cassazione ha affermato: “In tema di azione d'indebito arricchimento nei confronti della P.A. conseguente alla prestazione resa da un professionista in assenza di un valido contratto (nella specie, incarico di progettazione e direzione dei lavori per le opere di costruzione di un edificio scolastico comunale), l'indennità prevista dall'art. 2041 c.c. va liquidata nei limiti della diminuzione patrimoniale ("detrimentum") dal medesimo subita nell'erogazione della prestazione, con esclusione di quanto lo stesso avrebbe percepito a titolo di profitto ("lucro cessante") se il rapporto negoziale fosse stato valido ed efficace” (Cass. Sez. III, ord. 14 maggio 2019, n. 12702).

[...]

“In caso di parziale accoglimento dell'opposizione a decreto ingiuntivo gli interessi decorrono, di regola, dalla data della relativa pronuncia, momento in cui il credito viene accertato nell'an e nel quantum e diviene, pertanto, liquido ed esigibile, salva la prova che sia divenuto tale in data anteriore, dovendosi comunque escludere che la predetta opposizione possa configurare un'ipotesi di mora ex re.” (Cass. Sez. III, 1° dicembre 2025, n. 31340)."

E' CON L'APPROVAZIONE DEL COLLAUDO CHE IL CREDITO DELL'APPALTATORE DIVIENE CERTO, LIQUIDO ED ESIGIBILE

In tema di appalti pubblici di lavori, la determina di approvazione degli atti contabili finali e del certificato di regolare esecuzione, pur non costituendo una ricognizione di debito ai sensi dell'art. 1988 c.c., rappresenta un elemento presuntivo idoneo a dimostrare la corretta esecuzione delle prestazioni, con conseguente onere della prova a carico dell'Amministrazione circa eventuali difformità. È inefficace nei confronti dell'appaltatore la clausola che subordina il pagamento all'accredito di fondi da parte di enti terzi qualora tale condizione sia stata introdotta unilateralmente dalla Stazione Appaltante in una determina successiva alla stipula del contratto e in assenza di un accordo tra le parti.

"Il certificato di regolare esecuzione dei lavori, in assenza della formale approvazione da parte della stazione appaltante, non costituisce di per sé prova piena del credito vantato dall’appaltatore, né può essere qualificato quale ricognizione di debito. La Suprema Corte ha infatti affermato che «(…) correttamente la Corte territoriale ha escluso che il semplice certificato di esecuzione dei lavori potesse assumere valenza di riconoscimento di debito in assenza della sua approvazione, in ciò conformandosi all’insegnamento di questa Corte (Cass. Sez. 1 -, Ordinanza n. 2075 del 25/01/2022; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 1832 del 26/01/2011; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 12884 del 26/05/2010), secondo il quale è con l’approvazione del collaudo da parte dell’Amministrazione che si perfeziona la fattispecie procedimentale del collaudo di opere pubbliche generativa del diritto dell’appaltatore al compenso. Ed altrettanto correttamente la Corte territoriale ha disatteso la tesi -che lo stesso ricorso definisce come ‘il principale ed assorbente motivo posto a fondamento dell’impugnazione’ (pag. 10) -della possibilità di attribuire al certificato di regolare esecuzione dei lavori valenza contrattuale, potendosi qui rammentare che, costituendo il certificato di regolare esecuzione delle opere atto unilaterale della P.A. (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 8091 del 14/06/2000), lo stesso non può integrare in alcun modo un accordo tra appaltatore e stazione appaltante.» (Cass. ordinanza n. 29251/2025 in deJure).

Ne deriva che il certificato di regolare esecuzione acquista efficacia probatoria qualificata solo con la successiva determina di approvazione da parte della stazione appaltante, la quale rappresenta il momento perfezionativo dell’accertamento amministrativo sulla regolarità delle opere. In tale prospettiva, è l’atto di approvazione – e non già il certificato in sé – a costituire elemento idoneo a dimostrare la corretta esecuzione dell’appalto, con conseguente spostamento sull’amministrazione dell’onere di provare eventuali difformità o inadempimenti. In mancanza di tale atto, il certificato rimane mera attestazione tecnica, priva del valore confessorio o ricognitivo che possa vincolare l’ente committente."

TRANSAZIONI COMMERCIALI - RITARDI NEI PAGAMENTI - NORMATIVA DELLO STATO MEMBRO

L’articolo 288, terzo comma, TFUE, nonche' gli articoli 3, paragrafo 3, e 6 della direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 giugno 2000, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, e gli articoli 7 e 12 della direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, devono essere interpretati nel senso che non ostano a che uno Stato membro, il quale abbia fatto uso della facolta' prevista dall’articolo 6, paragrafo 3, lettera b), della prima delle citate direttive, possa, durante il termine di trasposizione della seconda di esse, adottare disposizioni legislative, come quelle in questione nel procedimento principale, idonee a modificare a sfavore di un creditore dello Stato gli interessi prodotti da un credito derivante dall’esecuzione di un contratto concluso prima dell’8 agosto 2002.

INTERESSI PER RITARDATO PAGAMENTO - DEROGABILITA' NORMA

La direttiva n. 2000/35/CE (556), recepita in Italia con il d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, sulla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, contiene norme imperative, applicabili anche alle p.a., che non sono derogabili mediante la tacita accettazione delle condizioni difformi con la presentazione di una offerta in una gara pubblica di appalto, con conseguente iniquita' delle clausole di un bando di gara che prevedono: 1) il pagamento del corrispettivo a 60 giorni dal ricevimento della fattura, anziche' ai 30 giorni, previsti dall’art. 4 del d.lgs. n. 231/2002; 2) la decorrenza degli interessi moratori dal 180° giorno anziche' dal 30° giorno successivo alla scadenza del termine di pagamento, previsto dall’articolo 4; 3) il saggio di interesse dell’1% anziche' dell’8% (1% tasso BCE, piu' 7 punti di maggiorazione) previsto dall’art. 5 (Consiglio Stato , sez. IV, 2 febbraio 2010 , n. 469); nella sostanza, non possono le stazioni appaltanti inserire autoritativamente nei bandi di gara clausole che prevedono il pagamento entro un termine superiore a quello fissato dall’art. 4, del d.lgs. 9 ottobre 2002 n. 231 o una misura degli interessi difforme da quella ex art. 5 dello stesso decreto, al quale è possibile derogare non per atto unilaterale ed autoritativo della stazione appaltante, ma a seguito di accordo o comunque libera accettazione delle parti interessate (Consiglio Stato, sez. V, 28 settembre 2007 , n. 4996).

RITARDATO PAGAMENTO NELLE TRANSAZIONI COMMERCIALI - INTERESSI DI MORA - LIMITI

Sono nulle perche' inique le clausole che riguardano: il pagamento del corrispettivo a 60 giorni dal ricevimento della fattura, anziche' ai 30 giorni, previsti dall’art. 4 del D.Lgs. 231 del 2002; la decorrenza degli interessi moratori dal 180° giorno anziche' dal 30° giorno successivo alla scadenza del termine di pagamento, previsto dall’articolo 4; il saggio di interesse dell’1% anziche' dell’8% (1% tasso BCE, piu' 7 punti di maggiorazione) previsto dall’art. 5.

Le clausole suddette si pongono in diretta violazione degli articoli 4 e 5 del D.Lgs. 231 del 2002, la cui deroga non è ammessa dalla legge ne' nella presentazione della offerta puo' rinvenirsi il diverso accordo contrattato dalle parti solo a seguito di apposita contrattazione e trattativa sul punto, che evoca un concetto di contatto di tipo pararapportuale (o precontrattuale) che non puo' rinvenirsi certo nel binomio "bando-presentazione dell’offerta", che gia' integra (quantomeno in parte) la conclusione del contratto.

Inoltre, tali clausole si pongono in modo indubbio nel senso di introdurre un ingiustificato vantaggio per la amministrazione predisponente, concretandosi nella aperta violazione della disciplina di riequilibrio delle diverse posizioni di forza, la cui tutela la direttiva comunitaria è proprio diretta a rafforzare.

TERMINI DI PAGAMENTO SUPERIORI A QUELLI LEGALI - LIMITI

L’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 231/2002 stabilisce che "Le parti, nella propria liberta' contrattuale, possono stabilire un termine superiore rispetto a quello legale di cui al comma 3 a condizione che le diverse pattuizioni siano stabilite per iscritto e rispettino i limiti concordati nell'ambito di accordi sottoscritti, presso il Ministero delle attivita' produttive, dalle organizzazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale della produzione, della trasformazione e della distribuzione per categorie di prodotti deteriorabili specifici." Si precisa che "per poter parlare di accordo tra le parti, è necessario che la formazione della volonta' contrattuale sia libera per entrambi i contraenti, il che deve escludersi ove le clausole peggiorative, oltre che essere state unilateralmente predisposte da una delle parti, siano state imposte all’altra quali condizioni di partecipazione alla gara" (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 26.10.2007, n. 3292) conseguendone l’inconfigurabilita' della deroga nei casi di deroga apportata con atti unilaterali dell’Amministrazione, quali i bandi o i disciplinari di pubbliche gare.

E’ illegittimo che il capitolato speciale e quello generale d’appalto rechino un termine dilatorio per il pagamento dei corrispettivi contrattuali e una misura degli interessi moratori in difformita' dalla disposizioni di cui agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 231/2002 senza, peraltro, che dagli atti di gara consti l’emergenza di particolari, motivate e documentate ragioni.

SAGGIO INTERESSI TRANSAZIONI COMMERCIALI - II° SEMESTRE 2008

Saggio degli interessi da applicare a favore del creditore nei casi di ritardo nei pagamenti nelle transazioni commerciali.

CLAUSOLA DEL BANDO SUI TERMINI E SUI RITARDI DI PAGAMENTO

Il consolidato orientamento della giurisprudenza considera illegittimi la lettera d’invito ed il capitolato normativo nella parte in cui impongono, a pena di esclusione, l’accettazione della clausola che prevede il pagamento “entro 120 giorni decorrenti dalla data di ricevimento della fattura”.

È stato chiarito, infatti, che, nell’ipotesi di gara per l’aggiudicazione della fornitura di beni ad una pubblica Amministrazione, è illegittimo il provvedimento di esclusione di una ditta che sia fondato sulla mancata sottoscrizione della clausola del capitolato speciale contenente una deroga unilaterale ai termini di pagamento e agli interessi moratori per ritardato pagamento, fissati dagli art. 4 e 5 del predetto D.lgs. 9 ottobre 2002 n. 231.

L’imposizione dell’aumento dei termini per il pagamento rispetto ai trenta giorni fissati dal decreto, senza un accordo tra i contraenti inteso a delineare un regolamento negoziale più consono alla situazione finanziaria del debitore, sulla base dei parametri indicati (ossia corretta prassi commerciale, natura dei beni o servizi, condizione dei contraenti e rapporti commerciali tra i medesimi), in realtà introduce un vantaggio per l’Amministrazione che deve considerarsi “indebito”, atteso che la decorrenza degli interessi moratori segue il meccanismo automatico stabilito dall’art. 4 del D.Lgs. n. 231/2002, senza che neppure sia necessaria la costituzione in mora.

Deve, in conclusione, riconoscersi che l’introduzione della clausola impugnata nel capitolato d’appalto, senza adeguata giustificazione, è illegittimità, anche perché comporta l’anticipazione, in sede di procedura di scelta del contraente, di un’inaccettabile sperequazione fra le posizioni delle parti nell’esecuzione del rapporto.

CONDIZIONI DI PAGAMENTO

La struttura aziendale delle Unità sanitarie non si riflette sul loro agire nell’ambito del mercato che deve essere improntato, ove normativamente previsto a criteri pubblicistici. L’assunto trova conferma nell’art. 33, comma 1, lett. e) D. Lgs. n. 80/1998, che assoggetta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversie sulle attività e prestazioni di ogni genere rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del Servizio sanitario nazionale. Anche nella formulazione della “riforma Bindi” l’autonomia imprenditoriale è espressamente equiordinata alla personalità giuridica pubblica di siffatti organismi, che operano nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni delle regioni, cui spetta assicurare i livelli essenziali di assistenza. L’aziendalizzazione assolve alla funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali: ha pertanto carattere strumentale, circoscritto al potere-dovere di individuare (con l'atto aziendale) le strutture operative e di operare in base a contabilità imprenditoriale e criteri di gestione improntati ad economicità attraverso l’equilibrio di costi e ricavi.

E’ illegittimità l’aumento a novanta giorni del termine per pagare le forniture: la relativa clausola introduce un indebito vantaggio per l’Amministrazione dato l’automatismo della decorrenza degli interessi di mora stabilito dall’art. 4 del D. Lgs. n. 231/2002.

E’ nulla la clausola che riduce il tasso di interesse dovuto dall’Azienda ospedaliera per il ritardo nel pagamento della fornitura, e la clausola che impone al creditore uno sconto in caso di pagamento anticipato da parte della Azienda.