[A] Sulla legittimità o meno della sospensione dei lavori decisa dalla Stazione Appaltante per mancanza delle risorse finanziarie necessari al pagamento. [B] Sulla legittimità o meno del provvedimento di aggiudicazione di un appalto in mancanza di copertura finanziaria. [C] Sulla legittimità o meno delle delibere concernenti l'esecuzione di un'opera e la relativa progettazione che non contengano la previsione concreta dei mezzi economici occorrenti. [D] Sulla legittimità o meno dell’affidamento dei lavori per il quale la disponibilità finanziaria sia stata acquisita successivamente alla sottoscrizione del contratto. [E] Sulla validità o meno della clausola contenuta nel contratto d’appalto che esoneri la Stazione Appaltante da qualunque obbligo nei confronti dell'aggiudicatario in caso di mancata erogazione del finanziamento. [F] Sulla risarcibilità o meno dell'aumento dei costi dei fattori impiegati nella produzione di cantiere in ipotesi di protrazione del vincolo contrattuale per fatti imputabili alla Stazione Appaltante

PROGETTAZIONE PRELIMINARE - DELIBERA DI APPROVAZIONE - MANCANZA RELAZIONE ILLUSTRATIVA

In punto di diritto va ricordato che in materia di progettazione di opere pubbliche o di pubblica utilita' occorre osservare le prescrizioni del Regolamento sui Lavori pubblici (D.P.R. 554/1999, applicabile in via transitoria ex art. 253, comma 3 del Codice dei Contratti pubblici), il cui art. 15, comma 6 stabilisce che il progetto preliminare deve rispettare gli standards dimensionali e di costo definiti nel documento preliminare.

Le discrepanze in aumento rilevate nel caso di specie appaiono al Collegio violare l’art. 15, commi 5 e 6 del D.P.R. n. 554/1999 per avvenuto superamento del limite di spesa previsto nel documento preliminare alla progettazione, i cui standards di costo sono vincolanti per il progetto preliminare e definitivo in forza del citato comma 6.

La ratio della delineata vincolativita' va ravvisata a parere del Tribunale nel perseguimento di un’istanza di contenimento della spesa pubblica, di trasparenza e certezza della spesa stessa, posto che, sottratto il contributo regionale, che rimane invariato, tutti gli incrementi rispetto al costo programmato nel documento preliminare non finiscono che per gravare sull’ente realizzatore dell’opera e, in ultima analisi, sulla collettivita'.

Le rilevate discrasie in termini di quadri economici sono poi aggravate dall’assenza di qualsivoglia motivazione in punto alla eventuale necessita' della deroga del piano finanziario rispetto ai limiti di cui al documento preliminare, conferendosi cosi' un carattere di macroscopica violazione delle regole di trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. e di difetto di motivazione pure articolate dal ricorrente e che appaiono, pertanto, fondate.

Parimenti da condividere è la deduzione di violazione dell’art. 18 del D.P.R. n. 554/999, che alla lettera a) contempla quale componente del progetto preliminare, la Relazione illustrativa, i cui contenuti tipici sono definiti dall’art. 19 espressamente dedicato e rubricato a tale documento.

Ebbene tale Relazione, oltre alla descrizione dell’intervento da realizzare (lett. A), deve contenere una serie di specifici ulteriori elementi, tra i quali appare particolarmente significativa al Collegio quella delineata alla lettera c), e cioè "l'esposizione della fattibilita' dell'intervento, documentata attraverso lo studio di prefattibilita' ambientale, dell'esito delle indagini geologiche, geotecniche, idrologiche, idrauliche e sismiche di prima approssimazione delle aree interessate e dell'esito degli accertamenti in ordine agli eventuali vincoli di natura storica, artistica, archeologica, paesaggistica o di qualsiasi altra natura interferenti sulle aree o sugli immobili interessati" .

Sul punto, constata il Collegio che il progetto preliminare contiene una "Relazione tecnica di progetto e Tabella riassuntiva" (doc. 16 ricorr.) ma tale documento, benche' descriva l’intervento da realizzare, contenendo altresi' ulteriori importanti indicazioni, non puo' ricondursi allo specifico componente definito dall’art. 19 del D.P.R. 554/99.

REVOCA GARA - RISARCIMENTO DANNI

In materia di risarcimento danni relativamente ai limiti della responsabilita' dell’amministrazione, con specifico riguardo alla entita' del danno risarcibile, possono trarsi, in particolare, argomenti decisivi dall’esame della disciplina di settore, contenuta nel regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici (d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554) e nel capitolato generale d’appalto dei lavori pubblici (d.m. 19 aprile 2000, n. 145), riguardante i casi di violazione dei canoni di correttezza e di buona fede, integrati da fatti imputabili all’amministrazione, quali carenze progettuali o mancata consegna dei lavori, e riferiti a momenti successivi alla conclusione del contratto d’appalto, che, come nel caso in esame, hanno impedito l’esecuzione dell’opera appaltata, ma che, a differenza della fattispecie controversa, non hanno impedito la stipulazione del contratto. In tali ipotesi, contemplate, in particolare, dagli artt. 15 e ss. del d.P.R. n. 554.99 e 132, commi 4 e 5, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, l’impresa ha diritto, non al risarcimento dei danni subiti (come accadrebbe qualora si fosse verificato un inadempimento della stazione appaltante), ma solo ad un indennizzo (che non viene compiutamente parametrato alla perdita di guadagno derivante dalla mancata esecuzione del contratto). Ad ulteriore conferma della spettanza al destinatario della revoca dell’aggiudicazione di un appalto del solo interesse negativo va richiamato l’art. 21-quinquies, comma 1-bis, legge 7 agosto 1990, n. 241, che, la' dove limita al danno emergente la misura dell’indennizzo spettante all’interessato nel caso di revoca di atti incidenti su rapporti negoziali, impone, a fortiori, per i casi in cui l’atto di ritiro impedisca proprio la consacrazione di accordi (come nella fattispecie in esame), di riconoscere un ristoro che comprenda anche la perdita del guadagno che il soggetto pregiudicato dalla revoca avrebbe conseguito dall’esecuzione del contratto (anche se consente, in considerazione della natura illecita della condotta nella specie considerata, di computare nel risarcimento anche l’utile connesso ad occasioni contrattuali alternative perdute).

Confermato che la responsabilita' precontrattuale dell’amministrazione, per non essere addivenuta, per fatti imputabili alla stessa, alla stipulazione del contratto d’appalto dopo l’aggiudicazione, deve ritenersi limitata al ristoro del solo interesse negativo, e non puo' estendersi fino a comprendere il pregiudizio sofferto dall’impresa per effetto dell’omessa attuazione del contratto. Deve, quindi, ritenersi senz’altro risarcibile il danno relativo agli esborsi direttamente sostenuti per la partecipazione alla procedura di gara (da equipararsi, per quanto qui rileva, alla fase delle trattative) e per la preparazione dell’esecuzione del contratto (in quanto immediatamente strumentali, secondo quanto chiarito infra, alla predisposizione organizzativa dell’impresa ai fini della realizzazione dei lavori appaltati). In coerenza con tale canone valutativo, non puo' essere, pertanto, riconosciuto il rimborso di spese ulteriori, rispetto a quelle strettamente pertinenti alla partecipazione alla gara ed all’organizzazione dell’impresa in vista dell’esecuzione dei lavori aggiudicati, quali le spese generali di sede, non risultando strettamente pertinenti (proprio per il loro carattere generale e per la loro afferenza indistinta alla vita dell’impresa) alla fase delle trattative o, comunque, alla concreta predisposizione delle risorse umane e strumentali per la realizzazione dei lavori in questione.

La perdita di chances, diversamente dal danno futuro, che riguarda un pregiudizio non attuale, ma soggetto a ristoro purche' certo e altamente probabile, nonche' ascrivibile ad una causa efficiente gia' in atto, costituisce un danno attuale, che non si identifica con la perdita di un risultato utile, ma con quella della possibilita' di conseguirlo, e postula, a tal fine, la sussistenza di una situazione presupposta, concreta ed idonea a consentire la realizzazione del vantaggio sperato, da valutarsi sulla base di un giudizio prognostico e statistico, fondato sugli elementi di fatto allegati dal danneggiato. Al fine di ottenere il risarcimento per perdita di una chance, è quindi, necessario che il danneggiato dimostri, anche in via presuntiva, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, la sussistenza di un valido nesso causale tra la condotta lesiva (nella specie: revoca dell’aggiudicazione) e la ragionevole probabilita' del conseguimento del vantaggio alternativo perduto (nella specie: aggiudicazione di altri appalti) e provi, conseguentemente, la sussistenza, in concreto, dei presupposti e delle condizioni del raggiungimento del risultato sperato ed impedito dalla condotta illecita (della quale il danno risarcibile deve configurarsi come conseguenza immediata e diretta).

PROGRAMMAZIONE TRIENNALE

L’inserimento dell’opera nel programma triennale e l’approvazione di questo da parte del Consiglio comunale esprime, in prima istanza, la volontà dell’organo di indirizzo politico dell’ente sulla realizzazione dell’opera ed è necessario per l’avvio dei successivi adempimenti procedurali da parte della Giunta comunale e dei dirigenti, tra cui quelli che comportano impegno di spesa (come l’affidamento della progettazione); l’inclusione nell’elenco annuale, dal canto suo, certifica la compatibilità dell’intervento con il bilancio previsionale dell’Ente, di cui lo stesso elenco costituisce un allegato.

Il ruolo centrale dell’Amministrazione nella definizione dei parametri fondamentali del progetto è attestato soprattutto dal documento preliminare alla progettazione che, ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m., deve essere redatto a cura del RUP. Le indicazioni in esso contenute sono vincolanti per il progettista, tanto che nella verifica del preliminare e nella validazione del progetto esecutivo deve essere certificata la conformità delle soluzioni progettuali adottate rispetto al documento preliminare (artt. 46 e 47 del citato D.P.R. n. 554/1999 e s.m.). In base al comma 5 del suddetto art. 15, il contenuto del documento preliminare deve riguardare tra l’altro la definizione dei limiti finanziari da rispettare e della stima dei costi e delle fonti di finanziamento, nonché l’individuazione delle funzioni che dovrà svolgere l'intervento, sulla base degli obiettivi da perseguire e delle esigenze da soddisfare, in rapporto alla situazione esistente e ai relativi vincoli.

In merito alla flessibilità degli strumenti di programmazione, rileva anche la circostanza che sul preventivo dimensionamento economico dell’intervento è calcolato l’importo presunto delle parcelle professionali, considerato per determinare le modalità di affidamento dei servizi tecnici. In questo quadro risulta inammissibile che il valore dell’intervento sia determinato, nel suo ordine di grandezza, in sede di elaborazione del progetto da parte del professionista incaricato (fatti salvi gli adeguamenti di contenuta entità connessi ai vari approfondimenti progettuali). Tale ipotesi, oltretutto, può determinare un sovvertimento del normale rapporto tra le parti contrattuali, nella misura in cui il professionista incaricato della progettazione, nel definire l’importo totale dell’intervento, di riflesso stabilisce anche il suo stesso compenso, con prevedibili conseguenze negative sulla spesa a carico dell’Amministrazione. Né appare conforme al disegno del legislatore che le previsioni economiche effettuate in sede di progettazione si discostino significativamente da quelle della fase propedeutica, senza che ricorrano speciali motivi espressamente richiamati negli atti procedimentali (cfr. deliberazione n. 279/2001). E’ pur vero che le stime economiche contenute negli strumenti di programmazione e negli altri elaborati della fase propedeutica alla progettazione, come tutti i documenti aventi spiccato carattere previsionale, sono suscettibili di modifiche e aggiornamenti; modifiche che, ad esempio, per i programmi triennali e gli elenchi annuali possono riguardare l’inserimento o l’esclusione di interventi, ovvero la correzione delle previsioni di spesa relative a ciascuna opera, e possono intervenire anche nel corso del medesimo esercizio finanziario (oltre che, ovviamente, per gli aggiornamenti annuali connessi al carattere “scorrevole” di tali programmi). Nondimeno dette stime economiche devono possedere i requisiti dell’attendibilità e veridicità, e quindi non possono essere fondate su valutazioni inesatte o carenti dei parametri che concorrono a determinare la spesa presunta della S.A., specialmente ove questi costituiscano il contenuto essenziale degli studi propedeutici previsti dalla norma.

Di conseguenza, mentre appare certamente ammissibile l’incremento del costo stimato dell’opera a seguito di circostanze oggettive sopravvenute in fase di progettazione (ad esempio, quelle connesse alla specifica conoscenza dei luoghi derivante dalle indagini preliminari), diversamente non è contemplata una consistente variazione finalizzata alla migliore definizione delle esigenze della committenza, atteso che a tale adempimento si deve provvedere specificamente nella fase programmatoria. Pertanto, fermo restando quanto già affermato da questa Autorità (in particolare nella citata deliberazione n. 279/2001) circa la flessibilità del progetto sino all’inserimento nell’elenco annuale e nel bilancio previsionale dell’ente (quindi sino a tutta la fase di progettazione preliminare), si ritiene che la modifica sostanziale della previsione di spesa, tale da incidere significativamente sulla stima economica dell’opera e sullo stesso bilancio del committente, è da considerare circostanza eccezionale, cui si può far ricorso in casi del tutto particolari non dipendenti da inadempienze dell’Amministrazione e previa adeguata e rigorosa motivazione.

Dal punto di vista procedurale, inoltre, la modifica dei parametri economici del progetto deve costituire oggetto di aggiornamento e riapprovazione degli strumenti di programmazione da parte degli organi competenti, nonché di eventuale ripubblicazione nei casi più rilevanti che determinano una variazione “di carattere sostanziale” della programmazione economica (cfr. determinazione n. 2/2002).

FASI DI PROGETTAZIONE

L’elaborazione ed approvazione congiunta del progetto definitivo ed esecutivo di una opera pubblica costituisce prassi diffusa a livello amministrativo e la sua legittimità trova conforto nell’articolo 15 del D. P. R. 21 dicembre 1999 n. 554 e s. m. , il quale chiarisce che i tre livelli di progettazione devono tra loro necessariamente interagire, secondo uno sviluppo di definizione e di approfondimento progressivo e senza soluzione di continuità, e introduce elementi di flessibilità al sistema tripartito, sicché, in presenza di lavori di non rilevante complessità, deve ritenersi possibile il coagularsi in un unico atto dell’approvazione della progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando questa risulti integrare quella completa, complessa operazione tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che consenta, in definitiva, la definizione e l’identificazione di ogni elemento progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità, comprendendo tutti gli aspetti che sono necessari per la realizzazione dell’opera, in conformità con il progetto preliminare.