Art. 15 Disposizioni preliminari per la progettazione dei lavori e norme tecniche

1. La progettazione ha come fine fondamentale la realizzazione di un intervento di qualità e tecnicamente valido, nel rispetto del miglior rapporto fra i benefici e i costi globali di costruzione, manutenzione e gestione. La progettazione é informata a principi di sostenibilità ambientale nel rispetto, tra l'altro, della minimizzazione dell'impegno di risorse materiali non rinnovabili e di massimo riutilizzo delle risorse naturali impegnate dall'intervento e della massima manutenibilità, miglioramento del rendimento energetico, durabilità dei materiali e dei componenti, sostituibilità degli elementi, compatibilità tecnica ed ambientale dei materiali ed agevole controllabilità delle prestazioni dell'intervento nel tempo.

2. Il progetto é redatto, salvo quanto previsto dall’articolo 93, comma 2, ultimo periodo, del codice e salvo quanto disposto dal responsabile del procedimento ai sensi dell'articolo 93, comma 2, del codice, secondo tre progressivi livelli di definizione: preliminare, definitivo ed esecutivo. I tre livelli costituiscono una suddivisione di contenuti che tra loro interagiscono e si sviluppano senza soluzione di continuità. comma così modificato dall’art. 52, comma 2, del DL 1/2012 in vigore dal 24/01/2012, convertito senza modificazioni dalla Legge di conversione 24 marzo 2012, n. 27, in vigore dal 25/03/2012

3. Per ogni intervento, il responsabile del procedimento, in conformità di quanto disposto dall'articolo 93, comma 2, del codice, valuta motivatamente la necessità di integrare o di ridurre, in rapporto alla specifica tipologia e alla dimensione dell'intervento, i livelli di definizione e i contenuti della progettazione, salvaguardandone la qualità.

4. Al fine di potere effettuare la manutenzione e le eventuali modifiche dell'intervento nel suo ciclo di vita utile, gli elaborati del progetto sono aggiornati in conseguenza delle varianti o delle soluzioni esecutive che si siano rese necessarie, a cura dell'esecutore e con l'approvazione del direttore dei lavori, in modo da rendere disponibili tutte le informazioni sulle modalità di realizzazione dell'opera o del lavoro.

5. Il responsabile del procedimento redige un documento preliminare all'avvio della progettazione, con allegato ogni atto necessario alla redazione del progetto e recante, in particolare, le seguenti precisazioni di natura procedurale:

a) la tipologia di contratto individuata per la realizzazione dell'opera o del lavoro;

b) se per l'appalto si seguirà una procedura aperta, ristretta o negoziata;

c) se il contratto sarà stipulato a corpo o a misura, o parte a corpo e parte a misura;

d) se in relazione alle caratteristiche dell'oggetto del contratto, verrà adottato il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso o dell'offerta economicamente più vantaggiosa;

6. Il documento preliminare, con approfondimenti tecnici e amministrativi graduati in rapporto all'entità, alla tipologia e categoria dell'intervento da realizzare, riporta fra l'altro l'indicazione:

a) della situazione iniziale e della possibilità di far ricorso alle tecniche di ingegneria naturalistica;

b) degli obiettivi generali da perseguire e delle strategie per raggiungerli;

c) delle esigenze e bisogni da soddisfare;

d) delle regole e norme tecniche da rispettare;

e) dei vincoli di legge relativi al contesto in cui l'intervento é previsto;

f) delle funzioni che dovrà svolgere l'intervento;

g) dei requisiti tecnici che dovrà rispettare;

h) degli impatti dell'opera sulle componenti ambientali e, nel caso degli organismi edilizi, delle attività ed unità ambientali;

i) delle fasi di progettazione da sviluppare e della loro sequenza logica nonché dei relativi tempi di svolgimento;

l) dei livelli di progettazione e degli elaborati grafici e descrittivi da redigere;

m) dei limiti finanziari da rispettare e della stima dei costi e delle fonti di finanziamento;

n) dei possibili sistemi di realizzazione da impiegare.

7. Nel caso di concorso di progettazione, il documento preliminare é integrato con i documenti preparatori del concorso stesso, predisposti a cura del responsabile del procedimento; questi propone all'amministrazione aggiudicatrice l'affidamento a soggetti esterni delle attività di supporto relative alla predisposizione di tali documenti in caso di carenza in organico di personale tecnico, accertata ai sensi dell'articolo 10, comma 7, del codice. I documenti preparatori sono redatti ai fini di una maggiore corrispondenza della progettazione del concorso all'identificazione e quantificazione dei bisogni dell'amministrazione aggiudicatrice secondo quando previsto dall'articolo 128, comma 1, del codice. I documenti preparatori sono costituiti da approfondimenti degli studi di cui all'articolo 10, comma 1, lettere a) e b), e del documento preliminare di cui ai commi 5 e 6 del presente articolo e definiscono il contenuto del concorso.

8. I progetti, con le necessarie differenziazioni, in relazione alla loro specificità e dimensione, sono redatti nel rispetto degli standard dimensionali e di costo ed in modo da assicurare il massimo rispetto e la piena compatibilità con le caratteristiche del contesto territoriale e ambientale in cui si colloca l'intervento, sia nella fase di costruzione che in sede di gestione.

9. Gli elaborati progettuali prevedono misure atte ad evitare effetti negativi sull'ambiente, sul paesaggio e sul patrimonio storico, artistico ed archeologico in relazione all'attività di cantiere ed a tal fine comprendono:

a) uno studio della viabilità di accesso ai cantieri, ed eventualmente la progettazione di quella provvisoria, in modo che siano contenuti l'interferenza con il traffico locale ed il pericolo per le persone e l'ambiente;

b) l'indicazione degli accorgimenti atti ad evitare inquinamenti del suolo, acustici, idrici ed atmosferici;

c) la localizzazione delle cave eventualmente necessarie e la valutazione sia del tipo e quantità di materiali da prelevare, sia delle esigenze di eventuale ripristino ambientale finale;

d) lo studio e la stima dei costi per la copertura finanziaria per la realizzazione degli interventi di conservazione, protezione e restauro volti alla tutela e salvaguardia del patrimonio di interesse artistico e storico e delle opere di sistemazione esterna.

10. I progetti sono redatti considerando anche il contesto in cui l'intervento si inserisce in modo che esso non pregiudichi l'accessibilità, l'utilizzo e la manutenzione delle opere, degli impianti e dei servizi esistenti.

11. I progetti devono essere redatti secondo criteri diretti a salvaguardare i lavoratori nella fase di costruzione e in quella di esercizio, gli utenti nella fase di esercizio e nonché la popolazione delle zone interessate dai fattori di rischio per la sicurezza e la salute.

12. Tutti gli elaborati devono essere sottoscritti dal progettista o dai progettisti responsabili degli stessi nonché dal progettista responsabile dell'integrazione fra le varie prestazioni specialistiche.

13. La redazione dei progetti delle opere o dei lavori complessi ed in particolare di quelli di cui all'articolo 3, comma 1, lettere l) ed m), é svolta preferibilmente impiegando la tecnica dell'“analisi del valore” per l'ottimizzazione del costo globale dell'intervento. In tale caso le relazioni illustrano i risultati di tali analisi.

14. Qualora siano possibili più soluzioni progettuali, la scelta deve avvenire mediante l'impiego di una metodologia di valutazione qualitativa e quantitativa, multicriteri o multiobiettivi, tale da permettere di dedurre una graduatoria di priorità tra le soluzioni progettuali possibili.

15. I progetti sono predisposti in conformità delle regole e norme tecniche stabilite dalle disposizioni vigenti in materia al momento della loro redazione nonché nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 68 del codice. I materiali e i prodotti sono conformi alle regole tecniche previste dalle vigenti disposizioni di legge, le norme armonizzate e le omologazioni tecniche ove esistenti. Le relazioni tecniche indicano la normativa applicata.

Giurisprudenza e Prassi

APPALTO INTEGRATO - OBBLIGHI NORMATIVI DI ADEGUAMENTO DEL PROGETTO DEFINITIVO A BASE DI GARA

TAR LAZIO RM SENTENZA 2013

Il Collegio (….) ritiene che in un appalto integrato avente ad oggetto la progettazione esecutiva e la realizzazione di un'opera, quando sussistono obblighi normativi di adeguamento del progetto definitivo a base di gara, le offerte tecniche devono contenere soluzioni progettuali consistenti nella progettazione esecutiva o, al piu', in una progettazione destinata a subire in fase di progettazione esecutiva solo modifiche del tutto marginali, vale a dire tali da non poter assumere rilievo ai fini della valutazione delle offerte gia' compiuta dalla commissione in sede di gara, e non prevedibili ab origine, mentre, ove le modifiche siano gia' previste da fonti normative ed abbiano carattere sostanziale, o comunque tale da poter influire sulle valutazioni da effettuare in sede di gara, anche a prescindere dalla qualificabilita' in termini di progettazione definitiva del progetto posto dalla stazione appaltante a base di gara, la disciplina di quest'ultima si rivela ontologicamente illegittima perche' le offerte tecniche ed economiche in relazione alle quali sono attribuiti i punteggi ed è formata la graduatoria per l'aggiudicazione dell'appalto possono non essere pienamente attendibili e, quindi, lo svolgimento della procedura competitiva non è in grado di soddisfare la ratio a base della normativa in materia di scelta del contraente nei contratti pubblici.

La Commissione giudicatrice, infatti, al fine di pervenire all'individuazione del "miglior" contraente della stazione appaltante deve poter confrontare e valutare soluzioni progettuali conformi alle normative di settore.

Del resto, l'art. 15, co. 15, d.P.R. n. 207 del 2010 stabilisce che "i progetti sono predisposti in conformita' delle regole e norme tecniche stabilite dalle dsposizioni vigenti in materia al momento della loro redazione".

Diversamente, non possono essere previste modifiche ritenute necessarie sin dall'inizio, da effettuare dopo lo svolgimento della gara e l'aggiudicazione dell'appalto, ove le stesse siano tali da poter alterare le offerte, tecniche ed economiche, gia' valutate dalla Commissione di gara con attribuzione dei relativi punteggi, sulla cui base è formata la graduatoria finale.

PROGETTAZIONE PRELIMINARE - DELIBERA DI APPROVAZIONE - MANCANZA RELAZIONE ILLUSTRATIVA

TAR PIEMONTE SENTENZA 2008

In punto di diritto va ricordato che in materia di progettazione di opere pubbliche o di pubblica utilita' occorre osservare le prescrizioni del Regolamento sui Lavori pubblici (D.P.R. 554/1999, applicabile in via transitoria ex art. 253, comma 3 del Codice dei Contratti pubblici), il cui art. 15, comma 6 stabilisce che il progetto preliminare deve rispettare gli standards dimensionali e di costo definiti nel documento preliminare.

Le discrepanze in aumento rilevate nel caso di specie appaiono al Collegio violare l’art. 15, commi 5 e 6 del D.P.R. n. 554/1999 per avvenuto superamento del limite di spesa previsto nel documento preliminare alla progettazione, i cui standards di costo sono vincolanti per il progetto preliminare e definitivo in forza del citato comma 6.

La ratio della delineata vincolativita' va ravvisata a parere del Tribunale nel perseguimento di un’istanza di contenimento della spesa pubblica, di trasparenza e certezza della spesa stessa, posto che, sottratto il contributo regionale, che rimane invariato, tutti gli incrementi rispetto al costo programmato nel documento preliminare non finiscono che per gravare sull’ente realizzatore dell’opera e, in ultima analisi, sulla collettivita'.

Le rilevate discrasie in termini di quadri economici sono poi aggravate dall’assenza di qualsivoglia motivazione in punto alla eventuale necessita' della deroga del piano finanziario rispetto ai limiti di cui al documento preliminare, conferendosi cosi' un carattere di macroscopica violazione delle regole di trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. e di difetto di motivazione pure articolate dal ricorrente e che appaiono, pertanto, fondate.

Parimenti da condividere è la deduzione di violazione dell’art. 18 del D.P.R. n. 554/999, che alla lettera a) contempla quale componente del progetto preliminare, la Relazione illustrativa, i cui contenuti tipici sono definiti dall’art. 19 espressamente dedicato e rubricato a tale documento.

Ebbene tale Relazione, oltre alla descrizione dell’intervento da realizzare (lett. A), deve contenere una serie di specifici ulteriori elementi, tra i quali appare particolarmente significativa al Collegio quella delineata alla lettera c), e cioè "l'esposizione della fattibilita' dell'intervento, documentata attraverso lo studio di prefattibilita' ambientale, dell'esito delle indagini geologiche, geotecniche, idrologiche, idrauliche e sismiche di prima approssimazione delle aree interessate e dell'esito degli accertamenti in ordine agli eventuali vincoli di natura storica, artistica, archeologica, paesaggistica o di qualsiasi altra natura interferenti sulle aree o sugli immobili interessati" .

Sul punto, constata il Collegio che il progetto preliminare contiene una "Relazione tecnica di progetto e Tabella riassuntiva" (doc. 16 ricorr.) ma tale documento, benche' descriva l’intervento da realizzare, contenendo altresi' ulteriori importanti indicazioni, non puo' ricondursi allo specifico componente definito dall’art. 19 del D.P.R. 554/99.

REVOCA GARA - RISARCIMENTO DANNI

CONSIGLIO DI STATO SENTENZA 2008

In materia di risarcimento danni relativamente ai limiti della responsabilita' dell’amministrazione, con specifico riguardo alla entita' del danno risarcibile, possono trarsi, in particolare, argomenti decisivi dall’esame della disciplina di settore, contenuta nel regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici (d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554) e nel capitolato generale d’appalto dei lavori pubblici (d.m. 19 aprile 2000, n. 145), riguardante i casi di violazione dei canoni di correttezza e di buona fede, integrati da fatti imputabili all’amministrazione, quali carenze progettuali o mancata consegna dei lavori, e riferiti a momenti successivi alla conclusione del contratto d’appalto, che, come nel caso in esame, hanno impedito l’esecuzione dell’opera appaltata, ma che, a differenza della fattispecie controversa, non hanno impedito la stipulazione del contratto. In tali ipotesi, contemplate, in particolare, dagli artt. 15 e ss. del d.P.R. n. 554.99 e 132, commi 4 e 5, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, l’impresa ha diritto, non al risarcimento dei danni subiti (come accadrebbe qualora si fosse verificato un inadempimento della stazione appaltante), ma solo ad un indennizzo (che non viene compiutamente parametrato alla perdita di guadagno derivante dalla mancata esecuzione del contratto). Ad ulteriore conferma della spettanza al destinatario della revoca dell’aggiudicazione di un appalto del solo interesse negativo va richiamato l’art. 21-quinquies, comma 1-bis, legge 7 agosto 1990, n. 241, che, la' dove limita al danno emergente la misura dell’indennizzo spettante all’interessato nel caso di revoca di atti incidenti su rapporti negoziali, impone, a fortiori, per i casi in cui l’atto di ritiro impedisca proprio la consacrazione di accordi (come nella fattispecie in esame), di riconoscere un ristoro che comprenda anche la perdita del guadagno che il soggetto pregiudicato dalla revoca avrebbe conseguito dall’esecuzione del contratto (anche se consente, in considerazione della natura illecita della condotta nella specie considerata, di computare nel risarcimento anche l’utile connesso ad occasioni contrattuali alternative perdute).

Confermato che la responsabilita' precontrattuale dell’amministrazione, per non essere addivenuta, per fatti imputabili alla stessa, alla stipulazione del contratto d’appalto dopo l’aggiudicazione, deve ritenersi limitata al ristoro del solo interesse negativo, e non puo' estendersi fino a comprendere il pregiudizio sofferto dall’impresa per effetto dell’omessa attuazione del contratto. Deve, quindi, ritenersi senz’altro risarcibile il danno relativo agli esborsi direttamente sostenuti per la partecipazione alla procedura di gara (da equipararsi, per quanto qui rileva, alla fase delle trattative) e per la preparazione dell’esecuzione del contratto (in quanto immediatamente strumentali, secondo quanto chiarito infra, alla predisposizione organizzativa dell’impresa ai fini della realizzazione dei lavori appaltati). In coerenza con tale canone valutativo, non puo' essere, pertanto, riconosciuto il rimborso di spese ulteriori, rispetto a quelle strettamente pertinenti alla partecipazione alla gara ed all’organizzazione dell’impresa in vista dell’esecuzione dei lavori aggiudicati, quali le spese generali di sede, non risultando strettamente pertinenti (proprio per il loro carattere generale e per la loro afferenza indistinta alla vita dell’impresa) alla fase delle trattative o, comunque, alla concreta predisposizione delle risorse umane e strumentali per la realizzazione dei lavori in questione.

La perdita di chances, diversamente dal danno futuro, che riguarda un pregiudizio non attuale, ma soggetto a ristoro purche' certo e altamente probabile, nonche' ascrivibile ad una causa efficiente gia' in atto, costituisce un danno attuale, che non si identifica con la perdita di un risultato utile, ma con quella della possibilita' di conseguirlo, e postula, a tal fine, la sussistenza di una situazione presupposta, concreta ed idonea a consentire la realizzazione del vantaggio sperato, da valutarsi sulla base di un giudizio prognostico e statistico, fondato sugli elementi di fatto allegati dal danneggiato. Al fine di ottenere il risarcimento per perdita di una chance, è quindi, necessario che il danneggiato dimostri, anche in via presuntiva, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, la sussistenza di un valido nesso causale tra la condotta lesiva (nella specie: revoca dell’aggiudicazione) e la ragionevole probabilita' del conseguimento del vantaggio alternativo perduto (nella specie: aggiudicazione di altri appalti) e provi, conseguentemente, la sussistenza, in concreto, dei presupposti e delle condizioni del raggiungimento del risultato sperato ed impedito dalla condotta illecita (della quale il danno risarcibile deve configurarsi come conseguenza immediata e diretta).

INDICAZIONE DI SPECIFICHE TECNICHE NEL BANDO DI GARA

CONSIGLIO DI STATO SENTENZA 2008

L’art. 16, comma 3, d.P.R n. 554 del 1999 prevede quanto segue: “E’ vietato introdurre nei progetti prescrizioni che menzionino prodotti di una determinata fabbricazione o provenienza oppure procedimenti particolari che abbiano l'effetto di favorire determinate imprese o di eliminarne altre o che indichino marchi, brevetti o tipi o un'origine o una produzione determinata. E’ ammessa l'indicazione specifica del prodotto o del procedimento, purchè accompagnata dalla espressione "o equivalente", allorchè non sia altrimenti possibile la descrizione dell'oggetto dell'appalto mediante prescrizioni sufficientemente precise e comprensibili”.

Come emerge dal tenore letterale, la norma (poi confermata dall’art. 68, comma 16, d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163) non esclude la possibilita' per la stazione appaltante di riferirsi ad un determinato prodotto o procedimento, purchè tale indicazione sia accompagnata dall’espressione "o equivalente" e non sia altrimenti possibile una compiuta ed efficace descrizione dell’oggetto contrattuale richiesto.

Come correttamente rilevano le parti resistenti, l’intento della stazione appaltante era di realizzare “un’opera di cd. difesa attiva dal rischio valanghe, di tipo elastico, differente ed innovativa sotto il profilo tecnico-costruttivo da quelle normalmente utilizzate e reperibili sul mercato con la previsione di specifici trattamenti anticorrosione, impiego di pannelli in fune, utilizzo di una piastra d’appoggio che non necessita di micropali di sottofondazione, ecc.) al fine di ridurre al minimo i tempi di posa (ritenendosi prioritario il rispetto delle tempistiche imposte dall’incombere dell’evento olimpico e l’impatto ambientale relativo, nonche' dalla necessita' di garantire elevati livelli professionali, di efficienza ed affidabilita'. Soprattutto a medio e lungo termine, riducendo cosi' il ricorso a futuri interventi manutentivi”.

Nel caso di specie, tali valutazioni - rimesse all’apprezzamento discrezionale del Comune - dimostrano che il richiamo a prodotti con caratteristiche specifiche corrispondeva ad esigenze peculiari della stazione appaltante, che solo quei prodotti, e non altri piu' comuni sul mercato, potevano soddisfare.

Per conseguenza, è insussistente la dedotta violazione delle direttive CEE 37/1993 e 18/2004, nella parte in cui richiamano un principio analogo a quello di cui all’art. 16 , comma 3, d.P.R n. 554 del 1999.

FASI DI PROGETTAZIONE

TAR PUGLIA BA SENTENZA 2005

L’elaborazione ed approvazione congiunta del progetto definitivo ed esecutivo di una opera pubblica costituisce prassi diffusa a livello amministrativo e la sua legittimità trova conforto nell’articolo 15 del D. P. R. 21 dicembre 1999 n. 554 e s. m. , il quale chiarisce che i tre livelli di progettazione devono tra loro necessariamente interagire, secondo uno sviluppo di definizione e di approfondimento progressivo e senza soluzione di continuità, e introduce elementi di flessibilità al sistema tripartito, sicché, in presenza di lavori di non rilevante complessità, deve ritenersi possibile il coagularsi in un unico atto dell’approvazione della progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), quando questa risulti integrare quella completa, complessa operazione tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, che consenta, in definitiva, la definizione e l’identificazione di ogni elemento progettuale in forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità, comprendendo tutti gli aspetti che sono necessari per la realizzazione dell’opera, in conformità con il progetto preliminare.

AUTORITA LLPP DELIBERAZIONE 2005

La progettazione di un lavoro pubblico, secondo la vigente normativa, si articola in tre livelli di progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva (art. 16, comma 1, legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s. m. ). Tuttavia, come chiarito da questa Autorità con determinazione n. 4/2001, “E’ fatta salva la facoltà del responsabile del procedimento (art. 16, comma 2, della legge 109/94 e art. 15, comma 5, del D. P. R. 554/99) - soggetta a motivazione - di integrare ovvero modificare il contenuto dei singoli livelli di progettazione, compresa la possibilità di ridurre il numero e il peso delle prescrizioni che i commi 3, 4 e 5 dell’art. 16 della legge 109/94 e degli articoli da 15 a 45 del D. P. R. 554/99 stabiliscono, in modo distinto, per ogni ambito progettuale, nonché di ridurre, in casi particolari, anche il numero dei livelli progettuali. ”. Tale riduzione non va intesa nel senso di una soppressione sic et simpliciter di uno o due livelli di progettazione quanto, piuttosto, nel senso di una unificazione di due o tre livelli, qualora ciò sia ritenuto dal RUP necessario o strettamente opportuno in relazione alla tipologia e/o alla dimensione dei lavori.

La regola della contrazione dei livelli di progettazione si ricava, indirettamente, anche dalla nuova più elastica formulazione dell’art. 14, comma 6, della legge n. 109/1994 (come modificato dall’art. 7, comma 1, lett. g), della legge n. 166/2002, c. d. Merloni quater), secondo cui per lavori di importo inferiore a €. 1. 000. 000 il progetto preliminare, ai fini dell’inserimento del lavoro nell’elenco annuale dei lavori pubblici, è sostituito da uno studio di fattibilità. Tuttavia l’esercizio della discrezionalità tecnica del RUP in tema di modifica e/o unificazione dei livelli di progettazione incontra alcuni precisi limiti.

In primo luogo, la contrazione dei livelli di progettazione non può consistere nell’omissione del livello esecutivo, che costituisce la base per la materiale esecuzione dell’intervento (cfr. determinazione n. 4/2001) e le prescrizioni ritenute essenziali dal RUP in relazione alla tipologia e dimensione dei lavori, corrispondenti al livello preliminare e/o definitivo, debbono confluire nel progetto esecutivo. L’unica deroga alla necessità del progetto esecutivo è prevista per i lavori di manutenzione e per gli scavi archeologici (art. 19, comma 5bis, legge n. 109/1994 e s. m. ).

Altro limite alla discrezionalità tecnica del RUP in tema di modifica e/o unificazione dei livelli di progettazione discende dal citato art. 14, comma 6, della legge n. 109/94 e s. m. , alla luce del quale per lavori di importo pari o superiore a €. 1. 000. 000 non si può prescindere dal progetto preliminare ai fini dell’inclusione di un lavoro nell’elenco annuale, tranne che per i lavori di manutenzione, con la conseguenza che la possibilità di ridurre i livelli di progettazione è limitata praticamente ai lavori con “dimensione” non superiore, quanto al valore economico, a €. 1. 000. 000.

Ne consegue la non conformità alla normativa richiamata dell’operato della stazione appaltante che, in caso di lavori di importo superiore alla soglia di €. 1. 000. 000 prevista dal citato art. 14, comma 6, prescinde dal progetto preliminare e procede alla redazione del solo progetto esecutivo, senza peraltro provvedere alla validazione del progetto stesso secondo la procedura all’uopo disegnata dall’art. 47 del citato D. P. R. n. 554/99 e s. m. .

AUTORITA LLPP DELIBERAZIONE 2005

La “consulenza” di ausilio alla progettazione di opere pubbliche non è ammissibile alla luce della vigente normativa nazionale e regionale regolante la specifica materia.

In particolare, si rileva che la Regione Sicilia ha legiferato in materia di lavori pubblici con la L. R. n. 7/2002, successivamente modificata dalla L. R. n. 7/2003, e che detta normativa non menziona le attività di consulenza. A questo riguardo giova evidenziare che le “attività di studio”, inserite dall’art. 11 della L. R. n. 7/2002 tra quelle afferenti alla progettazione disciplinate dall’art. 17, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s. m. , costituiscono propriamente il contenuto dello studio di fattibilità che, ove richiesto, precede l’attività di progettazione vera e propria di cui alla citata legge quadro nazionale. I contenuti di tale studio di fattibilità coincidono, in buona sostanza, con quelli del Documento preliminare all’avvio della progettazione, introdotto dall’art. 15 del D. P. R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s. m. ; la legge regionale, pertanto, in pratica eleva al rango di norma primaria disposizioni che nella normativa statale hanno invece natura regolamentare.



Anche nel quadro normativo nazionale, così come configurato dalla legge n. 109/1994 e s. m. e dal citato D. P. R. n. 554/99 e s. m. , la “consulenza” a supporto della progettazione non è contemplata. Ciò discende dal principio generale in base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista, e la responsabilità di quest’ultimo rimane impregiudicata, sia quando è fatto divieto di avvalersi del subappalto (ad eccezione di alcune attività, cfr. art. 17, comma 14-quinquies, legge n. 109/94 e s. m. ), sia quando - come nel caso della normativa regionale - non vi è tale divieto.



Sotto il profilo in esame, inoltre, la consulenza alla progettazione non appare riconducibile alle attività a supporto del RUP, di cui all’art. 7, comma 5, della legge n. 109/94 e s. m. . Al tal proposito giova ricordare che al Responsabile del procedimento è affidata la responsabilità, la vigilanza e compiti di coordinamento sull’intero ciclo dell’appalto (progettazione, affidamento, esecuzione) affinché esso risulti condotto in modo unitario, in relazione ai tempi ed ai costi preventivati. In particolare, in materia di progettazione, al RUP è demandato il compito di redigere il documento preliminare alla progettazione e di coordinare le attività necessarie alla redazione del progetto preliminare definitivo ed esecutivo (art. 8, comma 1, lett. c), f) del D. P. R. n. 554/99 e s. m. ). Pertanto, gli eventuali soggetti esterni individuati ai sensi dell’art. 7, comma 5, della legge n. 109/94 e s. m. possono supportare il RUP nelle sue attività di coordinamento e vigilanza sulla progettazione, fermo rimanendo che la progettazione è compito di esclusiva competenza del progettista.

PROGRAMMAZIONE TRIENNALE

AUTORITA LLPP DELIBERAZIONE 2006

L’inserimento dell’opera nel programma triennale e l’approvazione di questo da parte del Consiglio comunale esprime, in prima istanza, la volontà dell’organo di indirizzo politico dell’ente sulla realizzazione dell’opera ed è necessario per l’avvio dei successivi adempimenti procedurali da parte della Giunta comunale e dei dirigenti, tra cui quelli che comportano impegno di spesa (come l’affidamento della progettazione); l’inclusione nell’elenco annuale, dal canto suo, certifica la compatibilità dell’intervento con il bilancio previsionale dell’Ente, di cui lo stesso elenco costituisce un allegato.

Il ruolo centrale dell’Amministrazione nella definizione dei parametri fondamentali del progetto è attestato soprattutto dal documento preliminare alla progettazione che, ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m., deve essere redatto a cura del RUP. Le indicazioni in esso contenute sono vincolanti per il progettista, tanto che nella verifica del preliminare e nella validazione del progetto esecutivo deve essere certificata la conformità delle soluzioni progettuali adottate rispetto al documento preliminare (artt. 46 e 47 del citato D.P.R. n. 554/1999 e s.m.). In base al comma 5 del suddetto art. 15, il contenuto del documento preliminare deve riguardare tra l’altro la definizione dei limiti finanziari da rispettare e della stima dei costi e delle fonti di finanziamento, nonché l’individuazione delle funzioni che dovrà svolgere l'intervento, sulla base degli obiettivi da perseguire e delle esigenze da soddisfare, in rapporto alla situazione esistente e ai relativi vincoli.

In merito alla flessibilità degli strumenti di programmazione, rileva anche la circostanza che sul preventivo dimensionamento economico dell’intervento è calcolato l’importo presunto delle parcelle professionali, considerato per determinare le modalità di affidamento dei servizi tecnici. In questo quadro risulta inammissibile che il valore dell’intervento sia determinato, nel suo ordine di grandezza, in sede di elaborazione del progetto da parte del professionista incaricato (fatti salvi gli adeguamenti di contenuta entità connessi ai vari approfondimenti progettuali). Tale ipotesi, oltretutto, può determinare un sovvertimento del normale rapporto tra le parti contrattuali, nella misura in cui il professionista incaricato della progettazione, nel definire l’importo totale dell’intervento, di riflesso stabilisce anche il suo stesso compenso, con prevedibili conseguenze negative sulla spesa a carico dell’Amministrazione. Né appare conforme al disegno del legislatore che le previsioni economiche effettuate in sede di progettazione si discostino significativamente da quelle della fase propedeutica, senza che ricorrano speciali motivi espressamente richiamati negli atti procedimentali (cfr. deliberazione n. 279/2001). E’ pur vero che le stime economiche contenute negli strumenti di programmazione e negli altri elaborati della fase propedeutica alla progettazione, come tutti i documenti aventi spiccato carattere previsionale, sono suscettibili di modifiche e aggiornamenti; modifiche che, ad esempio, per i programmi triennali e gli elenchi annuali possono riguardare l’inserimento o l’esclusione di interventi, ovvero la correzione delle previsioni di spesa relative a ciascuna opera, e possono intervenire anche nel corso del medesimo esercizio finanziario (oltre che, ovviamente, per gli aggiornamenti annuali connessi al carattere “scorrevole” di tali programmi). Nondimeno dette stime economiche devono possedere i requisiti dell’attendibilità e veridicità, e quindi non possono essere fondate su valutazioni inesatte o carenti dei parametri che concorrono a determinare la spesa presunta della S.A., specialmente ove questi costituiscano il contenuto essenziale degli studi propedeutici previsti dalla norma.

Di conseguenza, mentre appare certamente ammissibile l’incremento del costo stimato dell’opera a seguito di circostanze oggettive sopravvenute in fase di progettazione (ad esempio, quelle connesse alla specifica conoscenza dei luoghi derivante dalle indagini preliminari), diversamente non è contemplata una consistente variazione finalizzata alla migliore definizione delle esigenze della committenza, atteso che a tale adempimento si deve provvedere specificamente nella fase programmatoria. Pertanto, fermo restando quanto già affermato da questa Autorità (in particolare nella citata deliberazione n. 279/2001) circa la flessibilità del progetto sino all’inserimento nell’elenco annuale e nel bilancio previsionale dell’ente (quindi sino a tutta la fase di progettazione preliminare), si ritiene che la modifica sostanziale della previsione di spesa, tale da incidere significativamente sulla stima economica dell’opera e sullo stesso bilancio del committente, è da considerare circostanza eccezionale, cui si può far ricorso in casi del tutto particolari non dipendenti da inadempienze dell’Amministrazione e previa adeguata e rigorosa motivazione.

Dal punto di vista procedurale, inoltre, la modifica dei parametri economici del progetto deve costituire oggetto di aggiornamento e riapprovazione degli strumenti di programmazione da parte degli organi competenti, nonché di eventuale ripubblicazione nei casi più rilevanti che determinano una variazione “di carattere sostanziale” della programmazione economica (cfr. determinazione n. 2/2002).