Articolo 193. Procedura di affidamento.
1. Gli operatori economici possono presentare agli enti concedenti proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori o servizi. Ciascuna proposta contiene un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. Il piano economico-finanziario comprende l'importo delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, comprensivo anche dei diritti sulle opere dell'ingegno. Gli investitori istituzionali di cui all'articolo 32, comma 3, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nonché i soggetti di cui all’articolo 2, numero 3), del regolamento (UE) 2015/1017 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 giugno 2015, possono formulare le proposte di cui al primo periodo salva la necessità, nella successiva gara per l’affidamento dei lavori o dei servizi, di associarsi o consorziarsi con operatori economici in possesso dei requisiti richiesti dal bando, qualora gli stessi investitori istituzionali ne siano privi. Gli investitori istituzionali, in sede di gara, possono soddisfare la richiesta dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale avvalendosi, anche integralmente, delle capacità di altri soggetti. Gli investitori istituzionali possono altresì impegnarsi a subappaltare, anche integralmente, le prestazioni oggetto del contratto di concessione a imprese in possesso dei requisiti richiesti dal bando, a condizione che il nominativo del subappaltatore sia comunicato, con il suo consenso, all’ente concedente entro la scadenza del termine per la presentazione dell’offerta.2. L’ente concedente valuta entro novanta giorni dalla presentazione della proposta, la fattibilità della medesima, invitando se necessario il promotore ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione. Se il promotore non apporta le modifiche richieste, come eventualmente rimodulate sulla base di soluzioni alternative suggerite dallo stesso promotore per recepire le indicazioni dell’ente concedente, la proposta è respinta. L’ente concedente conclude la procedura di valutazione con provvedimento espresso, pubblicato sul proprio sito istituzionale e oggetto di comunicazione ai soggetti interessati. Il progetto di fattibilità, una volta approvato, è inserito tra gli strumenti di programmazione dell’ente concedente.
3. Il progetto di fattibilità approvato è posto a base di gara nei tempi previsti dalla programmazione. Il criterio di aggiudicazione è l’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo.
4. La configurazione giuridica del soggetto proponente può essere modificata e integrata sino alla data di scadenza della presentazione delle offerte. Nel bando l’ente concedente dispone che il promotore può esercitare il diritto di prelazione.
5. I concorrenti, compreso il promotore, in possesso dei requisiti previsti dal bando, presentano un’offerta contenente il piano economico-finanziario asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e le varianti migliorative al progetto di fattibilità posto a base di gara, secondo gli indicatori previsti nel bando.
6. Le offerte sono corredate delle garanzie di cui all’articolo 106. Il soggetto aggiudicatario presta la garanzia di cui all’articolo 117. Dalla data di inizio dell'esercizio del servizio da parte del concessionario è dovuta una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla gestione dell'opera, da prestarsi nella misura del 10 per cento del costo annuo operativo di esercizio e con le modalità di cui all'articolo 117. La mancata presentazione di tale cauzione costituisce grave inadempimento contrattuale.
7. L’ente concedente:
a) prende in esame le offerte che sono pervenute nei termini indicati nel bando;
b) redige una graduatoria e nomina aggiudicatario il soggetto che ha presentato la migliore offerta;
c) pone in approvazione i successivi livelli progettuali elaborati dall’aggiudicatario.
8. Se il promotore non risulta aggiudicatario, può esercitare, entro quindici giorni dalla comunicazione dell'aggiudicazione, il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte dall'aggiudicatario. Se il promotore non risulta aggiudicatario e non esercita la prelazione ha diritto al pagamento, a carico dell'aggiudicatario, dell'importo delle spese per la predisposizione della proposta, comprensive anche dei diritti sulle opere dell'ingegno. L'importo complessivo delle spese rimborsabili non può superare il 2,5 per cento del valore dell'investimento, come desumibile dal progetto di fattibilità posto a base di gara. Se il promotore esercita la prelazione, l’originario aggiudicatario ha diritto al pagamento, a carico del promotore, dell'importo delle spese documentate ed effettivamente sostenute per la predisposizione dell'offerta nei limiti di cui al terzo periodo.
9. In relazione alla specifica tipologia di lavoro o servizio, l’ente concedente tiene conto, tra i criteri di aggiudicazione, della quota di investimenti destinata al progetto in termini di ricerca, sviluppo e innovazione tecnologica.
10. Le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nell'ambito degli scopi di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico dagli stessi perseguiti, possono aggregarsi alla presentazione di proposte di realizzazione di lavori pubblici di cui al comma 1, ferma restando la loro autonomia decisionale.
11. L’ente concedente può sollecitare i privati a farsi promotori di iniziative volte a realizzare i progetti inclusi negli strumenti di programmazione del partenariato pubblico-privato, di cui all’articolo 175, comma 1, con le modalità disciplinate nel presente Titolo.
EFFICACE DAL: 1° luglio 2023
Relazione
Commento
Giurisprudenza e Prassi
DIRITTO DI PRELAZIONE - FINANZA DI PROGETTO - PARTECIPAZIONE A GARA PUBBLICA (193.8)
Secondo questo collegio, la logica della prelazione non è incompatibile con quella della gara pubblica, basti pensare alla previsione di cui al comma 8 dell’art. 193 codice contratti pubblici di cui al d. lgs. n. 36 del 2023 che, in tema di finanza di progetto, attribuisce un diritto di prelazione al promotore in danno dell’aggiudicatario. Istituto quest’ultimo, che, anche nelle sue precedenti versioni, ha sempre resistito ai test di illegittimità costituzionale ed unionale ai quali è stato sottoposto.
Al contrario prelazione e gara previste insieme consentono all’amministrazione di esigere dal prelazionario, il prezzo “fatto” dal mercato, quindi limitano il beneficio di quest’ultimo e tutelano di converso l’interesse pubblico e le casse erariali.
Nel caso di specie, l’obiezione è vieppiù inconsistente, posto che l’aggiudicazione ottenuta dalla parte appellante era stata espressamente qualificata quale aggiudicazione provvisoria con previsione, anche della prelazione, espressamente contenuta nel bando. Dunque non si trattava di una circostanza inopinatamente opposta all’aggiudicataria solo in un secondo momento che potrebbe averla imprevedibilmente danneggiata.
In altra prospettiva, nell’ambito del medesimo motivo, la parte sostiene che, partecipando alla gara, la parte appellata privata avrebbe rinunciato implicitamente all’esercizio della prelazione, accettando di competere “ad armi pari” con gli altri soggetti interessati.
Il motivo è infondato.
Innanzitutto la partecipazione alla gara non era vietata ai prelazionari, e, laddove lo fosse stata, sarebbe stata illegittima, sia perché contraria al principio del favor partecipationis che perché contraria all’interesse pubblico alla creazione di un picco di massima concorrenzialità dell’offerta di vendita.
D’altronde è evidente che, per esercitare la prelazione, la parte appellata privata avrebbe dovuto necessariamente attendere l’esito della gara perché: 1. solo in questo momento sarebbe venuta a conoscenza dell’entità del prezzo ultimo offerto dall’amministrazione e avrebbe così potuto valutare la convenienza della relativa operazione: 2. definizione del prezzo ultimo offerto che era d’altro canto necessaria anche all’amministrazione, essendo altrimenti impossibile procedere alla cd. “denuntiatio” al prelazionario.
Infine, è del tutto insostenibile che la semplice partecipazione alla gara del OMISSIS possa aver integrato un comportamento univoco e concludente, significativamente rivolto a rinunciare ad una pretesa così importante, come quella rappresentata dal diritto di prelazione riconosciutogli in quanto titolare di un diritto personale sull’immobile.
PRINCIPIO DELLA FIDUCIA- PROJECT FINANCING - PRESENTAZIONE SPONTANEA (193)
L'autovincolo che l’Amministrazione si è imposta nel disciplinare la valutazione delle offerte pervenute a seguito dell’avviso avrebbe poco senso se poi si ritenesse che nessuno dei proponenti può avere interesse a censurarle (oppure se ne predicasse una sostanziale incensurabilità richiamando l’amplissima discrezionalità valutativa che per pacifica giurisprudenza connota le decisioni della p.a. nella suindicata ipotesi “fisiologica” di presentazione spontanea delle proposte di cui all’articolo 183, comma 15);
In secondo luogo, occorre rimarcare la novità terminologica contenuta nel citato comma 15 dell’articolo 183, rispetto alle norme previgenti, laddove si assume che la valutazione dell’Amministrazione in questa fase pre-procedimentale debba avere a oggetto la “fattibilità” della proposta o delle proposte ricevute dagli operatori economici, e non più soltanto se queste siano di pubblico interesse; Quanto all’aspetto di cui al precedente punto b), si è osservato in giurisprudenza che la norma del 2016, a differenza di quelle anteriori, non richiede più, con espressione se non generica, quantomeno astratta, una valutazione in termini di pubblico interesse della proposta di partenariato, ma qualifica in modo più specifico l’attività di cui è investita l’Amministrazione, richiedendosi un accertamento non tanto o non solo limitato alla rilevanza pubblicistica dell’iniziativa, che certamente pure deve sussistere, ma, penetrando sin da subito il dettaglio tecnico ed economico in cui è declinato il progetto, al fine di rilevarne la sua piena appetibilità per il mercato settoriale e, in definitiva, la sua realizzabilità, non solo in astratto, ma in concreto (cfr. Tar Lazio, sez. I-quater, 11 maggio 2017, n. 5702). Tale opzione, come osserva la stessa sentenza citata, è coerente con la ricostruzione normativa dell’iter di programmazione delle opere pubbliche, laddove ai fini dell’inserimento degli interventi negli atti di programmazione occorre che le amministrazioni ne abbiano valutato proprio la “fattibilità”, attraverso il progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE) ovvero il documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP) (articolo 21, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016). Inoltre, il riferimento a una valutazione di “fattibilità” autorizza le amministrazioni, proprio come nel caso di specie, a sollecitare le proposte progettuali degli operatori privati interessati ad assumere il ruolo di promotore in una procedura di project financing riservandosi una valutazione anche sulle caratteristiche tecniche delle proposte pervenute, oltre che sulla loro convenienza economica. E tale pratica è destinata a diventare ancora più frequente dopo che, con il d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, il comma 15 dell’articolo 183 è stato modificato in modo da consentire la presentazione “spontanea” di proposte di project financing anche per gli interventi già compresi nel programma delle opere pubbliche, oltre che per quelli che non vi sono compresi come era nella formulazione originaria della norma (la modifica è stata confermata anche nell’attuale articolo 193, comma 11, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36).
Con riguardo al punto a) di cui sopra, pare condivisibile anche l’assunto dell’appellante secondo cui l’avviso pubblicato dall’Amministrazione per l’acquisizione di manifestazioni di interesse, per il modo stesso in cui era predisposto (procedura di valutazione comparativa con tanto di indicazione di criteri e sub criteri per i vari aspetti tecnici delle proposte che sarebbero pervenuti, e di un distinto punteggio per gli aspetti economici e per il piano economico e finanziario – PEF), era tale da indurre gli operatori economici a puntare anche sul pregio tecnico della proposta da elaborare, oltre che sulla convenienza economica, configurandosi come autovincolo ai fini della successiva valutazione delle proposte: in questo senso, anche se non applicabile ratione temporis alla vicenda per cui è causa, può assumere un rilevante valore interpretativo l’attuale articolo 2, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023, il quale, nel declinare il principio della fiducia (uno dei principi fondamentali della materia dei contratti pubblici), e con previsione estesa all’intero ambito “delle attività svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti”, valorizza il rispetto, fra gli altri, degli “auto-vincoli amministrativi” quale circostanza in presenza della quale non sussiste la colpa grave dell’agente pubblico, con formulazione anch’essa ampia che certamente si presta a ricomprendere anche la fase pre-procedimentale del project financing, ove “procedimentalizzata” come è avvenuta nel caso in esame.
INDICAZIONI SULLA TRASPARENZA PER LA FINANZA DI PROGETTO (193.2)
L'art. 193, comma 2 del d.lgs. 36/2023, a differenza di quanto previsto nel previgente codice dei contratti, pone espressamente a carico dell'ente concedente l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale i provvedimenti conclusivi della procedura di valutazione della proposta per la realizzazione della finanza di progetto.
Nell'Allegato 1 alla delibera ANAC del 20 giugno 2023, come modificata e integrata con delibera n. 601 del 19 dicembre 2023, adottata ai sensi dell'art. 28 del d.lgs. n. 36/2023, tra gli atti soggetti a obbligo di pubblicazione, è stato quindi ricompreso il provvedimento di conclusione della procedura di valutazione delle proposte di Project financing del privato relativa alla realizzazione in concessione di lavori o servizi.
Si ribadisce, pertanto, che gli Enti concedenti assolvono l'obbligo di pubblicazione previsto dall'art. 193, comma 2, del Codice pubblicando il provvedimento di conclusione della procedura di valutazione delle proposte di Project financing del privato sul proprio sito, nella sezione "Amministrazione trasparente", sottosezione "Bandi di gara e contratti", secondo le modalità descritte dalla citata delibera 264/2023.
