Art. 89. Strumenti di rilevazione della congruità dei prezzi
ABROGATO DAL 19-04-2016 (ART. 217 DLGS 50-2016)1. Al fine di stabilire il prezzo base nei bandi o inviti, di valutare la convenienza o meno dell'aggiudicazione, nonche' al fine di stabilire se l'offerta e' o meno anormalmente bassa, laddove non si applica il criterio di cui all'articolo 86, comma 1, le stazioni appaltanti tengono conto del miglior prezzo di mercato, ove rilevabile.
2. Salvo quanto previsto dall'articolo 26, comma 3, legge 23 dicembre 1999, n. 488, a fini di orientamento le stazioni appaltanti prendono in considerazione i costi standardizzati determinati dall'Osservatorio ai sensi dell'articolo 7, gli elenchi prezzi del Genio civile, nonche' listini e prezziari di beni, lavori, servizi, normalmente in uso nel luogo di esecuzione del contratto, eventuali rilevazioni statistiche e ogni altro elemento di conoscenza. comma così modificato dal D.Lgs. 26/01/2007 n. 6 in vigore dal 01/02/2007
3. Nella predisposizione delle gare di appalto le stazioni appaltanti sono tenute a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro come determinato ai sensi dell'articolo 87, comma 2, lettera g).
4. Alle finalità di cui al presente articolo le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono in base alle loro competenze.
Giurisprudenza e Prassi
AVVALIMENTO – PER RAGGIUNGERE LA CATEGORIA DI QUALIFICAZIONE – IMPRESE DI PULIZIA - LEGITTIMO
Quanto poi alla natura del requisito stesso, attinente alla capacità tecnica ed esperienza come certificate dall’iscrizione alla C.C.I.A.A nella fascia H, va premesso che, per consolidata giurisprudenza, l’ambito applicativo dell’istituto dell’avvalimento è limitato ai requisiti oggettivi di ordine speciale, economico - finanziari e tecnico - organizzativi (per tutte, C.d.S., sez. IV, n. 4406/2012; Id. n. 810/2012). Giova, peraltro, anche evidenziare che l’avvalimento è istituto di derivazione comunitaria di portata generale che, in quanto posto a presidio della libertà di concorrenza, non tollera comunque interpretazioni limitative volte a restringerne l’applicabilità, ad eccezione dei requisiti soggettivi inerenti alla moralità e alla onorabilità professionale a tutela della serietà ed affidabilità degli offerenti. La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha, d’altra parte, “definitivamente acquisito la legittimità del c.d. avvalimento frazionato ai sensi dell’art. 49 del codice dei contratti pubblici” (cfr. sez. V, n. 2200/2014 e n. 277/2015) escludendo unicamente l’avvalimento cosiddetto a cascata, che elide il necessario rapporto diretto tra ausiliaria ed ausiliata (cfr. sez. V, n. 1251/2014; sez. III, 1072/2014).
Nella fattispecie in esame vale evidenziare che l’aggiudicataria possiede l’iscrizione all’Ente camerale, e che è solo tale iscrizione a caratterizzarsi soggettivamente, con conseguente impossibilità di sostituzione mediante avvalimento (cfr. Tar Calabria, n. 1/2014), mentre la determinazione della fascia di classificazione prende in considerazione unicamente il volume di affari, e quindi attiene a requisiti oggettivi speciali. Ciò risulta, d’altra parte, confermato da una corretta lettura delle determinazioni e deliberazioni dell’AVCP n. 2 del 2012 e n. 28 del 2013 e dalla recente sentenza del T.A.R. Liguria, sez. II, n. 1201/2016 richiamate dalla ricorrente, nonché dalla deliberazione n. 64/2009 dell’AVCP e dal pertinente parere ANAC 23 febbraio 2012, n. 22. Ne consegue, pertanto, sotto l’anzidetto profilo, la legittimità del ricorso all’avvalimento da parte dell’aggiudicatario, della relativa dichiarazione e della sua previsione nella disciplina di gara.
LEGITTIMO RICORRERE ALL'AVVALIMENTO DI PIU' SOGGETTI
Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:
1) Gli articoli 47 e 48 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, devono essere interpretati nel senso che non ostano ad una normativa nazionale che autorizza un operatore economico a fare affidamento sulle capacità di uno o più soggetti terzi per soddisfare i requisiti minimi di partecipazione ad una gara d’appalto che tale operatore soddisfa solo in parte.
2) Il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza devono essere interpretati nel senso che ostano all’esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in seguito al mancato rispetto, da parte di tale operatore, di un obbligo che non risulta espressamente dai documenti relativi a tale procedura o dal diritto nazionale vigente, bensì da un’interpretazione di tale diritto e di tali documenti nonché dal meccanismo diretto a colmare, con un intervento delle autorità o dei giudici amministrativi nazionali, le lacune presenti in tali documenti. In tali circostanze, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano al fatto di consentire all’operatore economico di regolarizzare la propria posizione e di adempiere tale obbligo entro un termine fissato dall’amministrazione aggiudicatrice.
CONGRUITA' PREZZI - DETERMINAZIONE BASE D'ASTA - DISCREZIONALITA' PA
La fissazione del prezzo a base d’asta da parte della stazione appaltante è frutto di valutazioni tecniche che devono rispondere al canone di congruita' cosi' come codificato dalla previsione dell’art. 89 sopra citato, ma anche in parte frutto di valutazioni di convenienza e di opportunita' da parte della stessa. Si evidenzia che il giudice amministrativo puo' infatti sindacare la misura del prezzo posto a base di gara alla luce di quelle cognizioni tecniche quali ad esempio l’andamento del mercato nel settore di cui trattasi, le tecnologie richieste per eseguire le prestazioni richieste, il rapporto qualita'/prezzo per ogni prestazione, il numero di dipendenti impiegati, mentre non puo' sindacare quelle valutazioni di convenienza e di opportunita' compiute nella fissazione del prezzo a base d’asta (Tar Sardegna, Sezione I, 12.9.2011, n. 923).
Sussiste una stretta correlazione fra la qualita' delle prestazioni, da intendersi come equilibrio del sinallagma contrattuale tra le parti, e l’importo stimato a base d’asta, che, se non remunerativo, comporta l’alterazione dell’equilibrio economico delle prestazioni stesse. La sottostima della quotazione di una voce di prezzo incidente in modo significativo nel quadro economico dell’intervento, determina un ostacolo nei confronti degli operatori economici. D’altra parte occorre prendere atto che, allo stato attuale della legislazione vigente, tali limiti possano emergere in via indiretta solo in concreto e a posteriori, in sede di valutazione di anomalia dell’offerta, ove viene valutata la congruita' del punto di incontro tra domanda e offerta,
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 presentata dalla S S.r.l. – Procedura aperta per l’affidamento del servizio di ristorazione A.O. Istituti Clinici di perfezionamento, Suddivisione in quattro lotti. Importo a base di gara Lotto 1 euro: 17.715.361,69; Lotto 2 euro: 13.833.491,38. S.A.: A.O. M.
– COSTO DEL LAVORO – CONGRUITÀ DELL’IMPORTO A BASE DI GARA. (82.2 - 87.3.G)
E’ da ritenersi legittima la previsione di un importo a base di gara che tenga conto della media dei ribassi offerti in precedenti aggiudicazioni dello stesso servizio.
OGGETTO: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex art. 6, comma 7, lettera n) del d.lgs.163/2006 presentata da A/ B Procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara per l’affidamento in via temporanea del servizio di trasporto secondario di infermi dell’Azienda USL di Roma H di Albano laziale per un periodo di sei mesi. Importo a base di gara: euro 132.000,00 Criterio di aggiudicazione: prezzo più basso.
OFFERTE ANOMALE - VALUTAZIONE
Come è noto, il procedimento di verifica dell'anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l'offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto: esso mira quindi a garantire e tutelare l'interesse pubblico concretamente perseguito dall'amministrazione attraverso la procedura di gara per la effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell'esecuzione dell'appalto (ex multis, C.d.S., sez. III, 14 dicembre 2012, n. 6442; sez. IV, 30 maggio 2013, n. 2956; sez. V, 18 febbraio 2013, n. 973, 15 aprile 2013, n. 2063, Cons. St, sez. V, 5 settembre 2014, n. 4516 e n. 6231/2014), e l'esclusione dalla gara per anomalia dell’offerta si fonda su una valutazione da parte della stazione appaltante di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere.
Per giurisprudenza costante, inoltre, l’esame delle giustificazioni, il giudizio di anomalia o di incongruita' dell'offerta costituiscono espressione di discrezionalita' tecnica di esclusiva pertinenza dell’Amministrazione ed esulano dalla competenza del giudice amministrativo (Cons. St., sez. V, n. 3800/2014, n. 3770/2014, 1667/2014, 26 giugno 2012, n. 3737; 22 febbraio 2011, n. 1090; 8 luglio 2008, n. 3406; 29 gennaio 2009, n. 497), che puo' sindacare le valutazioni della pubblica amministrazione soltanto in caso di macroscopiche illegittimita', quali gravi e plateali errori di valutazione abnormi o inficiati da errori di fatto. (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2014, n. 3459; 6 giugno 2012, n. 3340; 29 febbraio 2012, n. 1183). In tal caso il giudice di legittimita' esercita il proprio sindacato, ferma restando l'impossibilita' di sostituire il proprio giudizio a quello dell'amministrazione e di procedere ad una autonoma verifica della congruita' dell'offerta e delle singole voci, che costituirebbe un'inammissibile invasione della sfera propria della pubblica amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2014, n. 3459, 6 giugno 2012, n. 3340; 29 febbraio 2012, n. 1183, 18 febbraio 2013, n. 974; 19 novembre 2012, n. 5846; 23 luglio 2012, n. 4206; 11 maggio 2012, n. 2732).
Orbene il TAR ha sostituito le proprie valutazioni sulla congruita' dell'offerta, effettuate non solo dalla stazione appaltante (per giunta facoltativamente), ma anche dall'organo tecnico, in assenza di una macroscopica erroneita' o irragionevolezza.
Inoltre, è stato piu' volte sottolineato che la valutazione di congruita' va fatta globalmente e sinteticamente, senza concentrarsi esclusivamente ed in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, dal momento che l'obiettivo dell'indagine è l'accertamento dell'affidabilita' dell'offerta nel suo complesso e non gia' delle singole voci che lo compongono (Cons. Stato, sez. V, 27 agosto 2012, n. 4600; sez, V, 16 agosto 2011, n. 4785; sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2070; sez. VI, 2 aprile 2010, n. 1893; sez. V, 18 marzo 2010, n. 1589; 12 giugno 2009, n. 3762; sez. III, 9 luglio 2014, n. 3492).
Il giudice di primo grado, invece, ha palesemente contraddetto al principio secondo cui l’anomalia è frutto di un giudizio sull’offerta di carattere globale e sintetico allorchè ha ritenuto che “La valutazione conclusiva effettuata è in contrasto con il contenuto dell’ordinanza istruttoria ed i caratteri del giudizio di anomalia. Il CTU, dopo aver effettuato una valutazione obiettiva dell’offerta, ha poi sostituito il giudizio conclusivo richiesto dal giudice con una valutazione comparativa dell’offerta rispetto ai valori di mercato, laddove il giudizio di anomalia si caratterizza per un confronto concorrenziale limitato alle singole voci dell’offerta, mentre la valutazione finale dipende esclusivamente dalla sommatoria dei risultati delle valutazioni parziali, indipendentemente dal fatto che sul mercato c’è chi opera con prezzi analoghi.”.
D’altro canto il TAR non ha considerato che l'art. 89, comma 1, del d.lgs. 163/06, richiede di parametrare la valutazione dell'anomalia dell'offerta proprio al miglior prezzo di mercato.
IMPORTO A BASE D’ASTA – CRITERIO DEL PREZZO PIÙ BASSO
La stazione appaltante definisce l’importo dell’appalto per il quale intende procedere mediante una stima del relativo valore complessivo e successivamente valuta la congruita' delle offerte presentate e nel caso di offerte anormalmente basse procede con la relativa verifica, tenendo conto del giusto equilibrio tra la promozione della concorrenza e la legittima compressione del costo del lavoro.
La misura del prezzo a base d'asta non implica una mera scelta di convenienza e opportunita', ma una valutazione alla stregua di cognizioni tecniche quali, ad esempio, l’andamento del mercato nel settore di cui trattasi, il numero di dipendenti che devono essere impiegati, il rapporto qualita'-prezzo per ogni servizio e/o prodotto, con la conseguenza che ogni valutazione sul punto va rimessa alla stazione appaltante.
A tale riguardo, si consideri che il Codice dei contratti non detta alcuna disposizione sul procedimento di fissazione del prezzo da parte della stazione appaltante, limitandosi – nella disciplina della verifica delle offerte anomale – a disporre che “ le stazioni appaltanti sono tenute a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro” (art. 86). Pertanto, da un’interpretazione sistematica della norma, appare evidente che la stessa non incide sul procedimento di individuazione del prezzo a base d’asta, trattandosi di norma sulla congruita' dell’offerta. Si deve ritenere, infatti, che la conseguenza – nel caso di un bando con prezzo incongruamente determinato – consistera' nella gara deserta o in offerte non seriamente sostenibili.
Quanto sopra per affermare che non sussiste base normativa perche' l’Autorita' possa valutare la congruita' del prezzo a base d’asta.
Tuttavia, nel caso di specie, sulla base degli atti disponibili e delle puntuali osservazioni formulate dalla stazione appaltante, appare che l’Agenzia B.-ER Regione Emila Romagna, in ordine alla predisposizione degli atti di gara, abbia compiuto una adeguata valutazione per cio' che concerne la definizione degli importi posti a base d’asta per i diversi lotti.
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 presentata da A. A. - (Fornitura di ausili per disabili) - Importo a base d’asta euro 12.637.666,50 - Criterio di aggiudicazione prezzo piu' basso - S.A.: Agenzia B.-B..
Importo a base d’asta – Criterio del prezzo piu' basso - Verifica delle offerte anormalmente basse.
La stazione appaltante definisce l’importo dell’appalto per il quale intende procedere mediante una stima del relativo valore complessivo. La misura del prezzo a base d'asta non implica una mera scelta di convenienza e opportunita', ma una valutazione alla stregua di cognizioni tecniche quali, ad esempio, l’andamento del mercato nel settore di cui trattasi, il numero di dipendenti che devono essere impiegati, il rapporto qualita'-prezzo per ogni servizio e/o prodotto, con la conseguenza che ogni valutazione sul punto va rimessa alla stazione appaltante. Successivamente puo' valutare la congruita' delle offerte presentate e, nel caso di offerte anormalmente basse, procedere con la relativa verifica.
Artt. 29, 82, 89, comma 3 d.lgs 163/2006.
SERVIZI DI PULIZIA - COSTO DEL LAVORO - TABELLE MINISTERIALI
Gli articoli 86, comma 3-bis e 89, comma 3, d.lgs. n. 163/2006 stabiliscono che le stazioni appaltanti sono tenute a valutare che il valore economico dell’appalto sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro come determinato sulla base di apposite tabelle predisposte dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale costante, le suddette tabelle ministeriali pongono regole di azione della pubblica amministrazione ai fini della corretta predisposizione dei bandi di gara, nonche' della valutazione delle soglie di anomalia delle offerte dei partecipanti a gare d’appalto, e non si propongono, invece, di determinare una misura del costo del lavoro rilevante agli effetti degli appalti pubblici in via autoritativa, quale intervento regolatorio sui prezzi a fini amministrativi (in tal senso, si vedano: Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 novembre 2002, n. 6415; TAR Lombardia, Brescia, 23 ottobre 2007, n. 915; TRGA Trentino Alto Adige, Trento, 23 giugno 2008, n. 154). Conseguentemente, al decreto ministeriale di determinazione periodica del costo del lavoro non puo' che attribuirsi un valore meramente ricognitivo del costo del lavoro formatosi in un certo settore merceologico sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva, non potendo, peraltro, mediante l’imposizione di determinati parametri nella formulazione delle offerte, eventualmente pregiudicare la partecipazione alle procedure di gara di operatori economici che, per particolari ragioni giuridico-economiche, valutate dalla stazione appaltante in sede di accertamento della congruita' dell’offerta, possano presentare offerte piu' vantaggiose.
La giurisprudenza amministrativa consolidatasi nel tempo ritiene che le tabelle siano suscettibili di scostamento in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali svolte dall’offerente, che - evidenziando una particolare organizzazione imprenditoriale - rimettono alla stazione appaltante ogni valutazione tecnico-discrezionale di congruita' (TAR Campania, Sez. VIII, 2.07.2010, n. 16568). Inoltre, i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono un limite inderogabile, ma semplicemente un parametro di valutazione della congruita' dell’offerta, di modo che l’eventuale scostamento da tali parametri delle relative voci di costo non legittima ex se un giudizio di anomalia, potendo essere accettato quando risulti gia' di lieve entita' e sia puntualmente giustificato.
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del d.lgs. n. 163/2006 presentata dalla A s.r.l. – Procedura aperta per l’“Affidamento del servizio di pulizia degli immobili comunali e giudiziari” – Criterio di aggiudicazione: Prezzo piu' basso – Importo a base di gara: euro 571.256,80 – S.A.: Comune di B.
POSSIBILE SCOSTAMENTO DALLE TARIFFE MINISTERIALI NELLA DETERMINAZIONE DELLA BASE D'ASTA
Le tabelle predisposte dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente piu' rappresentativi, ai sensi dell’art. 87, d.lg.12 aprile 2006 n. 163, seppure non costituiscono parametri assoluti e inderogabili, rappresentano in ogni caso un metro di valutazione che la stazione appaltante ha il dovere di tenere prioritariamente in considerazione, commisurando il proprio giudizio di congruita' ai valori indicati dal Ministero in attuazione del disposto di legge.
Per cio', i dati risultanti dalle tabelle, non costituiscono indici assoluti ed inderogabili, ma suscettibili di scostamento in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali svolte dall’offerente che - evidenziando una particolare organizzazione imprenditoriale - rimettono alla stazione appaltante ogni valutazione tecnico-discrezionale di congruita' (T.A.R. Campania Napoli, sez. VIII - 2/7/2010 n. 16568).
Conseguentemente è da reputarsi ammissibile l’offerta che si discosti dai dati numerici delle tabelle, purche' il divario non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, cosi' come stabilito in sede di contrattazione collettiva.
Detta premessa è necessaria per giungere alla conclusione che, data l’elasticita' della procedura di cottimo fiduciario prescelta nella fattispecie e l’esigenza di un suo contemperamento con le imprescindibili ragioni di congruenza del costo del lavoro, la S.A. è tenuta a verificare, in ogni caso, la congruita' dell’offerta dell’impresa aggiudicataria, senza che cio' costituisca per l’impresa istante, che non ha partecipato alla gara, una pretesa meritevole di tutela all’annullamento dell’esito della stessa o al ristoro della sua posizione asseritamente lesa dall’operato della S.A.
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata dalla A– “Procedura di cottimo fiduciario con sistema informatico di negoziazione SinTel, in forma aggregata per l’acquisto di servizio traslochi apparecchiature ed arredi per le Aziende Sanitarie A.O. Spedali Civili di B e ASL della Provincia di C per un periodo di 24 mesi” – Data di pubblicazione del bando: 3.9.2012 – Criterio di aggiudicazione: prezzo piu' basso – Importo a base d’asta: euro 143.810,00 – S.A.: Azienda Ospedaliera Ospedali Civili di B.
Art. 89 d.lgs. n. 163/2006 – congruita' dell’importo a base d’asta e scostamento dalle tariffe ministeriali.
CALCOLO VALORE APPALTO PROGETTAZIONE
Lavori Pubblici - Prime indicazioni per il calcolo del corrispettivo da porre a base d'asta negli affidamenti di servizi di architettura e ingegneria, dopo l'abrogazione delle tariffe
PROVINCIA DI TRENTO: DETERMINAZIONE IMPORTO PROGETTAZIONE
Determinazione dei corrispettivi negli affidamenti di incarichi attinenti all'architettura e all'ingegneria
DETERMINAZIONE PREZZO BASE D'ASTA - PREVENTIVA VALUTAZIONE REMUNERATIVITA' CORRISPETTIVO D'APPALTO
Il Consiglio ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che sia propedeutica la valutazione dell’incidenza economica delle singole prestazioni oggetto dell’appalto per la corretta qualificazione del contratto ex art. 14 del D.Lgs. n. 163/2006, e che sia compatibile con la recente normativa di settore la scelta dell’Azienda Sanitaria di configurare il prezzo a base d’asta sulla base di un canone giornaliero forfetario per assistito, purche' la stazione appaltante effettui, preventivamente, una puntuale analisi dei costi delle singole prestazioni dedotte nel contratto per garantire la remunerativita' del corrispettivo d’appalto, tenuto conto dell’obbligo incombente sulle stazioni appaltanti ai sensi dell’art. 89, comma 1, del D.Lgs. n. 163/2006, sia un’adeguata stima, ancorche' in termini presuntivi, dei fabbisogni di ossigeno per paziente al metro cubo, che si rifletta nella determinazione del prezzo.
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata da M. S.r.l. – Procedura aperta per l’affidamento del servizio di assistenza respiratoria domiciliare - Importo a base d’asta € 19.639.080,00 - S.A.: A.
CONGRUITA' PREZZI - DETERMINAZIONE PREZZO BASE D'ASTA
Il Consiglio ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che la valutazione dell’incidenza economica delle singole prestazioni oggetto dell’appalto sia da considerarsi propedeutica alla corretta qualificazione del contratto ex art. 14 del D.Lgs. n. 163/2006 ed alla valutazione della remunerativita' del corrispettivo d’appalto, tenuto conto dell’obbligo incombente sulle stazioni appaltanti ai sensi dell’art. 89, comma 1, del D.Lgs. n. 163/2006; sia compatibile con la normativa di settore la scelta dell’Azienda Sanitaria di configurare il prezzo a base d’asta sulla base di un canone giornaliero forfetario per assistito, purche', da un lato, la stazione appaltante effettui, preventivamente, una puntuale analisi dei costi delle singole prestazioni dedotte nel contratto e un’adeguata stima, ancorche' in termini presuntivi, dei fabbisogni di ossigeno per paziente al metro cubo, e, dall’altro, che la stazione appaltante nella determinazione del prezzo a forfait tenga conto delle valutazioni di cui sopra, per garantire la remunerativita' del corrispettivo d’appalto.
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata da M.– Procedura ristretta per l’affidamento del servizio di ossigeno terapia domiciliare, comprensivo della fornitura di ossigeno terapeudico, di prodotti consumabili e dell’assistenza tecnico-sanitaria - Importo a base d’asta € 5.195.950,00 - S.A.: B.
CONTRATTI MISTI: PRINCIPIO DELLA PREVALENZA ECONOMICA
Nel caso di specie, l’appalto per l’affidamento del servizio quadriennale di ossigenoterapia domiciliare per i pazienti residenti sul territorio della ASL, deve essere propriamente ricondotto alla fattispecie di cui all’art. 14 del Codice dei contratti pubblici.
Tale disposizione, che disciplina la categoria dei c.d. “Contratti misti”, alla lett. b) del comma 2 prevede proprio il caso di “un contratto pubblico avente per oggetto prodotti e servizi di cui all’allegato II” stabilendo, al riguardo, che un siffatto contratto “è considerato un ""appalto pubblico di servizi"" quando il valore dei servizi supera quello dei prodotti oggetto dell’appalto”. In altri termini, la qualificazione giuridica dell’appalto, in tali casi, deve essere effettuata utilizzando il c.d. “principio della prevalenza economica”, in base al quale l’appalto è considerato un appalto di servizi solo se il valore di questi è complessivamente superiore al totale delle voci previste nel quadro economico per i prodotti oggetto delle forniture.
Risulta possibile individuare un corrispettivo d’appalto realmente remunerativo fissando quale prezzo a base d’asta un importo giornaliero forfettario per paziente, purche' esso sia adeguatamente parametrato sulla fornitura di ossigeno richiesta.
In conclusione, risulta compatibile con la recente normativa di settore, la scelta della S.A. di configurare il prezzo a base d’asta sulla base di un canone giornaliero forfettario per assistito, comprensivo sia della fornitura di ossigeno che delle altre prestazioni “integrate” oggetto del c.d. servizio di ossigenoterapia domiciliare per i pazienti residenti sul suo territorio, purche' la stazione appaltante effettui, preventivamente, sia una puntuale analisi dei costi delle singole prestazioni dedotte nel contratto per garantire la remunerativita' del corrispettivo d’appalto – tenuto altresi' conto dell’obbligo incombente sulle stazioni appaltanti ai sensi dell’art. 89, comma 1, del D.Lgs. n. 163/2006 – sia un’adeguata stima, ancorche' presuntiva, dei fabbisogni di ossigeno per paziente al metro cubo. Solo in tal modo, infatti, è possibile, da un lato, consentire ai concorrenti una migliore elaborazione dell’offerta economica, che assicuri agli stessi un margine fisiologico di profitto, dall’altro, mettere la stazione appaltante nella condizione di effettuare i necessari controlli sulle quantita' di ossigeno terapeutico effettivamente erogate ai pazienti soggetti al trattamento, al fine di evitare un eccessivo aggravio a carico del servizio sanitario.
Oggetto: Istanze di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentate dall’impresa B. Italia S.r.l. e dalla ASL della Provincia di A. – Affidamento del servizio quadriennale di ossigenoterapia domiciliare per i pazienti residenti sul territorio della ASL della Provincia di A. – Importo a base d’asta € 11.662.480,00 – S.A.: ASL della Provincia di A..
GIUSTIFICAZIONI OFFERTA ANOMALA - ALLOCAZIONE COSTI
Nelle procedure indette per l'aggiudicazione di appalti con la Pubblica amministrazione il sub procedimento di giustificazione dell'offerta anomala non è volto a consentire aggiustamenti dell'offerta per cosi' dire in itinere ma mira, al contrario, a verificare la serieta' di una offerta consapevolmente gia' formulata ed immutabile, come confermato dall'art. 86 comma 5, Codice dei contratti pubblici il quale richiede che le offerte siano corredate dalle relative giustificazioni sin dalla loro presentazione. Da cio' discende, in generale, l'inaccettabilita' delle giustificazioni che, nel tentativo di far apparire seria un'offerta, che viceversa non è stata adeguatamente meditata, risultino tardivamente dirette ad un'allocazione dei costi diversa rispetto a quella originariamente enunciata (nella specie, una quota di costo indicata nell'offerta a titolo di spese generali non puo' essere invocata, nel corso del subprocedimento di giustificazione, per coprire costi diversi) (Consiglio Stato , sez. V, 12 marzo 2009 , n. 1451).
ANOMALIA - VALUTAZIONE CONGRUITA' COSTO DEL LAVORO
L’art. 89, comma 3, del d.lgs.vo 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti), corrispondente al previgente articolo unico della l. 7 novembre 2000, n. 327, statuisce che, nella predisposizione delle gare di appalto, le stazioni appaltanti devono garantire che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro, come determinato, ai sensi del precedente art. 87, comma 2, lettera g), sulla base di apposite tabelle periodiche predisposte dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali.
In virtu' del principio di gerarchia delle fonti, una direttiva assessoriale (che per esigenze di contenimento dei costi degli appalti, stabilisce una decurtazione della spesa storica di una percentuale pari al 5,70 %) non puo' legittimare la violazione di una norma primaria.
VALUTAZIONI TECNICHE - VALUTAZIONE ATTENDIBILITA'
La Corte costituzionale ha chiaramente affermato che il rispetto del principio del contraddittorio in relazione al procedimento di verifica e di esclusione delle offerte «anormalmente basse», «imposto dal diritto comunitario, è finalizzato, da un lato, a verificare se, in ipotesi, l’impresa non si trovi nelle condizioni di garantire in maniera efficace il risultato perseguito dall’amministrazione ad un prezzo piu' basso rispetto a quello che sono in grado di offrire le altre imprese; dall’altro, non consentendo provvedimenti di esclusione automatica (…), a perseguire l’obiettivo della piu' ampia partecipazione degli operatori economici alle procedure di gara» (sentenza n. 401 del 2007).
È ormai principio acquisito a livello giurisprudenziale che le valutazioni tecniche sono sindacabili in sede giudiziale attraverso un controllo non solo estrinseco, attuato mediante massime di esperienza appartenenti al sapere comune e finalizzato a ripercorre l’iter logico seguito dall’amministrazione, ma anche attraverso un controllo intrinseco che, consentendo al giudice di avvalersi di regole e conoscenze tecniche appartenenti alla stessa scienza specialistica e ai modelli di giudizio applicati dall’amministrazione, è volto a verificare direttamente l’attendibilita' delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo (in questo senso Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 28 marzo 2008, n. 302; v. anche Consiglio di Stato, sez. IV, 10 luglio 2007, n. 3911).
La legge prevede che, nelle ipotesi dalla stessa contemplate, il responsabile del procedimento possa avvalersi di un supporto tecnico per lo svolgimento delle attivita' che allo stesso competono.
DETERMINAZIONE NELL'APPALTO DEL COSTO DEL LAVORO - LIMITI
In relazione alla necessita' che le stazioni appaltanti facciano riferimento, per la determinazione dell’importo a base d’asta, al costo del lavoro di cui ai contratti collettivi nazionali di lavoro dei soggetti ammessi alla gara, si è piu' volte pronunciata anche la giurisprudenza amministrativa, da ultimo nelle sentenze TAR Piemonte, sez. I, 27 ottobre 2008 n. 2687 e TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 6 novembre 2006, n. 2102.
La giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente affermato che le tabelle ministeriali sul costo di lavoro pongono delle regole di azione della PA ai fini della corretta predisposizione dei bandi di gara, nonche' della valutazione delle soglie di anomalia delle offerte dei partecipanti a gare d’appalto, e non si propongono, invece, di determinare una misura del costo del lavoro rilevante agli effetti degli appalti pubblici in via autoritativa, quale intervento regolatorio sui prezzi a fini amministrativi (in tal senso, Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 21 novembre 2002 n. 6415, TAR Lombardia, Brescia, sentenza 23 ottobre 2007 n. 915, TRGA Trentino Alto Adige, Trento sentenza 23 giugno 2008 n. 154).
Alla luce di tali considerazioni, atteso che nel caso di specie il Comune ha ritenuto che il valore economico previsto per l’appalto fosse adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro “per le lavoratrici e i lavoratori delle cooperative sociali del settore socio-sanitario-assistenziale-educativo e di inserimento lavorativo -cooperative sociali”, di cui al CCNL 25 maggio 2004, ancora in vigore, e considerato che le tabelle medesime hanno mero valore ricognitivo del costo del lavoro nel settore in questione, l’operato della stazione appaltante nella determinazione dell’importo del contratto appare conforme ai principi in materia di contratti pubblici.
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del decreto legislativo n. 163/2006 presentata dalla Cooperativa Sociale I. – Affidamento del servizio di gestione Comunita' Alloggio per anziani in regime di comodato d’uso a titolo oneroso. Stazione Appaltante: Comune di V..
PREZZARI - TARIFFE DI LEGALITA'
L'attuale sistema delle tariffe di legalità si fonda su una tariffa minima generale – ancorché con bande di oscillazione – con la possibilità di diminuirla ulteriormente in sede di autorizzazione, di cui la singola impresa deve tuttora munirsi per esercitare la propria attività. Tale disposizione non può mai esercitare effetti nei confronti delle varie amministrazioni che bandiscono procedure di evidenza pubblica né costituire fonte di obblighi o divieti nei loro confronti, specie nello stabilire le condizioni di aggiudicazione. Tali tariffe rilevano come parametri di congruità in sede di verifica e controllo delle imprese di vigilanza e possono essere fonte di eventuali provvedimenti nei loro confronti in caso di inosservanza, mentre al contrario nell’ambito di un procedimento di scelta del contraente la proposta inferiore al livello minimo di oscillazione – formulata in base ad autonome valutazioni imprenditoriali –non impedisce alle stazioni appaltanti di aggiudicare il servizio al miglior offerente. Si possono così individuare due distinti piani di valutazione, che investono da un lato la tutela della sicurezza pubblica, per cui il Prefetto fissa le tariffe di legalità come parametri di congruità rilevanti in sede di accertamento e verifica nei confronti delle imprese di vigilanza, e dall’altro le procedure comparative di evidenza pubblica, dove ogni impresa articola la sua offerta sulla base delle regole di mercato.
Il Collegio ritiene che le tariffe di legalità individuino una “soglia di attenzione”: le offerte inferiori al livello minimo non possono essere automaticamente escluse, e comunque debbono essere sottoposte ad un giudizio di congruità ed affidabilità, tanto più penetrante ed approfondito quanto più ampio sia il divario con il parametro ufficiale. Nella fattispecie in esame la ricorrente puntualizza che gli oneri da sostenere per garantire le prestazioni richieste dalla lex specialis supererebbero abbondantemente la base d’asta fissata, indicata senza specificare e soppesare le singole prestazioni richieste;pertanto sarebbe palesemente sottostimata, rendendo impossibile la formulazione di un’offerta affidabile e remunerativa.
Pareri tratti da fonti ufficiali
Questo comune sta predisponendo un bando di gara per l’affidamento di lavori per la realizzazione di una casa di riposo per un importo di circa euro 4.700.000,00. Al fine delle giustificazioni delle offerte, è nostra intenzione predisporre delle schede di analisi dei prezzi ed imporre dei vincoli relativamente alle spese generali ed all’utile d’impresa (esempio: spese generali non inferiori al 10% - utile d’impresa non inferiore al 5%) Si chiede se sia possibile porre tali vincoli ed altresì disporre l’esclusione nel caso in cui non vengano rispettate le percentuali predette.
