RISERVE NELL'APPALTO - RATIO

Il testo delle riserve apposte dall’impresa appaltatrice sugli atti dell’appalto e relative controdeduzioni del direttore dei lavori non sono affatto atti assimilabili a valutazioni “defensionali”: integrano un dato “storico” che fotografa il contrasto tra le parti intercorso nella fase di esecuzione dell’appalto e non v’è ragione di precluderne l’accessibilità (si veda Cons. Stato, V, 08 giugno 2000, n. 3253; Sez. IV, 20 gennaio 2016, n. 326).

ISCRIZIONE ED ESPLICITAZIONE RISERVE - FORMALITA'

L'art. 165 del Regolamento prevede l'iscrizione e l'esplicitazione nel registro di contabilita' delle riserve senza considerare che per il disposto dell'art. 232 c.c., comma 2, lo stesso si applica ai contratti ed alle obbligazioni successivi alla sua entrata in vigore; laddove nel caso il contratto era stato stipulato in epoca antecedente (1997).

Secondo il combinato disposto del R.D. n. 350 de 1895, artt. 16, 54 e 64, e D.P.R. n. 1063 del 1962, art. 26, applicabile ai pubblici appalti, si ricavava che l'appaltatore di opera pubblica, ove voglia contestare la contabilizzazione dei corrispettivi effettuata dall'amministrazione e/o avanzare pretese comunque idonee ad incidere sul compenso complessivo spettantegli, è tenuto ad iscrivere tempestivamente apposita riserva nel registro di contabilita' o in altri documenti contabili (art. 54, comma 1), ad esporre, poi, nel modo e nei termini indicati dalla legge, gli elementi idonei ad individuare la sua pretesa nel titolo e nella somma (art. 54, comma 3), ed a confermare, infine, la riserva all'atto della sottoscrizione nel conto finale (art. 64).

Le finalita' di tale procedimento che si articola in fasi successive formali e vincolate e si svolge attraverso una serie di registrazioni alla cui formazione l'appaltatore ha l'onere di volta in volta, di partecipare, sono state cosi' sintetizzate dalla giurisprudenza di questa Corte: a) consentire all'amministrazione appaltante la verificazione dei fatti suscettibili di produrre un incremento delle spese previste con l'immediatezza che ne rende piu' sicuro e meno dispendioso l'accertamento; b) assicurare la continua evidenza delle spese dell'opera, in relazione alla corretta utilizzazione ed eventuale integrazione dei mezzi finanzari all'uopo predisposti; c) mettere l'amministrazione tempestivamente in grado di adottare altre possibili determinazioni, in armonia con 11 bilancio pubblico, fino ad esercitare la potesta' di risoluzione unilaterale del contratto. L'impresa che, pur avendo tempestivamente formulato la riserva, non la riproduca ed espliciti nei termini e nei documenti previsti dall'art. 54 del R.D. n. 350 del 1895 (v. oggi l'art. 165 del d.p.r. n. 554 del 1999, decade dalle relative domande; cosi' come nella medesima preclusione incorre ove abbia iscritto tempestiva riserva, senza reiterare le richieste che ad essa si riferiscono in sede di liquidazione del conto finale, atteso che siffatta omissione viene dal legislatore considerata incompatibile con l'intenzione di persistere nella pretesa avanzata in precedenza. Per cui, ciascuna di dette iscrizioni costituisce un atto a forma vincolata quanto a tempo e modalita' di formulazione, nel senso che la stessa deve essere necessariamente contenuta nel documento e nel contesto previsto dalla legge, senza possibilita' di equipollenti, quali diffide, pur tempestive, ed atti di costituzione in mora, essendo rilevante al fine indicato esclusivamente il rituale compimento dell'atto come richiesto dalla norma.

L'appaltatore di oo. pp. che voglia avanzare riserve incorre nella decadenza delle relative richieste: 1) anzitutto nell'ipotesi in cui non compia la prima iscrizione tempestivamente al momento in cui si verifichi il fatto generatore della pretesa ovvero (se conseguente ad inadempimento o a fatto illecito della stazione appaltante) la sua potenzialita' dannosa si presenti obbiettivamente apprezzabile secondo criteri di media diligenza e di buona fede; 2) quindi - nel caso in cui abbia gia' apposto la riserva (art. 54, comma 2) - ove non l'abbia esplicata nel termine di 15 giorni in detto registro mediante indicazione del fatto generatore e delle ragioni specifiche della domanda nonchè, ove possibile, del suo importo in denaro (c.d. principio di specificita' della riserva): e cio' non solo per un dovere di lealta' contrattuale e per l'esigenza di tempestivi controlli, ma specialmente nell'interesse pubblico di consentire all'amministrazione appaltante la tempestiva verifica delle contestazioni; 3) infine (ove entrambi i precedenti oneri siano stati assolti), quando non segua la "conferma" della riserva all'atto della sottoscrizione del conto finale. L’art. 165 del D.p.r. n. 554/1999, ha interamente recepito e riprodotto il previgente regime dettato dall’art. 54 del R.D. n. 350 del 1895, percio' richiedendo (comma 3) che l'appaltatore debba "a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, esplicare le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennita' e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto, e le ragioni di ciascuna domanda". Tale disposizione è applicabile anche ai contratti di appalto di oo.pp. stipulati prima della entrata in vigore del D.P.R. citato (28 luglio 2000) ed ancora in corso alla data stessa, atteso che l'art. 232 del d.p.r. n. 554 del 1999 contiene una norma transitoria rivolta a disciplinare i lavori in corso di esecuzione, la quale dispone che "le disposizioni del regolamento che disciplinano l'organizzazione ed il funzionamento della stazione appaltante sono di immediata applicazione anche ai rapporti in corso di esecuzione al momento di entrata in vigore del regolamento" (comma 1) e che "le disposizioni del regolamento che riguardano il modo o il contenuto delle obbligazioni del contratto si applicano ai contratti stipulati successivamente alla loro entrata in vigore" (comma 3).

[A] Sulla clausola del capitolato speciale secondo la quale "la formulazione delle riserve può effettuarsi mediante lettera raccomandata". [B] Sui corrispettivi dovuti alle imprese per l’esecuzione di opere pubbliche e sulla forma della “previa fatturazione”

[A] Sul momento da cui decorre il termine per l’iscrizione di riserva qualora alcune lavorazioni siano state contabilizzate dal direttore lavori in “partita provvisoria”. [B] Sull’onere di tempestiva riserva in presenza di “fatti continuativi”. [C] Sui casi in cui, una volta iscritta riserva in seguito all’emissione dello stato di avanzamento, è consentito esplicitarla nel conto finale anziché nel medesimo SAL

[A] Sulla richiesta di risarcimento del danno derivante dal mancato conseguimento dei requisiti economici legati all'esecuzione dei lavori. [B] Sull’onere di iscrizione di tempestiva riserva e di successiva conferma. [C] Sul momento in cui devono essere iscritte le riserve per i c.d. “danni da fatti continuativi”. [D] Sulla spettanza o meno del risarcimento dei danni all’appaltatore qualora questi abbia volontariamente sospeso i lavori per l’asserito inadempimento dell’amministrazione

La sottoscrizione di atti di sottomissione o di atti aggiuntivi non comporta di per sé rinunzia alle riserve iscritte in contabilità

Sulla legittimità o meno di una rinunzia dell’appaltatore, recepita in un atto aggiuntivo, riguardo alla possibilità di iscrivere riserve per opere ancora da eseguire

[A] Sulla consegna anticipata sotto riserva di legge in caso di indisponibilità delle aree. [B] Sul diritto di risarcimento alle maggiori spese generali sostenute dall’impresa in conseguenza della maggiore durata dei lavori. [C] Sulla differenza tra le spese generali “fisse” e le spese generali “continue”. [D] Sul calcolo delle spese generali ai sensi delle circolari ministeriali. [E] Sul risarcimento dei danni laddove la sospensione lavori sia stata disposta immediatamente dopo la consegna. [F] Sull’importo da porre a base del calcolo delle spese generali. [G] Sulle "circostanze speciali" e "le ragioni di interesse pubblico" che giustificano la sospensione lavori da parte della stazione appaltante. [H] Sul documento contabile nel quale deve essere iscritta la riserva in seguito ad una sospensione lavori ritenuta illegittima dall’impresa. [I] Sul risarcimento danni per l’incremento dei prezzi intervenuto a causa dell’anomalo andamento dei lavori. [L] Sul ritardo nell’espletamento del collaudo rispetto ai termini di legge e sulle conseguenze per la stazione appaltante

ESECUZIONE OPERE AGGIUNTIVE E COLLAUDO

La vigente normativa in materia di appalti di LL.PP. (cfr. artt. 134 e seguenti del DPR n. 554/1999) non consente all’appaltatore di rifiutare l’esecuzione di opere anche aggiuntive rispetto a quelle dedotte in contratto e che si rendano necessarie per la collaudabilità finale dell’opera, salvo che ciò non dia luogo ad eccessiva onerosità del contratto. Al contrario, il meccanismo previsto dalla legge in tali casi è quello delle riserve (art. 165 del DPR n. 554/1999), il quale consente da un lato la prosecuzione dei lavori e dall’altro permette all’appaltatore di far risultare da un documento ufficiale (la contabilità dei lavori) la pretesa all’adeguamento del corrispettivo contrattuale. Né è previsto che la stazione appaltante possa procedere a “rimborsi immediati” di alcune lavorazioni, il sistema (art. 168 del DPR n. 554/1999) prevedendo invece il meccanismo dei pagamenti in base a stati di avanzamento lavori (c.d. SAL).

Con tale sentenza, il Tar Lecce ha respinto il ricorso proposto da una ditta per ottenere l'annullamento del provvedimento di esclusione dalla gara pubblica de qua per grave negligenza, ex art. 38, lett. f), del Codice dei contratti pubblici, nell’esecuzione di un precedente appalto. Nel caso la grave negligenza era consistita nella violazione dell’obbligo di sorvegliare un cantiere, in pendenza dell’effettuazione del collaudo delle opere realizzate, così consentendo la perpetrazione di un furto di una parte dei materiali e degli impianti tecnologici già installati, di notevole valore ed entità. La ricorrente lamentava la violazione e falsa applicazione dell’art. 38 D. Lgs. n. 163/2006, quindi la violazione dei principi generali in materia di procedure ad evidenza pubblica. Il Tar riteneva legittima l'esclusione atteso che la stazione appaltante (Comune resistente) aveva accertato l'inadempimento, visto che era stata decretata la risoluzione del precedente contratto (e i relativi atti non risultavano impugnati dalla ditta interessata nelle sedi competenti). Altresì l'Amministrazione aveva accertato la gravità della negligenza che aveva connotato il complessivo operato della ditta in questione nell’esecuzione del contratto, negligenza che era consistita nel non aver adeguatamente sorvegliato il cantiere in pendenza dell’effettuazione del collaudo.

Al riguardo, la ditta, nonostante avesse richiesto alla Stazione appaltante il rimborso delle spese di guardiania (quindi contestando che il ritardo del collaudo fosse da ascrivere a se stessa), allo stesso tempo aveva denunciato di aver subito il furto di una parte dei materiali e degli impianti tecnologici installati negli appartamenti, il che non poteva non denotare una grave negligenza nell’esecuzione del contratto per ciò che attiene alla adeguatezza della guardiania, atteso che i materiali asportati erano di notevole valore ed entità. In sede di rinnovazione del procedimento (a seguito del suo annullamento per mancanza di motivazione), la commissione di gara aveva assolto all'onere di motivazione imposto dall'art. 38 lett. f) del D.l.vo n. 163/2006 e aveva dato rilievo alla circostanza che, a seguito dell’ordine impartito dal direttore dei lavori, la ditta in questione non aveva realizzato gli interventi necessari al completamento dei lavori (sostanzialmente integrando l’intervento con i materiali asportati), il che aveva portato poi alla risoluzione del contratto. Di fronte a tale intimazione, la ditta aveva opposto un rifiuto, pretendendo il pagamento dei lavori in questione a prescindere dall’istituto delle riserve (al riguardo, la ditta ha utilizzato l’espressione "rimborso immediato", che non trova riscontro nella normativa sui LL.PP.), in quanto, a suo dire, la responsabilità del mancato completamento dell’opera non sarebbe ascrivibile a se medesima.

Esso concludeva che non poteva negarsi che, a fronte del complessivo comportamento tenuto dalla citata ditta nel corso del precedente appalto e dal quale è derivato il mancato completamento dell’opera pubblica da parte dell’appaltatore originariamente designato, il giudizio espresso dalla commissione di gara in ordine alla gravità della negligenza debba essere considerato sufficientemente motivato e congruo, dal che discende il rigetto del ricorso principale, sia per ciò che concerne la domanda impugnatoria, sia, conseguentemente, per ciò che riguarda la domanda risarcitoria.